I langtidsplanen (LTP) for forsvaret (Prop. 14 S (2020–2021)) ble beslutningen om ny overflatestruktur i Sjøforsvaret utsatt. I stedet ble en utredning igangsatt, og resultatet planlegges fremlagt for Stortinget i løpet av inneværende år. I denne artikkelen argumenterer jeg for at regjeringen i praksis har planlagt for å feile med utredningen. Først og fremst legges det opp til å feile gjennom manglende kostnadsrammer eller – alternativer for strukturen utredningen skal lede til. For det andre åpnes det ikke for revurdering av hvilke oppgaver som bør ligge til overflatestrukturen, og for det tredje så gir LTP spesifikke føringer som mest sannsynlig vil sentrere strukturen rundt havgående kapasiteter.
Uten kostnadsrammer
I sitt fagmilitære råd (FMR) var Haakon Bruun-Hanssen var rimelig klar på at alternativ A var det eneste som møtte ambisjonene og utfordringene for forsvaret (Holme, 2020). Likevel la den påfølgende LTP-en i praksis seg litt under alternativ D. I langtidsplanens kapittel 4 kunne man så lese at ”For å bevare økonomisk bærekraft i utviklingen av sektoren må det være samsvar mellom oppgaver med ambisjon, struktur og økonomi.” (Prop 14 S (2020-2021)), uten at det relativt åpenbare avviket mellom bevilgninger og planer/ambisjoner ble videre adressert. Oppgavene og ambisjonene for Sjøforsvaret, og mer spesifikt for Sjøforsvarets overflatestruktur, forble også tilsynelatende uendret i den nye langtidsplanen. Utredningen av ny overflatestruktur ble iverksatt uten føringer (i alle fall som offentlig kjent) for hvilke kostnadsrammer en slik struktur skal forholde seg til. To forslag til strukturer som dekker oppgavene og møter ambisjonene har allerede kommet gjennom FMRs alternativ B-sjø og alternativ A (FMR 2019, s. 59 og 65) , og gjennom rapporten Sjømakt 2040 2/19 (Strømmen 2019, s. v). De to førstnevnte vektlegger styrking av havgående kapasiteter og nedprioriterer de kystnære, mens den sistnevnte vektlegger kystnære kapasiteter som korvetter og kanonbåter i en sturktur som er gjenkjennbar men større enn dagens. Felles for begge er at de langt på vei overstiger det regjeringen gjennom de siste LTP-ene viser seg villige til å betale i investerings- og driftskostnader.
Det er liten grunn til å tro at en ny utredning vil komme frem til en vesentlig billigere løsning på Sjøforsvarets oppgaver. Altså vil en utredning av ny overflatestruktur uten tidlige og tydelige kommuniserte kostnadsrammer mest sannsynlig føre til et strukturforslag som ikke blir realisert slik det er foreslått. Her kommer problemet med manglende kostnadsrammer til syne. Nemlig at de løsningene som en utredning av overflatestruktur vil presentere mest sannsynlig ikke vil være skalerbare. Å nedjustere foreslått struktur til det regjeringen er villig til å betale for vil trolig ikke bare føre til at man løser sine tillagte oppgaver litt dårligere, det vil føre til at man ikke får løst dem i det hele tatt.
Put your mouth where your money is?
I LTP kapittel 9.4.2 vedrørende ny overflatestruktur heter det at:
”Ny overflatestruktur må kunne inngå i et nettverk av fellesoperative sensorer og våpensystemer slik at den fremtidige sammensettingen av Forsvarets ressurser, i alle domener, har størst mulig effekt og slagkraft, i tillegg til at de kan operere sammen med allierte. [...] Ny overflatestruktur skal sammen med fellesoperative kapasiteter gi evne til å bidra innenfor hele spekteret av maritime operasjoner og imøtekomme krav fra NATO for å kunne inngå som en integrert del av en alliert maritim stridsgruppe. Strukturutviklingen hos nære allierte og potensielle motstandere blir vurdert grundig. [...] Det er også en ambisjon at de fremtidige kapasitetene i sjødomenet utvikles og driftes i samarbeid med allierte.” (Prop 14 S (2020-2021)).
