Ubalanse mellom oppgaver, struktur og økonomi

I Forsvarsanalysen 2023 har FFI gjort en oppdatert kostnadsberegning av gjeldende langtidsplan. Sammenlignet med fjorårets analyse har bildet forverret seg. Det ikke balanse fram mot 2030. Som følge av kostnadsøkninger og framskyndelse av enkelte prosjekter, mangler Forsvaret i snitt 3–4 mrd. kroner hvert år for å kunne nå ambisjonen som langtidsplanen har satt for strukturutviklingen. Det er høy risiko for at kostnadsutfordringen blir verre.

21. mars la FFI fram den ugraderte versjonen av Forsvarsanalysen 2023 (FA23). Dette er rapport nummer 2 i en serie av årlige rapporter der FFI bruker hele sin faglige bredde til å gi forsvarsledelsen råd og anbefalinger om Forsvarets videre utvikling. Analysen har sitt utspring i prosjektet Strategiske forsvarsanalyser som ble opprettet i 2021 etter anmodning fra forsvarssjefen. Prosjektets ambisjon er å aggregere og videreutvikle analyser og resultater fra alle avdelinger ved FFI.

FA23 innledes med en vurdering av rammefaktorene Forsvaret påvirkes av og deretter en analyse av status for den overordnede balansen mellom Forsvarets oppgaver, struktur og økonomi. Videre trekkes det fram noen spesielle temaer, basert på nyere forskning på FFI, der vi ser et særskilt potensial for å forbedre Forsvarets operative ytelse. Disse temaene vil variere fra år til år. Rapporten avsluttes med overordnede råd om retningsvalg for Forsvarets utvikling samt en rekke konkrete anbefalinger om tiltak basert på funnene i rapporten.

Rammefaktorer

Etter Russlands fullskala invasjon av Ukraina står vi i en svært ustabil situasjon preget av dyp usikkerhet om veien videre – i Ukraina, Russland og våre nærområder. Sveriges og Finlands (sannsynlige) medlemskap i Nato endrer det militærstrategiske bildet i Norden: Der Norge tidligere baserte sitt forsvar på at allierte forsterkninger ville komme før det var for sent, vil vi nå ha allierte på plass i våre nærområder fra dag én – svenske og finske styrker. Det øker norsk sikkerhet, men fører også til at vi må tenke nytt – fra et norsk til et nordiske forsvar, med de følger det kan få for oppgaver, samarbeid og ansvarsfordeling.

Utviklingen i Russland framover – politisk, økonomisk og militært – er den viktigste rammefaktoren for langtidsplanleggingen for Forsvaret. Og ikke siden Sovjetunionens oppløsning har den vært så usikker som nå. Russland er militært svekket som følge av tapene under krigen i Ukraina. Det gjelder også styrkene på Kola, spesielt bakkestyrkene, dog i mindre grad luft- og sjøstyrkene. Nærliggende spørsmål for Norge er om styrkene på Kola vil bli gjenoppbygget, og i så fall over hvor lang tid og i hvilken form? Svarene har vi ikke, men noen hypoteser er det mulig å formulere, som illustrert i figuren. For det første vil det ta tid (X₁) å gjen­oppbygge styrkene. I Fokus 2023 anslår Etterretnings­tjenest­en at gjenoppbygging av Russlands konvensjonelle styrker vil ta om lag 5–10 år. For det andre vil økonomiske ut­fordr­inger og vestlige sanksjoner trolig føre til at styrkenes volum (X₂) etter gjen­opp­bygging neppe vil være betydelig større enn før 24. februar 2022. Til sist er det ikke gitt at styrkenes sammensetning (X₃) blir som før. Påvirket av erfaringene fra Ukraina-krigen kan det for eksempel være at russerne vil legge større vekt på andre virkemidler enn de tradisjonelle.

Det er uansett grunn til å se på Russland som en sikkerhetspolitisk utfordring, også i de nærmeste årene. Mangelen på konvensjonelle styrker betyr ikke at evnen til etterretnings-, påvirknings- og sabotasjeaksjoner har blitt mindre. De strategiske atomvåpnene har blitt viktigere, og beskyttelsen av disse – i norske nærområder – vil sannsynligvis prioriteres høyere. Da kan taktiske atomvåpen være et virkemiddel som kompenserer for svekket konvensjonell kapasitet.

