Usikkerheter og risiko i den nye langtidsplanen

Den nye langtidsplanen forutsetter en voldsom endring av balansen mellom investeringer og drift i forsvarsbudsjettene, men hvordan det skal oppnås er i liten grad konkretisert eller sannsynliggjort. Det skaper tvil om hvorvidt planen er gjennomførbar.    

Forsvarets største økonomiske utfordring gjennom hele perioden etter den kalde krigen har vært ubalansen mellom forsvarsbudsjett og forsvarsstruktur. Stortinget har nokså konsekvent vedtatt en større struktur enn budsjettene har kunnet finansiere. Når det investeres i et forsvar som er for stort i forhold til de økonomiske rammene, er konsekvensen at det ikke blir tilstrekkelige midler til drift. Det fører til underbemanning, for lav treningsaktivitet, tæring på beredskapslagre av ammunisjon og drivstoff, mangel på reservedeler og utsettelse av vedlikehold. Til sammen betyr det en vesentlig svekkelse av vår reelle forsvarsevne.

Ubalansen mellom struktur og budsjetter er likevel ikke Stortingets ansvar alene. Det har riktignok hendt at skiftende stortingsflertall har foretatt påplussinger på regjeringens strukturforslag som det siden ikke har vært tatt et helhetlig ansvar for å finansiere. Dette har imidlertid vært unntaket, og Stortingets endringer har uansett ikke dreid seg om summer som kan forklare den nærmest kroniske tilstand av økonomisk ubalanse i Forsvaret. Det ansvaret ligger hos skiftende regjeringer, som nokså konsekvent har lagt frem planer der kostnadsanslagene for mange materiell- og infrastrukturprosjekter har vist seg å være for lave når planene skulle realiseres. Men Forsvaret har også et betydelig ansvar for utviklingen selv, av flere årsaker. Blant annet har forsvarsgrenene en tilbøyelighet til å operere med lave kostnadsanslag i sine materiellprosjekter, for å øke sannsynligheten for å få dem vedtatt. Tidvis er materiellet også blitt dyrere enn opprinnelig forutsatt, når fagmiljøene har misbrukt sin ekspertmakt til å stille krav om høyere ytelser underveis i anskaffelsesprosessen.[1]

I de senere år har denne feilen vært erkjent politisk, og det har vært understreket gjentatte ganger at vi nå må få det vi har til å virke, fremfor å vedta en større struktur.[2] Ikke desto mindre hadde langtidsplanen for den perioden som akkurat er avsluttet – fra 2021 til 2024 med utvidet perspektiv frem til 2028 – en meget høy investeringsandel. Lite overraskende finner vi derfor følgende beskrivelse av denne perioden i den nye langtidsplanen, LTP 25-36: «Det var planlagt med for lite ressurser til eiendom, bygg og anlegg og det var ikke satt av tilstrekkelige midler til vedlikehold. Materiell- og ammunisjonsbeholdningene var planlagt på et for lavt nivå for å ivareta fortsatt økt aktivitet.»[3] Investeringsambisjonen var med andre ord fortsatt så høy at Forsvaret mot slutten av fireårs-perioden led av en rekke av de manglene som er typiske for underfinansiering av driften. Det ble bekreftet både av Forsvarskommisjonens funn[4] og av Forsvarssjefen i hans fagmilitære råd.[5]

Fordi det nå skulle legges frem en langtidsplan med en sterk økonomisk satsing på Forsvaret, var det høye forventninger til at planen denne gangen ville ha riktig balanse mellom investering og drift. I stedet er det stor risiko for at problemet vil bli forverret. På tross av en historisk økning av forsvarsbudsjettene med en tilnærmet fordobling i løpet av 12 år, kan det vise seg at regjeringens ambisjoner øker enda mer enn budsjettene. I så fall viderefører og forsterker vi dagens ubalanse, til stor skade for forsvarsevnen. Da sløser vi også med samfunnets ressurser, fordi den reelle forsvarsevnen blir langt lavere enn det som hadde vært mulig og det budsjettnivået skulle tilsi.

Overslagsberegning av ubalansen

Setter vi opp et regneark basert på planens tall (figur 1), ser vi at referansenivået – en videreføring av forsvarsbudsjettet for 2024 på ca. 85 mrd kr – ville gitt drøyt 1000 mrd 24-kroner til Forsvaret over planperioden på 12 år. Men fordi budsjettene nå skal nesten fordobles, til 166 mrd kr i 2036, blir det samlede beløpet drøyt 1600 mrd. Det er en økning på ca. 600 mrd kr sammenlignet med referansenivået.

