Med transportfly får ein frakta FN-soldatar og forsyningar til FN-leirane rundt om i Mali på ein tryggare måte. Ein flyg høgt over truslane og difor har FN-soldatar so lagt kome trygt fram. Men ein gong sa eg nei til eit slikt oppdrag.
Luftled 2021-1 hadde risikohåndtering som tematikk. I den utgaven var det en rekke fagartikler og erfaringer med styring og håndtering av risiko. Innen dette temaet er det ofte alvorlige erfaringer og historier å trekke veksel på. En sjeldenhet i militære operasjoner er imidlertid når en sjef sier "nei" og stanser aktiviteten. Denne erfaringen fra Mali er en slik historie. Stratagem ønsker å republisere denne artikkelen som et eksempel på interessekonfliktene som kan eksistere i oppdragsbasert ledelse.
«There I was»-omgrepet vert stundom nytta når miltære flygarar utvekslar erfaringar om spesielle hendingar som har oppstått under trening eller i strid. Det er god erfaringsoverføring i det å fortelja fritt om kva som har skjedd utan å risikera negative reaksjonar frå skvadronsleiinga. Forteljinga eg kjem med her kan vera ei slik mogeleg erfaringsoverføring og jamvel gje grunn til refleksjon.
Den farligste FN-misjonen
FN-misjonen MINUSMA i Mali er operasjonen som har tatt livet av flest FN-soldater. MINUSMA vert stadig omtala i media som den farligste FN-misjonen. Spesielt om du er FN-soldat på bakken der kriminelle og terrorister har overtaket. Dette gjelder fyrst og fremst i den nordaustre delen av landet. Frå Timbuktu og i ørkenområda austover om lag. MINUSMA består pr. desember 2020 av om lag 16 000 personell, der 13 000 er militære og 2000 politi[1].
Forsvaret var, og er framleis, deltakande i MINUSMA, som fylgje av FN-resolusjon 2100 og 2164, vedtatt i Tryggingsrådet høvesvis i 2013 og 2014. Regjeringa Solberg ønska å bidra med ein fredsbevarande- og stabiliserande militær styrke for FN der. Forsvaret bidreg difor med personell og materiell for å drive teltleiren Camp Bifrost like ved flyplassen i Bamako. Samt å sikre den mot inntrenging (baseforsvaret frå 132 LV Ørland) og militær flytransport med norsk C-130J frå 134 LV (Rygge), 335 skvadron (Gardermoen). Styrken, omtala som NORTAD (Norwegian Tactical Detachment I-III), er i denne operasjonen for tredje gong no og kvart MINUSMA-oppdrag føregår frå 10 til seks månader. Belgia, Danmark og Portugal med fleire bidreg med tilsvarande transportstønad i ei felles rotasjonsløysing slik at misjonen stadig har militær transportkapasitet tilgjengeleg.
Stort transportbehov
Å bidra militært i denne misjonen har vore viktig for FN, Mali, Noreg og Forsvaret. Det er ein rimeleg påstand basert på mediedekkinga og omtale av bidraget både internt i Forsvaret og utanfor. Det er framleis særs krevjande tryggingsforhold i Mali og styringa av landet tok ei dramatisk vending i fjor. No er presidenten satt av etter eit militærkupp. Det vert planlagt for nyval har eg lese. FN skal fortsatt bidra med å stabilisere landet innanfor fleire områder, mellom anna med politi og militært verkty.
Behovet for transport av FN-troppar og forsyningar ut til FN-leirane er stort. Talet på FN-soldatar i misjonen er høgt. Transport langs veg er utrygt og det kan ta fleire veker frå A til B, spesielt i regntida. FN-soldatar døyr jamnleg på bakken i Mali, også under transport. Men ikkje medan dei er i lufta.
Dette gjev stor og god meining – Noreg og NORTAD kan redde liv og bidreg til å halde MINUSMA og FN-leirane betre i gang, gjennom tryggare transport, og med det eit MINUSMA med betre operativ evne og vonaleg auka tryggleik for befolkninga. FN-mandatet regulerer kva MINUSMA kan gjera for Mali og kort fortalt er det akkurat dette det dreier seg om.
