Trusselbildets påvirkning på uavhengigheten i FMR

I disse dager skal regjeringen og Stortinget avgjøre Forsvarets fremtidige utvikling. Til grunn ligger blant annet forsvarssjefens fagmilitære råd. Ved overlevering av FMR 2019 mente Harald Stanghelle at det ikke hadde vært politisk stemning på flere tiår som la bedre til rette for en kraftig styrking av Forsvaret (Stanghelle: Med historiens pust i nakken, 2019). I denne artikkelen presenteres undersøkelsen av hvorfor dette var tilfellet. Hva skapte denne endringen? Er en slik utviklingen mulig å se i forsvarssjefens fagmilitære råd? Og hvordan har trusselbildet i Norge endret forsvarssjefens uavhengighet i det fagmilitære rådet i perioden 2011-2019? Vi tar ikke stilling til utfallet av den pågående prosessen med langtidsplanen, men ønsker å gi større innsikt i hvorfor FMR 2019 skiller seg fra tidligere råd. Denne artikkelen baserer seg på fordypningsoppgaven vår fra Krigsskolen våren 2020.

Første del av artikkelen vil vise til undersøkelsen av hvorvidt det opplevde trusselbildet endret seg i perioden. Den andre delen presenterer funnene av hvordan endring i trusselbildet har endret den politiske kontrollen over forsvarssjefens uavhengighet. Uansett hva det kommende utfallet av årets Langtidsplan blir, så peker funnene på at trusselbildet har økt uavhengigheten i forsvarssjefens rådgivning. I motsetning til foregående prosesser, har forsvarssjefen i dag økt uavhengighet til å gi råd basert på fagmilitær ekspertise. I tillegg har forsvarssjefen fått større økonomisk handlerom med mulighet til å legge frem flere økonomiske alternativer. Handlingsalternativer som tydelig viser hvilke sikkerhetsutfordringer Forsvaret kan løse med midlene som tildeles.

For forsvarsansatte, eller andre med interesse for sikkerhetspolitiske spørsmål, er det interessant å følge prosessen fra etatssjefens anbefaling til den endelige langtidsplanen. Under tilsammen 17 år i Forsvaret har vi fått inntrykk av at både anbefalingene og beslutningene har vært svært omdiskutert. Det har vært rettet kritikk fra innsiden av organisasjonen, så vel som utsiden, mot det som oppfattes som store nedskjæringer i Forsvaret over tid (Robertson, 2016; Veum, 2017). Da forsvarssjefen la frem sitt råd høsten 2019 registrerte vi derimot en større enighet om at det var dette Forsvaret trengte (Kasbergsen, 2019; Saxi, 2019).

Vi har tatt utgangspunkt i den amerikanske statsviteren Michael Desch sin teori om at endring i trusselbildet endrer den sivile kontrollen. Ved å plassere trusselbildet i Norge inn i Desch sin modell hadde vi en kontekst for å analysere endring i den politiske kontrollen i perioden 2011 til 2019. Endring i trusselbilde i Norge fra 2011 til 2019 tilsier endring i den politiske kontrollen over forsvarssjefens uavhengighet i de fagmilitære rådene.

Gjennom studier av FMR, rammeskriv og støttelitteratur fra PST og E-tjenesten analyserte vi trusselbildet i Norge i årene 2011, 2014 og 2019. Truslene ble analysert i rammen av interne og eksterne trusler, og kategorisert som liten, moderat eller stor. Endringer i trusselbildet fremstilles i Desch sin modell som kontekst for den videre analysen av utøvd politisk kontroll.