Av disse 1600 mrd, vil regjeringen bruke hele 800 mrd kr til investering i materiell og EBA.[6] Det er 200 mrd kr mer enn hele totaløkningen på 600 mrd, og betyr en investeringsandel tett oppunder 50 prosent over en periode på hele 12 år. Det virker umiddelbart meget ambisiøst, når vi vet at vi hittil har ligget på rundt 30 prosent til investeringer, og at det er en nokså suveren førsteplass i NATO, se figur 2.[7]

Materiellinvesteringenes andel av forsvarsbudsjettet bør erfaringsmessig ligge mellom 20 og 25 prosent for et forsvar av vår type, hvor mesteparten av materiellet er i daglig drift.[8] I land som Finland, med et stort mobiliseringsforsvar hvor man i større grad investerer for lager, kan den ligge noe høyere. Men tar vi også med EBA-investeringene er en samlet investeringsandel på rundt 30 prosent erfaringsmessig den høyeste andelen vi kan ha, dersom vi også skal kunne bemanne, øve og drifte en struktur som skal være stabil.

Riktig balansering av drift og investering dreier seg med andre ord om å optimere bruken av forsvarsbudsjettet for å skape størst mulig forsvarsevne, se figur 3. For hver krone vi bruker til investering over eller under dette balansepunktet, går forsvarsevnen ned – ikke opp. Den politiske forestilling om at en styrking av Forsvaret alltid må bety en større struktur, er med andre ord gal, og den blir ikke riktigere av at mange av Forsvarets egne synes å tro det samme. Avhengig av hvor vi befinner oss i forhold til det optimale balansepunktet, kan en økning av forsvarsevnen like gjerne forutsette at vi først styrker driften av den strukturen vi har.

Så er det selvsagt et moment at vi beveger oss inn i et litt ukjent terreng når strukturen økes, fordi det anskaffes mye nytt materiell uten at tilsvarende eldre systemer og plattformer skal driftes frem til de fases ut. Det betyr at vi antagelig kan ha en noe høyere andel enn når vi bare drifter og moderniserer en konstant struktur. Men det strider mot all empiri at det skal være mulig å gå så høyt som 50 prosent over så lang tid. Ikke minst når vi i samme periode skal øke både antall fast ansatte og antall vernepliktige med 4600, til sammen 9200 personer, se figur 4.

For Norge har investeringsandelen ligget stabilt på rundt 30 prosent av forsvarsbudsjettet over en periode på 30 år frem til rundt 2020, og det nivået må derfor anses som empirisk signifikant. At driftssituasjonen nå er så kritisk som Forsvarskommisjonen har dokumentert, tyder på at denne andelen i hvert fall ikke er for lav. I så fall måtte kommisjonen ha gjort helt andre slags funn. Når NATO opererer med en anbefalt nedre grense på 20 prosent, må vi dessuten forutsette at forsvarsstrukturen i det minste er i marginal balanse med et slikt nivå på materiellinvesteringene. At det da skal være mulig å ha en tilnærmet dobbelt så høy andel og fortsatt være i likevekt, har åpenbart formodningen mot seg.

Ytterligere en faktor forsterker dette bildet, nemlig forskjellen på hva vi i langtidsplaner og budsjetter planlegger å bruke på investering og hva vi faktisk greier å omsette. Da Janes database i desember 2024 endret sin statistikk over NATO-landenes investeringer, fra å basere den på plantall til å bruke regnskapstall, sank den norske investeringsandelen fra 32 til 23 prosent. Det er den kraftigste reduksjonen for noe medlemsland, se figur 5.[9]

Den vertikale aksen viser planlagt investeringsandel i prosent av budsjettet, den horisontale viser andelen i henhold til regnskap. Den skrå linjen er trukket gjennom alle punkter i diagrammet med samme prosentandel langs begge akser. Det betyr at jo nærmere denne linjen et land ligger i diagrammet, dess nærmere er omsatte investeringsmidler lik planlagte. Omvendt er samsvaret mellom planlagte og gjennomførte investeringer dårligere dess lenger fra linjen et land befinner seg. Norge har som man ser den høyeste ambisjonen, men den dårligste gjennomføringsevnen i NATO når det gjelder investeringer.