Kva vart problemet?
Problemet oppstod då eg som styrkesjef sa nei til eit transportoppdrag for MINUSMA. Det vart eit stort oppslag i VG: «Truet med å sende hjem norsk FN-styrke fra Mali». «KIDAL/BAMAKO (VG): Utad fremsto den norske FN-innsatsen i Mali som en solskinnshistorie. I virkeligheten var samarbeidet med FN-ledelsen så dårlig at hele styrken sto i fare for å bli sendt tilbake til Norge». «Dansk general fikk nok av norsk oberstløytnant: Må overveie om jeg skal finne andre som kan løse oppdraget bedre». «Den norske flynekten slo ned som en bombe i MINUSMA-ledelsen, og utløste en rekke møter på stadig høyere nivå.» «– Bakgrunnen er en enkelt etterretningsrapport der den norske styrkesjefen oppfattet en konkret trussel. På bakgrunn av dette besluttet han å ikke gjennomføre flygninger til Kidal. Han holdt FOH løpende orientert. Og som styrkesjef har han full tillit fra sjef FOH til å ta slike avgjørelser, sier Moen.»
Det vart spanande å seie NEI. Og når det får slik merksemd kan det òg verte ubehageleg for ein sjølv og dei ein har rundt seg. Kva tenkjer dei no etter å ha lest dette i VG? Det er ei rekke mogeleg reaksjonar på eit slikt VG-oppslag. Truleg er ei rekkje negative basert på akkurat denne artikkelen.
Det er mykje lettare å seie JA.
Men skal du seia nei fordi du avgjer at det samla sett er mest korrekt å gjera, ja då bør du som minimum ha orden på desse tre elementa:
- Prøv å forstå den politisk- og militærstrategiske situasjonen du befinn deg i.
- Begrunnelsen din må vera legitim – Gevinsten med eit risikofylt oppdrag lyt stå støtt i forhold til ein potensiell kostnad (risikovurdering og -handsaming).
- Forankre di avgjersle på rett nivå i Forsvaret (viss du har tid).
Det vart spanande å seie NEI. Og når det får slik merksemd kan det òg verte ubehageleg for ein sjølv og dei ein har rundt seg.
Viktig utdanning
Som styrkesjef bør du ha vore gjennom denne «sjekklista» på førehand og halde den oppdatert undervegs medan oppdraget føregår. Om du gjer det er min påstand at du kan bidra til å berge liv og materiell, og ikkje minst kome ut av det heile med integritet og sjølvkjensla i god stand.
Om det fyrste elementet. Eg er takksam for at utdanninga i Forsvaret har lagt forholda godt til rette for at ein skal kunne betre forstå ein strategisk militær-politisk-situasjon. Utdanninga gjennom Forsvarets Høgskole med Luftkrigsskule, Stabsskule- og Masterstudiet vil eg hevde gjev ein heilt unik mogelegheit til å kunne sette seg inn i det strategiske spenningsfeltet som ligg mellom det å utøve militær makt ute (og heime) og den politiske risiko som ligg i det å vedta bruk av norske militære verkty. Utdanninga gjev og god forståing av korleis ein skal kunne vurdere militær viktigheit av eit oppdrag sett i forhold til å vurdere politisk viktigheit av det same oppdraget. Det er ikkje sikkert det er samanfall mellom desse sidene. I tillegg opplevde eg at operativ erfaring og stabsteneste på ulike nivå i Forsvaret medverka til å auka denne forståinga.
