Virksomhetsstyring i Forsvaret: – Hva er problemet?

Forsvaret har fått kritikk for lav modenhet og lite effektiv virksomhetsstyring. I denne artikkelen vil jeg derfor se nærmere på virksomhetsstyringen i Forsvaret og diskutere noen utfordringer med dette, herunder belyse eventuelle årsaker til at virksomhetsstyring i Forsvaret ikke er god nok.

Moderniserings og effektiviseringsprogrammet i Forsvarsstaben, FST, har utarbeidet en vurdering av FSTs arbeid med virksomhetsstyring. I saksgrunnlag for forslag til løsning fremheves det at det er et forbedringspotensial for FST til å være en stab som sikrer god styring i Forsvaret og god styringsinformasjon til forsvarsdepartementet (FD). Utredningen tar i hovedsak for seg en omorganisering av FST, men går ikke tilstrekkelig i dybden på problematikken rundt virksomhetsstyring og hvordan FST skal bli bedre på dette.

FST har i 2022 engasjert en ekstern aktør, BDO, for å evaluere virksomhetsstyringen. De har vurdert virksomhetsstyringen i FST og gjort rede for funn og anbefalinger i sin rapport.1 Hovedfunnene i rapporten er at det 1) ikke er etablert god målstyring fra FD, 2) ikke er etablert god risiko- og målstyring internt i Forsvaret, samt 3) at Forsvaret i sin natur er en sterkt regelstyrt organisasjon med tydelige ledelses- og kommandolinjer. Disse kommandolinjene er naturlig for den operative virksomheten, men passer ikke for å kunne drive god virksomhetsstyring. Jeg har i en artikkel i Stratagem diskutert noen av utfordringene med etatsstyringen av Forsvaret.

Men dårlig virksomhetsstyring i Forsvaret skyldes ikke bare dårlig eller mangelfull etatsstyring fra departementet. Jeg vil derfor se nærmere på hva jeg ser på som hindringer for å få virksomhetsstyringen av Forsvaret til å bli mer målrettet og effektiv. Først vil jeg gjøre rede for styring og styringsprinsipper før jeg gjør rede for kommandostrukturen for operativ virksomhet. Tilslutt vil jeg diskutere forskjellen mellom virksomhetsstyring og kommandostruktur og sammenhengen mellom disse, samt gjøre rede for hva jeg mener må til for at FST skal bli bedre på virksomhetsstyring.

Styring

Styring handler primært om hvordan formål kan realiseres og mål kan nås og representerer en strukturert dialog mellom aktører som står i et over-/underordningsforhold. Ifølge grunnlagsnotat for styring og styringsreformer i offentlig virksomhet er styring definert som et sett av tiltak som en overordnet instans bruker for å sikre at en underliggende etat opptrer i samsvar med fastlagte formål og innenfor de rammer som er trukket opp og at gjeldende regler overholdes.2 Oppgavene skal løses på en mest mulig effektiv måte for å nå de mål som er fastlagt. Videre sier grunnlagsnotatet at styring kan deles inn i tre former for styring; konstituerende-, strategisk- og operativ styring.

Konstituerende styring er den mest grunnleggende form for styring fordi den underliggende aktør gjennom dette får fastlagt både hva den skal gjøre, hvordan den operative styringen skal innrettes, de rammer den skal operere innenfor, og den får tydeliggjort hvilke mål som skal søkes realisert.

Strategisk styring retter seg mot de strukturelle betingelsene for den operative virksomheten og er det styringsnivået som ligger mellom konstituerende og operativ styring. Hensikten med strategisk styring er å fastlegge det strukturelle grunnlaget, rammebetingelsene, for den operative styringen. Den strategiske styringen har vanligvis preg av å omhandle noe lengre tidsintervaller enn den operative styringen. Den operative styringen har karakter av en kontinuerlig prosess og vil normalt være basert på en mer eller mindre formalisert styringsdialog. Den omfatter konkretisering av tiltak som må iverksettes at formålet som er fastlagt realiseres.

Det er fastsatt et felles administrativt regelverk for økonomistyring i staten. Gjennom reglement for økonomistyring i staten §4 skal all virksomheter fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet, samt sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås.3 Det stilles også krav til at ressursbruken er effektiv og at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regler.