Dette avviket har flere årsaker, hvorav to er spesielt interessante. For det første har Forsvaret ikke greid å gjennomføre alle de investeringsprosjektene som har vært vedtatt, selv med en investeringsandel på rundt 30 prosent. Det bekrefter den frykten som også andre har gitt uttrykk for, nemlig at Forsvaret i hvert fall ikke vil ha kapasitet til å omsette investeringer som overstiger 50 prosent av budsjettet enkelte år, slik planen legger opp til. Dernest skyldes noe av avviket at det har vært nødvendig å overføre midler fra investeringer til drift i løpet av budsjettåret.[10] Det bekrefter i likhet med Forsvarskommisjonens funn at en investeringsandel på 30 prosent snarere er for høy enn for lav.

På denne bakgrunn fremstår en gjennomsnittlig investeringsandel opp mot 50 prosent over 12 år som helt uforenelig med nødvendig aktivitet og annen drift i Forsvaret. Det er også verdt å merke seg at langtidsplanens investeringsandel er langt høyere over vesentlig lengre tid enn den har vært i selv korte perioder tidligere, der Stortinget har måttet finansiere store materiellprosjekter med tilleggsbevilgninger for å sikre nødvendig drift. Det gjaldt blant annet i forbindelse med anskaffelsen av både NANSEN-klasse fregatter og F-35 kampfly.

Dette kan vi som en begynnelse regne på helt overslagsmessig med utgangspunkt i det erfarte balansepunktet. Dersom investeringsandelen ved en flat videreføring av 24-budsjettet fortsatt skulle ligget på 30 prosent, ville den utgjort omtrent (0,30 * 1000) = 300 mrd kr. Hvis vi tillater oss å sette investeringsandelen høyere for de 600 milliardene som representerer økningen i forhold til et videreført 24-budsjett – for eksempel helt opp til planens 50 prosent – vil det utgjøremrd kr. Da har vi gjort en meget raus antagelse om at vi kan bruke vesentlig mer til investeringer på den delen av budsjettet som delvis går til å anskaffe materiell vi ikke har fra før. Som et overslag kunne man altså forvente at den samlede investeringsrammen i LTP skulle være maksimalt (300 + 300) mrd, det vil si rundt 600 mrd kr. Når planrammen ligger hele 200 mrd kroner – eller 33 prosent – over selv dette meget optimistiske anslaget, er det grunn til å være svært skeptisk.

Konsekvenser av ubalanse for forsvarsevnen

De negative konsekvensene for forsvarsevnen av ubalanse mellom drift og investering er spesielt store når investeringene er for høye. Det skyldes at Forsvaret ikke kan kompensere for ubalansen ved å fordele den over hele budsjettet i sin årlige tilpasning av virksomheten til de økonomiske rammene. I stedet må tilpasningen skje ved tiltak som i uforholdsmessig stor grad rammer strukturens kampkraft og dermed den reelle forsvarsevnen.

En overinvestering i materiell vil nødvendigvis føre til at Forsvaret i sin årlige budsjetthåndtering etter hvert må tilpasse seg en underdekning på drift. Driftskostnadene kan i prinsippet deles i to kategorier, de som er knyttet direkte til aktivitet (ammunisjon, drivstoff, flytimer, øvings- og seilingsdøgn, daglig trening, korttidsengasjement av befal etc.) og de som er aktivitetsuavhengige (lønn til fast ansatte, tjenestetillegg til vernepliktige, husleie, renhold, etc). Det er imidlertid bare de aktivitetsavhengige driftskostnadene Forsvarets avdelinger har kortsiktig økonomisk handlefrihet til å kutte ned på. Det er derfor kutt i disse kostnadene som blir løsningen, når Forsvarets avdelinger må tilpasse seg den underdekningen på drift som egentlig er et utslag av for høye investeringer.

Samtidig ser vi at det er nettopp de aktivitetsavhengige driftskostnadene som genererer så godt som hele Forsvarets kampkraft og dermed bestemmer den reelle forsvarsevnen. Den oppstår ikke uten trening og øvelser, forbruk av ammunisjon og drivstoff, etc. I realiteten kjøper Forsvaret derfor langt den største andel av kampkraften for de siste kronene i budsjettet. Tar vi bort øvingsaktivitet for fire milliarder kroner i form av kutt på aktivitetsavhengig drift, representerer det ca. fem prosent av 24-budsjettet – men minst femti prosent av kampkraften, meget konservativt anslått (figur 6).