Ved siden av sikkerhetspolitikken er de økonomiske rammefaktorene helt avgjørende for Forsvaret. Krigen i Ukraina har ført til en samstemt enighet om at Forsvaret må styrkes. Det har da også skjedd. Vi vil imidlertid advare mot overoptimistiske antakelser om budsjett­utviklingen på lang sikt. Vi har bare sett begynnelsen av eldrebølgen og det press dette skaper i helsesektoren og i økt pensjonsbyrde. Det grønne skiftet vil kreve tunge investeringer. Når ukraina­krigen om noe tid forhåpentlig er over: Vil for eksempel mangelfull logistikk i Forsvaret da kunne konkurrere med mangel på sykepleiere, sykehussenger og sykehjem?

I tillegg til at det grønne skiftet vil konkurrere om budsjettmidler vil den økende oppmerksomheten om klima og miljø også påvirke Forsvaret direkte. Én konsekvens er et endret operasjonsmiljø: minkende havis, «nullføre», mer ekstremvær osv. En annen er at Forsvaret må yte sitt ved å redusere miljøavtrykket, ikke minst med hensyn til å redusere utslipp av klimagasser. Dette vil bli en utfordring som treffer Sjø- og Luftforsvaret spesielt – det er disse to grenene som står for den alt overveiende delen av Forsvarets klimagassutslipp.

Den siste rammefaktoren vi vil trekke fram er den teknologiske utviklingen. Moderne sensorteknologi, kunstig intelligens og stordata, kvantedatamaskiner, ubemannede systemer, romteknologi og mye mer har potensial til å revolusjonere doktriner og operasjonskonsepter. Ikke minst vil den samlede effekten av framveksten av nye teknologier – det vi ofte kaller konvergens – være stor. I kombinasjon med robuste nettverk vil vi faktisk kunne realisere det man har snakket om i 25 år: det nettverksbaserte forsvar. En faktor som forsinker denne utviklingen, er tendensen til å velge tradisjonelle løsninger, «det som virker», kontra noe nytt og usikkert.

Gjeldende langtidsplan etterlater en rekke utfordringer

Ett av FFIs viktigste bidrag til den strategiske utviklingen av Forsvaret er analyser av balansen mellom Forsvarets oppgaver, struktur og økonomi, og hvordan denne vil utvikle seg over tid gitt gjeldende planer. Strukturen testes mot FFIs portefølje av scenarioer for å avdekke eventuelle gap i evnen til å håndtere disse. Vi jobber nå med å analysere scenarioer som ivaretar det nordiske perspektivet, med Sverige og Finland i Nato.

Mye i Forsvaret fungerer bra, og mange utfordringer vil bli dekket gjennom dagens langtidsplan. Det er likevel enkelte utfordringer som gjenstår å løse: Forsvaret har mangler innen støttesystemer, logistikk og beredskap. I tillegg er luftvernet underdimensjonert, evne til overvåking av landomenet mangelfull og kommunikasjonssystemene for sårbare. Det er også utfordringer knyttet til Sjøforsvarets fartøyer. Under oppdateringen av fregattene vil tilgjengeligheten av fartøyer i en periode på fire til seks år være lav. Konsekvensen vil være redusert evne til tilstedeværelse, operasjoner og beredskap. Tidsrommet med redusert tilgjengelighet for fregattene sammenfaller med utløpet av teknisk levetid for Skjold-klassen.

I tillegg til nasjonale oppgaver har Forsvaret også forpliktelser overfor Nato, i form av såkalte styrkemål. Det er imidlertid ikke avklart om Forsvaret skal ha som ambisjon om å kunne bidra ute samtidig som det skal ha beredskap for å håndtere de de nasjonale scenarioene. I så fall blir Forsvarets strukturbehov vesentlig høyere enn behovene som utløper fra FFIs scenarioportefølje, og høyere enn Forsvaret klarer å ivareta med dagens struktur.

I FA23 har vi gjort en oppdatert kostnadsberegning av gjeldende langtidsplan. Sammenlignet med Forsvarsanalysen 2022 har bildet forverret seg – selv om vi fortsatt finner at det er en skjør balanse mellom struktur og økonomi på lang sikt, er det ikke balanse fram mot 2030. Som følge av kostnadsøkninger og framskyndelse av enkelte prosjekter, mangler Forsvaret i snitt 3–4 mrd. kroner hvert år for å kunne nå ambisjonen som langtidsplanen har satt for strukturutviklingen. Det er imidlertid høy risiko for at kostnadsutfordringen blir verre. På kort sikt gjelder det blant annet manglende effektivisering og større behov for eiendom, bygg og anlegg enn langtidsplanen legger opp til (jf. Meld. St. 10 (2021–2022)). På lengre sikt er det risiko for at forsvarsbudsjettene kan komme under press når andre og mer presserende behov skal dekkes. Et annet element er at dersom Europa gjennomfører den kraftige opptrappingen i forsvarsutgifter som planlagt, vil presset på forsvars­industriens kapasitet øke betraktelig, og vi må forvente at prisen på forsvarsmateriell vil øke. Dette innebærer at planlagte prosjekter kan bli betraktelig dyrere enn dagens planer legger til grunn, både i anskaffelse og drift.