Om det andre elementet. Ei avgjersle om å seia ja eller nei til eit oppdrag må vera legitim. Men kva betyr det? Avgjersla di lyt i alle høve vera i tråd med krigens folkerett. Den må òg vera støtta av det mandatet du har fått og skal operera under. Men i tillegg til dette lyt avgjersla òg vera balansert med ein forventa gevinst som er vigd opp mot ein antatt kostnad. Og sidan ingen kan veta på førehand kva utfallet av avgjersla di vert lyt alt vera basert på ei fagleg og god risikovurdering. Ei risikovurdering kan vera ei rasjonell kost-nytte vurdering basert på eit faktabasert avgjerslegrunnlag eller ei magekjensle, eventuelt i kombinasjon. Ei avgjersle basert på magekjensle kan opne for ny risiko sjølvsagt då det ofte er krevjande å forklare slik legetimitet i etterkant. Gjennom krigshistoria vil ein truleg finne ei rekke døme på avgjersler som er tatt på magekjensle. Nokre slike har kanskje ført til suksess på slagmarka medan andre har gått rett åt skogen.
Eg vil anbefale å basere dei fleste avgjersler ein gjer på rasjonelle kost-nytte vurderingar, her omtala som risikohåndtering, jf. Sikkerhetshåndbok Luftforsvaret (2014), samt jf. Direktiv for Sikkerhetsstyring i Forsvaret/Sikkerhetsstyringsdirektivet (2011), både heime og ute.
Gode risikovurderinger bidrar til å redusere risikoen til et akseptabelt nivå og avdekke om forebyggende tiltak må settes inn før man kan gjennomføre en aktivitet eller operasjon. -Sikkerhetshåndbok i Luftforsvaret
I denne There I was- situasjonen hadde styrken fått oppdrag om å fly personell og forsyning til og frå ein FN-Camp heilt nordaust i Mali, like ved flyplassen Kidal. Der var ei lita grusstripe der FN-styrkar frå mellom anna Bangladesh, Chad, Burkina Faso, Senegal, Togo mf. skulle sikre flyplassen. Slike oppdrag skulle ofte òg innom FN-leirane i Timbuktu, Tessalitt og Gao, som hadde tilsvarande transportbehov, før retur til Bamako om det vart tid til det.
Det spesielle med dette oppdraget som var planlagt til Kidal var at trusselsituasjonen hadde endra seg. I forbindelse med at det skulle vera eit viktig fredsmøte i Kidal over 2-3 dagar hadde FN si etterretningsavdeling avdekka ein ny trussel rundt Kidal spesifikt. Det kom fram at det i tillegg til den vedvarande bakketrusselen (bakke til bakke – granatanslag mot flyplassane) som eksisterte medan vår C-130J var på bakken for å laste av og på passasjerar og gods også var fanga opp at det kunne eksistere ein ny lufttrussel (bakke til luft – ala MANPADs – varmesøkande missil mot fly i lufta).
Fartøysjefens ansvar
Litt om organiseringa, roller, ansvar og mynde knytt til det å motta ordre om flyoppdrag frå FN i denne misjonen: Alle flyoppdrag i MINSUMA, både sivilt innleigde fly og militære fly fekk sine transportoppdrag gjennom UN Flight Operations lokalisert ved det lokale FN hovudkvarteret i Bamako. Denne avdelinga var leda av ein sivil i stillinga som Chief Aviation Officer (CAVO). Flight ops var ein del av logistikkorganisasjonen til misjonen. Dei høyrde ikkje til den militære delen av MINSUMA. Den militære delen kunne etterspyrje flyoppdrag, som til dømes ved behov for eit flydropp til eigne militære styrkar ute i felten. Mandatet til logistikkorganisasjonen og deira Flight ops var å halde forsyningskjeda og personelltransporten i gang mellom dei ulike FN-leirane, slik at den daglege stabiliseringsinnsatsen til MINSUMA kunne halde oppe si evne.