Det betyr i praksis at vi selv med dagens ubalanse mellom drift og investering antagelig kunne hatt et bedre forsvar og en høyere forsvarsevne med både en mindre forsvarsstruktur og et lavere forsvarsbudsjett, dersom drift og investering hadde vært riktig balansert. Dette er ikke noe annet enn en bekreftelse på en velkjent økonomisk sammenheng, nemlig at når en produksjonsprosess er avhengig av flere innsatsfaktorer, er det den faktoren man har minst av som bestemmer produksjonsvolumet.[11]

Tatt i betraktning hvor avgjørende viktig den er for forsvarsevnen, er det overraskende liten oppmerksomhet rundt drift/investerings-balansen i LTP, sammenlignet med den store interessen for totalbudsjettet. De fleste synes å tro at bare budsjettene er store nok, er alt vel. Typisk nok er det langt større bekymring for at politikerne ikke kommer til å bevilge de pengene planen forutsetter enn det er for måten pengene er tenkt brukt på. Det reflekterer en mangel på innsikt i grunnleggende forsvarsøkonomiske sammenhenger.

Med den forsterkede ubalansen mellom investering og drift som LTP 25-36 legger opp til, vil konsekvensene for forsvarsevnen kunne bli dramatiske. Spesielt vil det være tilfellet, dersom man tidlig i perioden forsøker å strupe driften så mye at man raskt kan etablere den planlagte investeringsbanen. Det vil man neppe greie særlig lenge, men bare forsøket vil kunne føre til en så alvorlig driftstørke at det i tillegg til en sterk svekkelse av kampkraften får konsekvenser for personellets motivasjon og tro på Forsvarets evne til å løse sine oppgaver. En aktivitetsutvikling som stimulerer til personellflukt, vil åpenbart være det dårligst mulige utgangspunkt når Forsvaret tvert imot ønsker å styrke bemanningen.

Planens konsekvenser etter 2036

Et like viktig mål på planens holdbarhet er konsekvensene etter 2036. Vi forutsetter nå at planen er gjennomført, og ser på hvilke utfordringer det vil innebære å skulle drifte den nye forsvarsstrukturen i de planperiodene som følger. Denne betraktningen tar utgangspunkt i en beregning av strukturens gjenanskaffelsesverdi, som er den samlede verdi av Forsvarets materiell og EBA på et gitt tidspunkt, i dette tilfellet 2036. Vi legger da til grunn at strukturen ikke skal utvides ytterligere med flere nye kapabiliteter. Det er konsistent med forutsetningen om at budsjettenes andel av BNP ikke skal fortsette å øke. Vi antar som en plausibel verdi at norsk økonomi og dermed forsvarsbudsjettene skal vokse reelt med to prosent i året, som vil stabilisere BNP-andelen og bevare budsjettenes kjøpekraft.

Det årlige investeringsbehovet for å kunne gjenanskaffe og oppgradere strukturen bestemmes av gjenanskaffelsesverdiens fordeling i tid over den perioden etter 2036 som svarer til den midlere levetiden for alle strukturelementene. For å få et anslag på denne tiden, forutsetter vi en levetid på Forsvarets hovedmateriell før det må erstattes eller gjennomgå en MLU[12] på 20 år, mens den tilsvarende nedskrivningstid for EBA settes til 60 år.[13] Gitt at ca. hver sjette investeringskrone brukes til EBA, gir det en vektet, midlere nedskrivningstid for strukturen som helhet på ca. 25 år.[14] Denne kan nå benyttes som utgangspunkt for en overslagsberegning av det årlige reinvesteringsbehovet etter 2036. Det betyr at vi i tillegg til LTP 25-36 må inkludere de tre foregående langtidsplanene, for henholdsvis 2013-2016, 2017-2020 og 2021-2024, for å kunne studere en periode på tilnærmet 25 år.[15]

Den akkumulerte verdi av alle investeringer over denne perioden, omregnet til 2024-kroner ut fra Statistisk Sentralbyrås oversikt over kroneverdiens utvikling, er 1370 mrd kr. Matematisk fremkommer gjenanskaffelsesverdien V_g som integralet av investeringsfunksjonen over den midlere levetiden for alle strukturelementene, det vil si over de 24 foregående år frem til 2036, se figur 7. Her er likevel beregningen gjort numerisk i et Excel regneark.

Fordi den teknologidrevne kostnadsveksten på militært materiell er høyere enn det som inngår i konsumprisindeksen, er det lagt på en enhetskostnadsvekst (EKV) på tre prosent per år. Det er et høyt anslag, for å sikre at vi ikke underestimerer hva det vil koste å fornye strukturen. Strukturens årlige behov for gjenanskaffelse og oppgradering i fortsettelsen vil da svare til verdien av den del av strukturen som hvert år oppnår den midlere levetiden på 24 år. Dette reinvesteringsbehovet er det interessant å sammenligne med en årlig avsetning til investeringer som svarer til det erfarte balansepunktet mellom investering og drift på 30/70. Sammenhengen er fremstilt grafisk i figur 8.