I våre analyser av operativ evne og økonomisk bærekraft har vi forutsatt at planen gjennomføres på tid. Det er imidlertid mye som tilsier at det vil komme skjær i sjøen – både innen personellopptrapping og i evnen til å gjennomføre investeringsprosjekter.

Alderssammensetningen i offiserskorpset og høye sluttrater blant spesialister tilsier at det vil være vanskelig å nå bemanningsmålene. Dersom Forsvaret prioriterer ungdommene som i utgangspunktet ønsker seg til førstegangstjeneste, vil dette føre til at flere fullfører løpet og ønsker seg en karriere videre i Forsvaret. I tillegg bør Forsvaret sette inn tiltak for å øke ståtiden blant spesialistene, rerekruttere tidligere offiserer og la flere offiserer fortsette utover særaldersgrensen på 60 år. Framtidens behov handler imidlertid ikke bare om nok personell – det er også viktig hva personellet kan. Forskningen på framtidens arbeidsliv viser at høy kompetanse vil være en mangelvare, og at man trolig må finne nye samarbeidsformer. Med en stadig større kamp om kompetansen, må Forsvaret være tidlig ute med å planlegge for hvordan organisasjonens kompetansebehov skal dekkes.

FFIs studier av investeringsvirksomheten i Forsvaret viser at prosjektene ikke leveres i henhold til plan. I 2021 ble om lag 2/3 av milepælene i materiellprosjekter forskjøvet, og studier fra 2018 og 2019 tilsier dessverre at dette er normaltilstanden. Innen EBA-området er i snitt porteføljen 12 måneder forsinket før overlevering til brukerne. Forsinkelsene kan medføre at materiell og EBA som skulle vært skiftet ut, må driftes lenger og levetidsforlenges. Dette innebærer ofte økte driftskostnader. I tillegg har Forsvaret store utfordringer ved å gjennomføre investeringsprosjekter innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi i henhold til plan.

Det er altså ikke balanse mellom Forsvarets oppgaver og struktur, og kun på lang sikt er det balanse mellom struktur og økonomi. Balansen er dog skjør, og det er flere elementer som kan rokke ved denne. Samtidig viser Forsvaret manglende evne til å gjennomføre planen på tid, og utfordringene blir ikke mindre av at investeringsandelen og personellopptrappingen er høyere enn på mange år. Et forsvar i balanse forutsetter at gjensidige avhengigheter mellom materiell, personell, EBA og IKT er ivaretatt. I gjeldende langtidsplan er dette i for stor grad behandlet som uavhengige størrelser.

Nye muligheter

I FA23 peker vi konkret på fire muligheter som kan øke den operative evnen i Forsvaret. På grunn av de økonomiske utfordringene som ligger i den gjeldende langtidsplanen, er det ikke nødvendigvis handlingsrom for å gjennomføre disse uten å foreta tverrprioriteringer eller at det kommer tilleggsbevilgninger.

Små UAV-er, både sivile og militære, er rimelige og lett tilgjengelige. De har gode kameraer og kan brukes til oppklaring, ildledning eller som eleverte kommunikasjonsreleer. Fordi de kan sendes opp fra skjul og operere i lav høyde, er de vanskelige å bekjempe. De utgjør derfor både en mulighet og en trussel for Forsvaret. Forsvaret bør trene og øve på å utnytte små UAV-er. I tillegg bør Forsvaret utvikle konsepter for forsvar mot små UAV-er, og anskaffe både kinetiske og ikke-kinetiske våpen mot disse.

En av Forsvarets viktigste oppgaver i fredstid er trening og øving for å kunne tilfredsstille de operative kravene. Mesteparten av treningen gjennomføres i felt med det operative materiellet. Simulerings­basert trening og øving kan imidlertid øke effekten av treningen – man kan trene på måter man ikke ønsker å avsløre for en motstander, i tillegg til at learning management systems kan gi effektiv tilbakemelding på treningen. Sammenkobling av simulatorer på tvers av våpensystemer og forsvarsgrener kan øke den fellesoperative effekten. Forsvaret bør derfor legge en overordnet strategi med et tydelig ambisjonsnivå for simuleringsbasert trening og øving. Utover de gunstige operative effektene, kan økt grad av simuleringsbasert trening og øving medføre mindre slitasje på materiellet, lavere driftskostnader og reduserte klimautslipp.