Operativ virksomhet og kommando og kontroll

Forsvarets kjernevirksomhet omtales ofte som planlegging, ledelse og gjennomføring av militære operasjoner. Dette er beskrevet i Forsvarets fellesoperative doktrine (FFOD) som omsetting av politiske ambisjoner til militære operasjoner, og foregår gjennom en kommandokjede der de enkelte nivåene har sine egne roller og funksjoner, alt etter hvilken del av prosessen de har ansvar for.4

Kommandostrukturen skal derfor synliggjøre nivåene for kommando og kontroll for å planlegge, lede og gjennomføre militære operasjoner. I denne kommandostrukturen utgjør FD det politiskenivået mens FST utgjør det militærstrategiske nivået. Forsvarets operative hovedkvarter er operasjonelt nivå mens underliggende virksomheter i Forsvaret utgjør taktisk og stridsteknisk nivå.

Forskjellen mellom virksomhetsstyring og kommandostruktur, og sammenhengen mellom disse

Virksomhetsstyringen skal altså legge grunnlaget for at Forsvaret som etat omsetter ressurser og aktiviteter for å kunne løse Forsvarets samfunnsoppdrag, mens kommandostrukturen skal sikre kommando og kontroll i planlegging, ledelse og gjennomføring av militære operasjoner. Virksomhetsstyring og kommando og kontroll er derfor to forskjellige funksjoner som ikke må blandes sammen, men som har en sammenheng gjennom at virksomhetsstyring er det som legger grunnlaget for at Forsvaret som virksomhet har en struktur som er i stand til å gjennomføre operasjoner. Min opplevelse er at det er en for lav kunnskap i forsvaret om forskjellen mellom kommandostruktur og styringsstruktur. FST har således to roller som skal fylles. Den ene rollen er å utøve det miliærstrategiske nivået i kommandostrukturen og omsette politiske føringer til militærstrategiske målsettinger innenfor det å gjennomføre militære operasjoner. Den andre rollen til FST er å utgjøre etatsledelsen for Forsvaret og drive god og effektiv virksomhetsstyring av Forsvaret innenfor rammen av økonomiregelverket. Forsvarsstaben skal således utøve alle tre nivåene av styring, konstituerende, strategisk og operativ styring av Forsvarets underliggende virksomheter.

BDO peker i sin rapport5 på at en av hovedutfordring med virksomhetsstyringen i Forsvaret er at kommandolinjene som er naturlig for den operative virksomheten, ikke passer for å kunne drive god virksomhetsstyring. Det er viktig å forstå forskjellen mellom kommandolinjene i det militærfaglige operasjonshierarkiet og styringsstrukturen, samt de forskjellige styringsnivåene.

Figuren over viser kommandonivåene innen den operative virksomheten, planlegging, ledelse og gjennomføring av militære operasjoner. Dette må ikke forveksles med styringsstrukturen der etatsstyringen av Forsvaret utføres av FD og virksomhetsstyringen av

Forsvarets enheter gjøres av FST. Jeg tror at noe av årsaken til lav modenhet innen virksomhetsstyring i Forsvaret er manglende kompetanse og forståelse for hva virksomhetsstyring er, samt at man forveksler strategisk og operativ styring med strategisk og operasjonelt kommandonivå. Strategisk styring er altså ikke det samme som militærstrategisk planlegging.

Hva skal til?

Jeg mener at det første som må til for at Forsvaret og Forsvarsstaben skal få et høyere modenhetsnivå innen virksomhetsstyringen er at man må få en forståelse av forskjellen mellomkommandostrukturen og styringsstrukturen. Videre er det behov for mer kompetanseheving om virksomhetsstyring og hvilke prosesser og aktiviteter som inngår som en del av styringen. Ser man på DFØ sin styringsmodell6, så er formålet med virksomhetsstyringen å fastsette mål, prioritere, planlegge og budsjettere, samt følge opp og rapportere på status. Kommandostrukturen henger sammen med gjennomføringen i styrkeproduksjon og operasjoner. Slik sett så kan man si at virksomhetsstyringen legger til rette for at man har en struktur som er i stand til å gjennomføre operasjoner i kommandokjeden.

Konklusjon

Utfordringen med virksomhetsstyringen i Forsvaret er etter min menig for lav kompetanse og forståelse for hva virksomhetsstyring er og hvordan dette skal utøves, kombinert med en sammenblanding av kommandonivåer, styringsstruktur og styringsnivåer. For at FST skal få grep på virksomhetsstyringen i Forsvaret må man starte med å rydde opp i disse utfordringene. Det vil også være nødvendig å kompetanseheve personell som skal jobbe med virksomhetsstyring. Styring må sees på som et eget fagfelt og Forsvaret kan ikke fortsette med å utøve virksomhetsstyring etter samme modell som man planlegger og leder militære operasjoner. Virksomhetsstyringen er det som fasiliterer og legger grunnlaget for at man har en struktur og en organisasjon og operere med og utøve kommando i.

Foto: Forsvaret