Her er det verdt å merke seg tre forhold. Det første er at regjeringen tenker å utrede ny overflatestruktur slik at den bidrar til størst mulig effekt og slagkraft for Forsvaret – uten å ta seg bryet med å se på om det er hensiktsmessig at overflatestrukturen skal beholde sin nåværende oppgaveportefølje. Det andre er at regjeringen allerede her kraftig snevrer inn utredningens handlingsrom ved å påpeke at ny overflatestruktur (eller deler av den?) skal kunne deployere som en del av allierte maritime stridsgrupper. Slik stridsgruppene i dag er utformet betyr det i praksis at ny struktur skal ha fregatter (eller i det minste havgående korvetter) og eventuelt store logistikkfartøy. Det tredje er at ved å følge utviklingen hos allierte, og om mulig samarbeide om utvikling av kapasiteter, vil en ny struktur i praksis styres vekk fra kapasiteter som er spesialtilpasset det særnorske og mot havgående plattformer. I det følgende vil jeg gå litt dypere inn på hvert av disse tre poengene, og synliggjøre hvorfor de er problematiske for utredingen av ny overflatestruktur.
Hovedproblemet med å starte en overflateutredning uten å samtidig ta stilling til om overflatestrukturen bør tilføres eller fratas oppgaver i rammen av totalforsvaret er naturligvis at de effektene man skal oppnå og muligheten for å oppnå dem ved bruken av militærmakt endres i takt med hvordan vår motstander opererer og hvilken teknologi som er tilgjengelig. De oppgavene som naturlig tilfalt overflatestrukturen for 20-30 år siden trenger derfor ikke å gjelde i dag eller eksempelvis i år 2045. Ett konkret eksempel er vår dimensjonerende motstanders økende bruk av asymmetriske og ikke-militære virkemidler, som både før og under en militær konflikt kan påføre betydelig skade, ikke minst i kystsonen. Tradisjonelle kystnære fartøy med stor slagkraft vil være lette og høyverdige mål for en slik aktør. Kanskje taler dette for en kystnær overflatekapasitet som er mindre slagkraftig (og dermed et mindre verdifullt mål), men desto mer handlekraftig mot asymmetriske trusler – og at tapet i anti-overflatekapasitet bør hentes inn andre steder. Eksempelvis med forsterkning av antall og/eller bestykning av ubåter, eller kontainerbaserte sjømålsmissiler som kan settes på indre kystvaktfartøy. Poenget her er ikke å argumentere for eller mot strukturelementer, det er snarere å synliggjøre at man taper løsningsalternativer ved å gå rett på utredning av ny overflatestruktur med det forrige oppgavesettet.
Ved å eksplisitt pålegge at ny overflatestruktur skal være deployerbar i NATOs stående stridsgrupper gir regjeringen prioritet til fregatter eller havgående korvetter i en ny overflatestruktur. Dette er problematisk av to grunner. For det første gjør kostnaden på denne typen plattformer (og med den tidligere påpekningen av manglende kostnadsrammer) at det sannsynligvis vil bli svært lite, om noe, igjen til å fylle ut overflatestrukturen med. For det andre så er tapet av KNM Helge Ingstad et groteskt eksempel på hvor sårbare Sjøforsvaret har blitt som en følge av å ha samlet store deler av kapasitetene sine på samme plattform, og i tillegg ha forsvinnende få av disse plattformene i strukturen. Den samme sårbarheten er selvfølgelig også tilstede i en eventuell konflikt, og det er grunn til å tro at problematikken kommer til å bli vesentlig større i årene som kommer. De teknologiske aspektene ved dette er belyst på en god måte andre steder, blant annet av Krister Lervåg (2020).
Intensjonen om at vi skal samarbeide med nære allierte om strukturelementer er god. Det muliggjør mer kampkraft og bedre interoperabilitet for pengene. Imidlertid er det et sentralt aspekt ved vår posisjon som ofte blir oversett i debatten om forsvarsstruktur. Norges dimensjonerende motstander har USA/NATO som sin dimensjonerende motstander. Dette har en sentral implikasjon for norsk forsvarsstruktur, nemlig at vi alltid kan være sikre på at Norges motstander vil utvikle kapasiteter som kontrer, omgår eller utnytter svakheter ved amerikanske og/eller NATOs kapasiteter. Denne sårbarheten kan potensielt bli svært fremtredende, da Norge i alle fall i en periode må regne med å utkjempe en konflikt uten betydelig alliert støtte.