Trusselbildet som ble beskrevet i rammeskrivene tydet på en liten grad av interne trusler gjennom hele perioden, men en utvikling i graden av eksterne trusler (se figur 1). En slik endring i perioden vil, ifølge Desch, endre den utøvde politiske kontrollen. Den politiske kontrollen vil dreie fra varierende kvalitet i 2011, til høy kvalitet i 2014 og 2019. På bakgrunn av fortsatt modernisering i Russland, og økt fokus fra NATO rettet mot Russland, anså vi den eksterne trusselen som noe større i 2019 enn i 2014. Vi understreker at det er nyanser i trusselbildet mellom 2014 og 2019 som ikke kommer tydelig frem i figuren. Nyansene kan ha forskjellig innvirkning på den utøvde politiske kontrollen.

The Routledge Handbook of Civil-Military Relations (2013), av Bruneau og Matei fra CCMR, presenterte faktorene kontroll, effektiv utførelse og effektiv ressursbruk som et sammenlignbart rammeverk for analyse den sivil-militære relasjonen. Basert på Bruneau og Matei sitt rammeverk ble faktorene relasjon, fokusområder og økonomi analysert og drøftet (se figur 2). Endringer i disse variablene antyder at trusselbildet har endret forsvarssjefens uavhengighet i den fagmilitære rådgivningen.

Gjennom analyse og drøfting konkluderte vi at trusselbildet har økt forsvarssjefens uavhengighet innenfor enkelte områder i perioden 2011 til 2019. I tråd med økende grad av eksterne trusler fra 2011 til 2019, har politiske fokusområder blitt færre og mindre detaljerte. Det har økt muligheten til å gi uavhengige råd basert på fagmilitær ekspertise. I tillegg har forsvarssjefen fått større økonomisk handlerom med mulighet til å legge frem flere økonomiske alternativer. Handlingsalternativer som tydelig viser hvilke sikkerhetsutfordringer Forsvaret kan løse med midlene som tildeles.

Samtidig har den beskrevne relasjonen og politisk krav til effektivisering i forsvarssektoren vært konstant gjennom perioden 2011 til 2019. Et endret trusselbildet har således ikke endret den politiske kontrollen fullstendig. Det har vært lite, til ingen, endring i forsvarssjefens uavhengighet innenfor uttalt sivil-militær relasjon og krav til effektivisering.

Våre observasjoner er relevant for forsvarsansatte når det gjelder forventninger til utfallet av de fagmilitære rådene. På den ene siden tyder kravene til effektivisering og beskrivelsen av relasjonen på at Forsvaret er underlagt politikken. Forsvarssjefen gir råd, men det er politikerne som avgjør hvilket forsvar Norge skal ha. På den andre siden ser vi en utvikling mot at fagmilitær ekspertise og rådgivning vektlegges i økende grad, i takt med en mer definert ytre trussel. Videre gis det større økonomisk handlingsrom ved at forsvarssjefen skisserer hvilken sikkerhet vi får for kronene politikerne er villige til å bevilge.

Hva kan Forsvaret gjøre om politikerne ikke er villige til å investere så mye i rikets sikkerhet som militærmakten selv mener? Med dagens konsept for den sivil-militære relasjonen kan ikke Forsvaret gjøre annet enn å rådgi og akseptere beslutningen. Konseptet er riktignok passende et moderne demokrati hvor legitim makt tildeles de som er valgt av folket. Ambisjoner som ikke samsvarer med tildelte ressurser resulterer derimot i manglende evne. Vi er bekymret for hvordan følelsen av manglende evne kan påvirke Forsvaret over tid. At stadig nedprioritering og manglende ressurser til å løse ambisjonene til slutt går ut over troen på å løse oppdraget. Hvis Forsvarets personell skulle miste troen, i hvilken grad er da forsvaret av Norge troverdig? Er det en faktor som inkluderes i kost/nytte regnskapet med kroner og ører?