Diagrammet illustrerer det som nå vil bli Forsvarets styringsproblem i langtidsplanperiodene etter 2036. Dersom vi i 2037 gjenetablerer det erfarte balansepunktet på 30 prosent til investeringer av et budsjett som stiger med to prosent per år, vil investeringsavsetningen de neste 12 årene frem til 2048 utgjøre 680 mrd kr. Investeringsbehovet i den delen av strukturen som forfaller til gjenanskaffelse eller oppgradering i samme periode er imidlertid bare 420 mrd kr. Differensen på 260 mrd er representert ved arealet mellom den oransje og den blå kurven til venstre for den stiplede linjen i diagrammet. Først ytterligere fire år senere, i 2052, vil det reelle investeringsbehovet innhente og gå forbi avsetningen. Da har vi dessuten antatt en høy EKV-verdi, for ikke å undervurdere hva det vil koste å gjenanskaffe strukturen. Reduserer vi anslaget på EKV fra tre til to prosent, som antagelig er mer realistisk, øker forskjellen mellom avsetning og behov i samme periode ytterligere, fra 260 til 330 mrd kr.

Noen vil her hevde at dette er en teoretisk problemstilling. I praksis vil det alltid dukke opp uforutsette fordyrelsesmekanismer som fører til at gapet mellom investeringsavsetning og investeringsbehov lukker seg. Den påstanden er det et visst historisk belegg for, men det løser dessverre ikke problemet – det forskyver det bare i tid, og endrer samtidig fortegnet.

I diagrammet i figur 9 har vi satt EKV til fem prosent for å simulere en slik uforutsett og dramatisk kostnadsvekst. Som man ser, vil det ganske riktig «fylle igjen gropen» mellom avsetning i henhold til erfart balansepunkt og det faktiske gjenanskaffelsesbehovet i perioden 2037 til 2048. Men til gjengjeld – med mindre denne uforutsette kostnadsøkningen plutselig skulle bli borte igjen – vil vi få et desto større, omvendt problem i form av en «investeringspukkel» etter 2048. Skulle en slik kostnadsøkning inntreffe, vil det derfor bare kunne håndteres ved en tilsvarende økning av budsjettet. Det er også konsistent med planens forutsetning om at EKV ikke skal øke raskere enn veksten i økonomien generelt, altså slik at budsjettenes kjøpekraft er bevart når BNP-andelen er konstant. Skulle kostnadene som i dette scenarioet øke mer, vil også budsjettene måtte øke mer enn forutsatt. Dermed vil også BNP-andelen komme til å øke.

Denne betraktningen får frem de nærmest uhåndterlige konsekvensene av at 76 prosent av strukturens gjenanskaffelsesverdi i 2036 er kommet til i løpet av bare siste halvpart av den foregående perioden på 24 år. I perioden 2013 til 2036 er altså tre av fire investeringskroner brukt etter 2024. Gjenanskaffelsesbehovet etter 2036 vil riktignok ikke ha eksakt det samme forløp som investeringene i den foregående perioden slik kurven antyder, så lenge levetiden på ca 25 år er basert på en middelverdi og det alltid vil være mulig å skyve noe på investeringene. I tillegg vil enhetskostnadsveksten, som har fått virke lengst på den delen av strukturen som er anskaffet tidlig i den foregående perioden, bidra noe til å jevne ut forskjellen. Men ikke mer enn at bidraget til å gjenanskaffe strukturen fra de siste 12 årene i LTP-perioden, det vil si reinvesteringsbehovet i årene 2049 til 2060, fortsatt vil være hele 69 prosent av total gjenanskaffelsesverdi. Utslagene er med andre ord så store at vi ikke vil ha tilstrekkelig handlefrihet til å unngå de problemene etter 2036 som følger av investeringenes skjeve fordeling over tid. I det minste så lenge vi ikke ønsker å måtte skifte ut materiell som fortsatt er både moderne og i god teknisk stand, bare for å bruke opp investeringsmidler.