I de siste tiårene har cyberoperasjoner blitt mer synlige som verktøy for etterretning og maktutøvelse i hele konfliktspekteret. Særegenhetene ved slike operasjoner, blant annet at de gjøres fordekt og at det er vanskelig å forutsi hvilke militære, tekniske og politiske konsekvenser de kan gi, gjør det imidlertid krevende å utnytte domenet på en måte som er i tråd med statens interesse. En god forståelse av disse rammene er sentralt for å definere et akseptert handlingsrom for offensive cyberoperasjoner. Å sette riktig ambisjonsnivå betyr krevende avveininger for aktivitet i fred, krise og krig, samt for taktisk, operasjonelt og strategisk nivå. En av utfordringene er å utnytte domenet i samvirke med resten av statens virkemidler i hele konfliktspekteret. FFI anbefaler derfor at strategisk styring av denne evnen videreutvikles.

Krigen i Ukraina har vist at trenden om at bedrifter (og privatpersoner) viser samfunnsansvar og påtar seg oppgaver utover det som er forventet av dem, også har truffet forsvaret. Frivillig innsats har kommet til syne gjennom følgende kjennetegn: Støtten har blitt gitt til Ukraina frivillig (og ikke rekvirert), staten har ikke kontroll eller styring over hva som blir gitt, og det er en grad av spontanitet bak bidragene. Forsvaret kan regne med at frivillig innsats fra forskjellige aktører også vil gjelde ved eventuell fiendtlig aggresjon mot Norge. Ved å identifisere mangler i egen struktur som kan dekkes gjennom frivillig innsats, og utrede tiltak for å ta imot støtten, kan Forsvarets operative evne økes uten at det blir spesielt kostnadskrevende.

Råd og anbefalinger

FA23 kommer med en lang rekke konkrete anbefalinger basert på de underliggende analysene. Ett eksempel er å tette identifiserte kapabilitetsgap i den planlagte styrkestrukturen. Vi mener det er viktig å ha en plan for dette før man setter i gang med ambisiøse nye prosjekter. Førstnevnte kategori inkluderer det vi gjerne kaller «limet i strukturen» –  reservedeler, ammunisjonslagre, drivstofflagre, robust kommunikasjon osv. Dette er kapasiteter som ofte har blitt nedprioritert til fordel for mer høyprofilerte strukturelementer.

Utenom de mer spesifikke anbefalingene konkluderer analysen med to overordnede råd om utviklingen av Forsvaret:

1. Forsvaret bør utforme et tydelig, omforent og realistisk ambisjonsnivå og konsept for utvikling av evne til høyintensiv strid mot russiske styrker i nord. Dette bør gjøres i tett samarbeid med Sverige og Finland i rammen av Nato.

2. Forsvaret bør som et minimum realisere og utvikle evne til nektelse i høyintensiv strid på norsk territorium (på kort og lang sikt). Alliert integrasjon er sentralt i et slikt nektelseskonsept, men konseptet må også sikre et minimum av nasjonal egenevne. Dette bør styre prioriteringer og beslutninger som må tas på kort sikt inntil 1) er avklart.

Som påpekt innledningsvis, har vi en periode på 5–10 år der Russlands evne til å gjennomføre et storskala angrep med massiv styrkebruk i alle domener er sterkt redusert. Dette kan Forsvaret benytte til nødvendige omstillinger, selv om konsekvensen vil være en noe redusert operativ evne på kort sikt. Vi må i denne perioden opprettholde evnen til nektelse og ikke minst evnen til å håndtere begrensede angrep og sammensatte trusler – fra langtrekkende missiler, sabotasje mot kritisk infrastruktur, cyberangrep osv. Men fokus bør være å se fremover mot et forsvarskonsept og en styrkestruktur tilpasset den endrede militærstrategiske situasjonen i vår region.

Til slutt mener vi det er en særskilt rammefaktor som vil få stor og økende betydning for Forsvaret – det grønne skiftet. Dette vil utvilsomt føre til strenge krav om utslippsreduksjoner også for forsvarssektoren og vi mener derfor at:

3. Forsvaret bør utforske mulighetene som ny teknologi gir til å redusere utslipp av klimagasser, særlig i forbindelse med øving, trening og overvåking i våre områder (på kort/mellomlang sikt) og ny maritim overflatestruktur (på mellomlang/lang sikt).

Den fulle, ugraderte versjonen av Forsvarsanalysen 2023 kan lastes ned fra www.ffi.no.

Foto: Peter Mydske - Stortinget