Foto: Forsvarssjef Admiral Haakon Bruun-Hanssen på pressekonferansen hvor de la frem den nye langtidsplanen for Forsvaret (Torbjørn Kjosvold / Forsvaret)

Referanser

• Bakke-Jensen, F. (2019, 5. april). Ny langtidsplan for   forsvarssektoren - Anmodning om forsvarssjefens tilrådning om den videre   utviklingen av Forsvaret. Oslo:   Det Kongelige Forsvarsdepartement.
• Bruneau,   T. C. (2013). Efficiency in the use of resources. I T. C. Bruneau, & F.   C. Matei, The Routledge Handbook of Civil-Military Relations (ss. 39-47).   Oxfordshire, UK and New York, USA: Routledge.
• Bruneau,   T. C. (2013). Reforms in professional military education: The United States.   I T. C. Bruneau, & F. C. Matei, The Routledge Handbook of Civil-Military   Relations (ss. 193-203). Oxfordshire and New York: Routledge.
• Bruun-Hansen, H. (2015). Forsvarssjefens fagmilitære råd -   Et forsvar i endring. Oslo: Forsvaret.
• Bruun-Hansen, H. (2019). Forsvarssjefens fagmilitære råd -   Et styrket forsvar. Oslo:   Forsvaret.
• Desch, M.   C. (1999). Civilian Control of the Military: The Changing Security   Environment. Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press.
• Desch, M.   C. (2009). Hartz, Huntington, and the Liberal Tradition in America: The Clash   with Military Realism. I S. C. Nielsen, & D. M. Snider, American   Civil-Military Relations: The Soldier and the State in a New Era (ss.   91-111). Baltimore: The Johns Hopkins University Press.
• Det Kongelige Forsvarsdepartement. (2012). Prop. 73 S   (2011-2012) - Propososjon til Stortinget - Et forsvar for vår tid. Oslo.   Hentet fra   https://www.regjeringen.no/contentassets/e6b0d7ef3c26457ab6ef177cd75b5d32/no/pdfs/   prp201120120073000dddpdfs.pdf
• Etteretningstjenesten. (2011, mai 15). Forsvaret.no.   Hentet fra FOKUS 2011:   https://forsvaret.no/fakta_/ForsvaretDocuments/FOKUS-2011.pdf
• Etteretningstjenesten. (2014). FOKUS 2014. Hentet fra   Forsvaret.no: https://forsvaret.no/fakta_/ForsvaretDocuments/FOKUS-2014.pdf
• Etterretningstjenesten. (2019). Forsvaret.no. Hentet fra   FOKUS 2019: https://forsvaret.no/fakta_/ForsvaretDocuments/fokus2019_web.pdf
• Faremo, G. (2011, 10. januar). Ny langtidsplan for   forsvarssektoren - forsvarspolitiske prioriteringer som bakgrunn for   utarbeidelsen av forsvarssjefens fagmilitære råd. Oslo:   Forsvarsdepartementet, Regjeringen Stoltenberg II.
• Faremo, G. (2011, september). Forsvarets bistand til   samfunnssikkerheten - presiseringer til forsvarssjefen. Oslo:   Forsvarsdepartementet, Regjering Stoltenberg II.
• Forsvaret. (2017, 01. 31.). forsvaret.no. Hentet fra   Langtidsplanen:   https://forsvaret.no/fakta/undersokelser-og-rapporter/langtidsplanen
• Forsvaret. (2018, 09. 18.). forsvaret.no. Hentet fra Går i   gang med ny langtidsplan: https://forsvaret.no/aktuelt/starter-arbeid-med-ny-ltp
• Forsvarets Forskningsinstitutt. (2019). FFI-rapport -   Hvordan styrke forsvaret av Norge? Et innspill til langtidsplan (2021-2024.   Oslo.
• Furuseth, H. R. (2018). Masteroppgave i styring og   ledelse. Langtidsplanlegging i forsvarssektoren, administrasjon eller   politikk? Oslo: Fakultet for samfunnsvitenskap, OsloMet.