Det innebærer at en normalisering av forholdet mellom drift og investering i de påfølgende 2-3 langtidsplanperioder frem til 2048 blir meget vanskelig fordi et svært begrenset reinvesteringsbehov gir et stort overskudd av driftsmidler innledningsvis – et overskudd som så endrer seg til en underdekning svarende til LTP-perioden 2025-36 når de store gjenanskaffelsesbehovene melder seg fra 2048 og utover. Konsekvensene av LTP 25-36 etter 2036 lar seg derfor bare mestre hvis Forsvaret får adgang til å plassere differensen mellom en viss, forholdsmessig avsetning til investeringer (f.eks. 28-30 prosent av budsjettene) og det faktiske gjenanskaffelsesbehov i et investeringsfond som man så kan trekke på frem til en langsiktig balanse mellom drift og investering er gjenopprettet etter 2060. Det vil i så fall kreve endring av to helt grunnleggende økonomiske prinsipper i statsforvaltningen – kontantprinsippet og det grunnlovfestede ettårsprinsippet.

Sannsynligheten for det kan vi trygt anse som meget liten på kort sikt, så lenge disse prinsippene har tilnærmet samme status i norsk økonomisk politikk som handlingsregelen. Det er likevel ikke det samme som at vi ikke burde vurdere etablering av et investeringsfond i forsvarssektoren på lengre sikt, eller så snart det lar seg gjøre. I en rapport som blir gitt ut om kort tid påviser en gruppe FFI-forskere at dagens kontantprinsipp i realiteten er en vesentlig begrensning for en effektiv utnyttelse av investeringsmidlene. En mulighet for bruk av et fond for materiellinvesteringer vil således kunne gi oss en vesentlig høyere forsvarsevne per investert krone.[16]

Må det erfarte balansepunktet mellom drift og investering betraktes som gitt?

Den eneste muligheten for å kunne oppfylle noe som nærmer seg ambisjonsnivået i LTP synes å være at det er mulig å endre balansepunktet mellom investering og drift permanent, fra det erfarte 30/70 til noe som ligger nært opp til planens 50/50. Planens egen oppskrift er et omfattende flernasjonalt samarbeid om både anskaffelse og drift av store våpensystemer og -plattformer i årene fremover. Felles vedlikehold, felles logistikk, felles utdannelse og kompetansebygging, etc. med allierte land skal altså spare så mye på drift at et beløp vi har anslått til minst 200 mrd kr skal la seg overføre til investering i løpet av 12 år. Her er også en generell rasjonalisering og effektivisering av driften forutsatt å bidra, der Forsvaret må finne nye og ressursbesparende måter å drive virksomheten på. Dette skal vel å merke skje samtidig med at bemanningen skal øke med 4.600 fast ansatte og et tilsvarende antall vernepliktige. Driftsinnsparingen ved flernasjonalt samarbeid og annen rasjonalisering skal med andre ord finansiere både drift av en betydelig større materiellstruktur og en omfattende oppbemanning.

Planleggerne understreker også at en betydelig del av investeringene dreier seg om gjenoppbygging av beredskapslagre av ammunisjon, drivstoff, reservedeler, etc. – altså innsatsfaktorer som regnes som investeringer når de foretas, men som drift når de forbrukes. At disse anskaffelsene skulle bidra til å redusere driftsproblemene er likevel galt. Dersom anskaffelsene foretas for å bygge opp igjen beredskapslagrene, må forutsetningen åpenbart være at beholdningene deretter holdes på et nødvendig nivå.  Forbruk av for eksempel ammunisjon for treningsformål både kan og bør skje ved avskyting fra beredskapslagre, men det krever i så fall suppleringsanskaffelser. At nødvendig rullering av beredskapsbeholdninger skjer ved hjelp av driften, kan med andre ord ikke tas til inntekt for bedre balanse mellom investering og drift.

En annen mulighet, som fremholdes i det forsvarsøkonomiske miljøet ved FFI, er at man i fremtiden kan tenke seg helt andre driftsformer i Forsvaret enn dagens, for eksempel fellesdrift av Sjøforsvarets nye standardfartøyer med andre statlige eller private aktører. Det pekes også på muligheten for andre måter å gjenanskaffe eller modernisere de store hovedvåpenplattformene på, som eksempelvis hyppigere utskiftinger av mindre moduler fordelt over en totalt sett lengre levetid. Det siste vil i så fall få effekt først når de store anskaffelsene som nå planlegges skal fornyes, 25-30 år frem i tid.