Tilbake til tegnebordet
Som tidligere nevnt er det lite trolig at utredningen av en ny overflatestruktur med fokus på oppgaver og uten kostnadsrammer kommer til å resultere i et skalerbart forslag. Med det som en forutsetning er det naturlig å se på handlingsrommet dersom man heller nedjusterer ambisjonene for Sjøforsvaret, for å komme frem til en realiserbar løsning. Mange vil kanskje se på en slik løsning som et slags fagmilitært tap for den manglende politiske forsvarsviljen. Det som derimot helt sikkert vil være et tap for alle involverte parter er det å ende opp med en overflatestruktur som setter Sjøforsvaret ute av stand til å løse noen av sine tillagte oppgavene på en adekvat måte.
Nåværende ambisjonsnivå for Sjøforsvaret tilsier evne til sjønektelse og begrenset sjøkontroll (FDMO 2015, pkt. 02065). I svært forenklede termer er det ambisjonen om begrenset sjøkontroll i åpent hav som skaper behovet for store havgående plattformer, og som dermed står for brorparten av kostnadene i Sjøforsvarets overflatestruktur. Hva om man så hadde gjort et prinsipielt valg av konsept, og prioritert bort evnen til begrenset sjøkontroll i åpent hav? Guttelvik, Hennum og Glærum har argumentert for et lignende prinsipielt valg i landstyrkenes operasjonskonsept, delvis på grunn av den manglende skalerbarheten som hører med til konseptet som svarer til kontrollambisjonen (Guttelvik et al., 2021). Dette har om ikke annet indirekte overføringsverdi til Sjøforsvaret. Å senke ambisjonene på en slik måte ville frigjort store investerings- og driftskostnader, og dermed muliggjort en realiserbar overflatestruktur med betydelig kystnær sjønektelseskapasitet – og kanskje også kystnær sjøkontrollkapasitet.
Det åpenbare motargumentet mot denne tilnærmingen er at Norge da i praksis hadde gitt opp NATOs kapabilitetsmål for Sjøforsvaret og evnen til å bidra i NATOs stående stridsgrupper og internasjonale operasjoner. Dette sitter nok langt inne politisk. Imidlertid er det en erkjennelse at Norge heller ikke i dag møter NATOs kapabilitetsmål, og at av alle alternativene lagt frem i forrige FMR var det bare alternativ A som nådde alle. Realismen i å nå disse målene innenfor nåværende rammer er dermed minimale uansett. Både kapabilitetskrav og bidrag til NATOs stående styrker utarbeides også i dialog med NATO, og det vil trolig være rom for å bidra med nisjekapasiteter som erstatning for eksempelvis fregatter. Ett eksempel på dette er da KNM Olav Tryggvason nylig deployerte i SNMCMG 1, en stående mineryddingsgruppe som normalt sett kun består av mineryddere (Forsvaret 2021).
Ubevisst
Den pågående utredningen av ny overflatestruktur står i fare for å bli en skinnprosess som ikke bare kommer til kort i å foreslå en realiserbar struktur, men som også vil bidra til at den vedtatte strukturen vender seg vekk fra kystnære nektelseskapasiteter og mot havgående kapasiteter. Dette vil i verste fall føre til en overflatestruktur som mangler evne til å nekte en motstander bruk av kystsonen, og som i tillegg består av svært få og sårbare havgående plattformer. Uten en betydelig og forpliktende politisk vilje til å etterleve sine egne ambisjoner med bevilgninger og investeringer fremstår det som logisk å heller revurdere ambisjonsnivået. Gjennom dette vil det være mulig å oppnå en overflatestruktur som løser sine begrensede oppgaver på en god måte.
Kilder
- Lervåg, K. N. (2020, 18. oktober). Er fremtidens Sjøforsvar allerede utdatert? Stratagem. https://www.stratagem.no/er-fremtidens-sjoforsvar-allerede-utdatert/
- Holme, N. (2020, 20. april).Forsvarspolitikk uten plan. BFO. https://www.bfo.no/nyhetartikkel/forsvarspolitikk-uten-plan
- Strømmen, T. I. (2019). Sjømakt 2040. (Rapport 2/19). Sjøkrigsskolen
- Forsvaret. (2019). Forsvarets fagimilitære råd 2019. Forsvaret.
- Sjøforsvarsstaben. (2015). Forsvarets doktrine for maritime operasjoner. Forsvarsstaben.
Foto: Martin Giskegjerde/ Forsvaret