• Karlsen, J. (2019, 10. 14.). forsvaretsforum.no. Hentet   fra Politikerne tar hensyn til fagmilitært råd:   https://forsvaretsforum.no/–-hovedregelen-er-at-det-ikke-er-avgjørende-forskjell-på-detforsvarssjefen-anbefaler-og-det-stortinget-vedtar
• Kasbergsen, M. (2019, 10. 08.). Nye Troms. Hentet fra Det   beste fagmilitære rådet noensinne:   https://nye-troms.no/forsvar/det-beste-fagmilitare-radet-noensinne/19.13564
• Kasbergsen, M. (2019, 10. 09.). Nye Troms. Hentet fra Må   ikke ta like lang tid som 2. verdenskrig:   https://nye-troms.no/nyheter/forsvar/ma-ikke-ta-like-lang-tid-som-2-verdenskrig/19.13581
• Matei, F.   C. (2013). A new conceptualization of civil-military relations. I T. C.   Bruneau, & F. C. Matei, The Routledge Handbook of Civil-Military   Relations (ss. 26-38). Oxfordshire, UK and New York, USA: Routledge.
• Næss, Ø.   J. (2011, 04. 30.). Langtidsplanlegging i Forsvaret (1988 - 2008).   Oslo: Universitetet i Oslo, masteroppgave i statsvitenskap. Hentet fra UiO -   DUO vitenarkiv: http://urn.nb.no/URN:NBN:no-29564
• PST. (2011, Februar 1). pst.no. Hentet fra   Trusselvurdering 2011:   https://www.pst.no/alleartikler/trusselvurderinger/trusselvurdering-2011/
• PST. (2015, Februar 4). pst.no. Hentet fra   Trusselvurdering 2015:   https://www.pst.no/alleartikler/trusselvurderinger/trusselvurdering-2015/
• PST. (2019, Februar 15). pst.no. Hentet fra   Trusselvurdering 2019: https://www.pst.no/alleartikler/trusselvurderinger/trusselvurdering-2019/
• Regjeringen. (2012). Statsbudsjettet for 2012. Oslo:   Stortingets administrasjon - Konstitusjonell avdeling.
• Robertson, J. G. (2016, april 25.). ba.no. Hentet fra   Debatt: Forsvaret og politikk:   https://www.ba.no/debatt/forsvaret/politikk/norge-har-i-dag-en-militar-styrke-som-snartbare-er-en-darlig-vits/o/5-8-332085
• Saxi, H. L. (2019, 10. 13.). Dagens Næringsliv. Hentet fra   Nå kan det bli opphetet kamp om Forsvarets vekst:   https://www.dn.no/innlegg/na-kan-det-bli-opphetet-kamp-om-forsvarets-vekst/2-1686938
• Solheim, S. (2018). Norsk forsvarspolitikk 1990-2018.   Tromsø: Universitet i Tromsø, masteroppgave i historie.
• Stanghelle, H. (2019, oktober 14). Stanghelle: Med   historiens pust i nakken. Hentet fra forsvarsetsforum.no:   https://forsvaretsforum.no/Stanghelle-Med-historiens-pust-i-nakken
• Stortingets administrasjon - Konstitusjonell avdeling.   (2014). Statsbudsjett for 2015. Hentet fra stortinget.no:   https://www.stortinget.no/globalassets/pdf/budsjettsiden/blabok2015.pdf
• Stortingets administrasjon - Konstitusjonell avdeling.   (2019, Desember 13). Statsbudsjettet 2020 . Hentet fra Stortinget.no:   https://www.stortinget.no/globalassets/pdf/budsjettsiden/blaabok_2020.pdf
• Sunde, H. (2011). Forsvarssjefens fagmilitære råd - For   alt vi har. Og alt vi er. Oslo: Forsvaret.
• Søreide, I. E. (2014, 1. oktober). Ny langtidsplan for   forsvarssektoren - anmodning om forsvarssjefens tilrådning om den videre   utviklingen av Forsvaret. Oslo: Det Kongelige Forsvarsdepartement.
• Veum, E. (2017, okt. 13.). nrk.no. Hentet fra   Offisersforbundet: En historisk nedprioritering:   https://www.nrk.no/norge/offisersforbundet_-en-historisk-nedprioritering-1.13732246