Planen inneholder imidlertid ingen konkretisering eller annen form for sannsynliggjøring av disse mulighetene. At verdiskapingen i Norge vil øke på en måte som gjør at en gitt prosent av BNP utgjør langt større beløp enn forutsatt er i overkant optimistisk. Hele driftsinnsparingen diskonteres uten annet grunnlag enn en antagelse om at vi kan endre det erfarte balansepunktet radikalt ved å gjennomføre både anskaffelser og drift på en annen måte enn hittil. Men det finnes hverken forpliktende intensjonsavtaler med aktuelle samarbeidspartnere eller konkrete planer som gjør det mulig å foreta selv overslagsmessige beregninger av innsparingspotensialet ved forslagene. I stedet forutsetter man normativt at det beløpet man er nødt til å spare på drift, lar seg spare. Det betyr at en plan for å omsette 1600 milliarder kroner over 12 år er kritisk avhengig av forutsetninger som er rent hypotetiske, i den grad de er politisk og praktisk gjennomførbare i utgangspunktet.

Et overbestemt ligningssystem

Det knytter seg riktignok en viss usikkerhet til noe av tallgrunnlaget i LTP 25-36. Men utslagene er likevel så store at de langt overstiger usikkerheten i selv de overslagsberegningene som er foretatt her. I realiteten har vi hittil gjort overslag som snarere minimerer ubalansene enn det motsatte. Vi kan for eksempel gjøre en litt mer presis beregning av @hvor store beløp planen overfører fra drift til investering, sammenlignet med det erfarte balansepunktet (figur 10).

Figuren viser investeringsandelen i forsvarsbudsjettet for hele perioden fra 2013 og frem til 2036, der planperioden i LTP 25-36 er den delen av diagrammet som ligger til høyre for den stiplede linjen. Det beløpet som i planperioden er forutsatt overført fra drift til investering i forhold til erfart balanse er representert ved arealet mellom den blå og den grønne kurven. I løpet av LTP-perioden dreier det seg om 313 mrd 24-kr. Da har vi riktignok ikke regnet en noe høyere investeringsandel for den delen av budsjettet som går med til å anskaffe våpensystemer og plattformer vi ikke har hatt tidligere, slik vi gjorde innledningsvis med det grove anslaget på 200 mrd kr. Det var likevel basert på en svært optimistisk antagelse, slik at en realistisk verdi antagelig vil ligge nærmere den siste beregningen. Et nøkternt overslag vil med andre ord være at driften i LTP 25-36 er underfinansiert med et sted mellom 250 og 300 milliarder kroner. Det er ca. en tredjedel av den totale investeringsrammen på 800 mrd kr. Hvis hele eller store deler av et slikt beløp vil måtte tilbakeføres fra investering til drift, vil det åpenbart ha en fullstendig raserende effekt på strukturforslaget og dermed på gjennomføringen av planen.

Det disse overslagene i realiteten viser, er at LTP inneholder flere føringer enn det er frihetsgrader i problemet. Det betyr at det er flere betingelser knyttet til planen enn Forsvaret har muligheter for å oppfylle innenfor dagens forvaltningsregime, når fremtidig materiellstruktur, personellstyrke, budsjett og BNP-andel er gitt. Planen er med andre ord det vi i matematikken ville kalt et overbestemt ligningssystem; det er flere ligninger enn det er ukjente. Dette har man tilsynelatende løst ved å sløyfe en ligning, det vil si ved å behandle drift og investering som uavhengige variabler. En slik fri substituering mellom drift og investering får imidlertid to alvorlige konsekvenser:

• Et fullstendig utilstrekkelig driftsnivå i selve planperioden, dette rammer Forsvarets aktivitet og dermed den reelle forsvarsevnen på en helt uforholdsmessig måte fordi den vesentlige del av kampkraften opparbeides for de aktivitetsavhengige driftskostnadene.
• En ekstremt skjev fordeling over tid av forsvarsstrukturens gjenanskaffelsesverdi og dermed av reinvesteringsbehovet; dette vanskeliggjør en stabil videreføring og drift av den nye forsvarsstrukturen også etter 2036, med mindre Forsvaret tillates å benytte avsetning til et investeringsfond.

Disse problemene kommer i tillegg til de usikkerhetene som allerede er påpekt av andre. Det gjelder i første rekke Forsvarets evne til å omsette så store investeringsmidler som planen opererer med på en forskriftsmessig måte, og muligheten for å rekruttere og beholde så mye kompetanse som den nye og utvidete strukturen krever.

Konklusjon: Forsvarspolitisk signal eller plan som skal gjennomføres?

Forsvarsøkonomisk planlegging dreier seg som påpekt innledningsvis om å finne det optimale balansepunktet mellom investering og drift, der avvik i begge retninger raskt vil svekke forsvarsevnen. Med et så stort avvik fra balansepunktet som denne planen innebærer, kan konsekvensen bli at vi ender opp med å bruke dobbelt så mye penger som i dag på å kjøpe en forsvarsevne som ikke behøver å være vesentlig bedre enn dagens. Dette er nettopp konsekvensen av at forsvarsplanlegging er et optimeringsproblem; forsvarsevnen blir ikke automatisk bedre av å bruke mer penger eller øke strukturens volum. I tillegg kommer tvilen om hvorvidt politikerne vil holde fast ved en så sterk satsing på Forsvaret over en periode på hele 12 år. Mange spør seg om hva som vil skje med de politiske prioriteringene, når krigen i Ukraina er over og behovene i andre deler av offentlig sektor melder seg med full styrke. Det siste er likevel et spørsmål om politisk vilje, og ikke et svakt punkt i selve planen.

Summen av disse usikkerhetene gjør at det allerede er større spredning i synet på planen i forskjellige deler av forsvarsmiljøet enn det som er vanlig ved starten av en ny planperiode. Som det ene ytterpunktet har vi dem som ser LTP 25-36 primært som et signal om en forsvarspolitisk kursendring og et kraftig økonomisk løft – et signal rettet like mye til våre venner som våre uvenner. At satsingen er drevet vel så mye av behovet for å Trump-sikre det norsk-amerikanske forsvarssamarbeidet som av frykten for Vladimir Putin, er ingen urimelig tolkning. Tatt i betraktning vår avhengighet av USA og de signaler som kom fra Trump allerede tidlig i den amerikanske valgkampen, er et slikt motiv faktisk en ganske god begrunnelse fra regjeringens side. Men da må vi se på selve strukturforslaget mer som retningsgivende enn som bindende, og da vil det måtte bli store endringer – også fordi tidsperspektivet er tre ganger så langt som ved tidligere langtidsplaner.

I den andre enden av skalaen har vi dem som mener at planen er nettopp det – en plan – og skal gjennomføres bokstavelig slik strukturtabellen viser. Dette synet er utbredt i mange miljøer innad i Forsvaret, hvor strukturforslaget allerede omtales som «vedtatt struktur». Der er det selvfølgelig stor begeistring, og det snakkes om både materiellanskaffelser og organisasjonsendringer basert på en slik forståelse. At dette vil kreve både andre driftsformer og et annet forvaltningsregime i Forsvaret enn dagens er det liten bevissthet rundt, og noen erkjennelse av at planens forsvarsstruktur i motsatt fall er en ren illusjon synes helt fraværende.

Uansett hvilken tolkning man legger til grunn, vil så store forskjeller i oppfatningen av hvordan planen skal forstås være et betydelig problem for implementeringen. Hvis den bokstavtro tolkningen får lov å feste seg hos aktørene, vil det øke risikoen for både overinvesteringer og andre alvorlige feildisponeringer av ressursene. Det vil være politisk meget uheldig, når regjeringen faktisk har gått inn for et stort forsvarspolitisk løft. Da er det viktig at den økonomiske satsingen på Forsvaret faktisk fører til en vesentlig forbedring av forsvarsevnen, og ikke bare til økt bruk av penger. Men det forutsetter en revisjon av planen der balansen mellom investering og drift tilpasses politisk og økonomisk realistiske forutsetninger.[17]

Fremfor alt må en ukontrollert gjennomføring av deler av planen i de ulike forsvarsgrener og fagmiljøer unngås. Kun investering i helt sentrale kapabiliteter vi uansett vet at vi vil trenge, bør ha prioritet i første omgang. De reviderte strukturutviklingsplanene vil deretter måtte begrunnes etter hvert som avvikene fra den opprinnelige planen blir synlige. Det vil likevel ikke være spesielt vanskelig, og kan gjøres med henvisning til den alminnelige sikkerhetspolitiske, økonomiske og teknologiske utvikling. Mange av de tiltakene planen implisitt forutsetter for å være gjennomførbar, vil det også være all grunn til å utforske nærmere, som økt internasjonalt samarbeid om både materiellinvesteringer og drift. Spesielt bør forvaltningsregimet endres med sikte på å kunne etablere et fond for forsvarsinvesteringer, selv om det sitter langt inne. Det vil gjøre det mulig med en styring av investeringene som vil gi en betydelig høyere forsvarsevne per krone, uavhengig av andre forhold. Det er med andre ord fortsatt mulig å sørge for at langtidsplanen både blir en politisk vinnersak og bidrar til en betydelig, reell styrking av Forsvaret i en usikker tid.

 Illustrasjon: Tegnet av Kristian Krohg-Sørensen på oppdrag for Stratagem