Flyoppdraga vart sendt over til NORTAD via ugradert sivil epost. Sett frå FN si side var det fartøysjef på C-130 som ved å signere fraktedokumentasjonen før avgang overtok risikoaksept av oppdraget totalt sett. Sidan ein slik metode ikkje er akseptabel for Luftforsvaret måtte styrkebidraget handsame ordre om flyoppdrag på ein måte som ville vera overeins med gjeldande nasjonale bestemmelser. Difor var det styrkesjef sjølv som mottok oppdrag frå FN slik at nasjonal risikohandsaming og autorisasjon (etablert godkjenningsprosess i Luftforsvaret ) kunne gjennomførast slik militære flyoppdrag vert godkjent til dagleg i Noreg. Etter å ha gjennomført møter med CAVO der sjef NORTAD etterlyste kva metodikk dei nytta og kva kompetanse dei hadde i forbindelse med risikovurdering og – handsaming vart det avdekka at dette var upløgd mark. Eg sat at med to konklusjonar: 1. CAVO hadde mandat til å gjennomføre risikovurdering av militære flyoppdrag i kraft av si stilling (…). 2. Når fartøysjef signerer på fraktepapira overtek han eller ho i følgje FN alt ansvar og risiko for knytt til heile oppdraget. Det var slik FN lokalt handsama risiko i forbindelse med flyoppdrag.
Medan FN og generalen som leia den militære delen av MINUSMA, samt CAVO, vurderte denne nye trusselen som låg og akseptabel, hadde operativ sjef i NORTAD og eg ei anna oppfatning. Det vart med det usemje. Difor henta NORTAD inn ein vurdering fra E-tenesta heime i tillegg. Den kunne stadfeste trusselen, men dei hadde avgrensa grunnlag til å vurdere sannsynlighet for bakke-til-luft åtak på så kort varsel.
Operational Risk Management
Risiko består som kjent av reknestykket: sannsynlighet x konsekvens = risiko. Konsekvensen av å miste eige flymannskap, FN-pax og ein relativt ny C-130J i Mali ville etter mitt skjønn vera fullstendig uakseptabel, både for Luftforsvaret, Forsvaret, Regjeringa, Stortinget og det norske folk. Det konkrete oppdraget her var å transportere nokre kasser med forsyning, litt materiell og eit 10-20 tals FN-soldatar som skulle rullerast inn og ut frå Kidal. Oppdraget sin gevinst var ikkje balansert i forhold til den potensielle konsekvensen.
Det var jamvel fullt mulig å gjere nytte av forebyggjande tiltak som kunne redusere risiko ned til eit akseptabelt nivå. Difor føreslo NORTAD ovanfor FN to mogelege tiltak. 1. Tropperotasjon ved Kidal vert utsatt 3 dagar, til Kidal-møtet var gjennomført – samstundes som transportoppdrag til alle dei andre FN-leirane fortsatte som før. 2. NORTAD kan gjennomføre oppdrag til Kidal i den 2-3 dagars perioden, iht oppdraget som var gitt, viss FN kunne bidra med auka sikkerheit i forbindelse med inn og utflyging frå Kidal medan flyet var der.
Risikohandsaminga som vart utført i NORTAD i denne situasjonen opplevdes naturleg for oss for den var basert på same metodikk som til dagleg vert nytta ute på våre operative flyavdelingar. Prosessen vert kalla «Operational Risk Management – ORM». Denne prosessen skal gå kontinuerleg og skal høyre til kvart einaste flyoppdrag – og når eit akseptabelt risikonivå vert oppnådd, då vert også oppdraget autorisert og godkjent for gjennomføring på rett nivå.
Eg er takksam for at utdanninga i Forsvaret har lagt forholda godt til rette for at ein betre skal kunne forstå ein strategisk militær-politisk-situasjon
Om det tredje elementet: Dei føreslåtte tiltaka hadde NORTAD diskutert og konkludert med som tilstrekkelege tiltak for dette oppdraget til Kidal. Dette var gjort i samråd med Luftforsvaret si leiing (ei faglege forankring). I tillegg var NORTAD si risikovurdering og heile prosessen rundt handteringa godt koordinert i linja heim til FOH, som gav den stønad eg hadde behov for (ei forankring på operasjonell nivå for eventuell bruk av raudt kort, med mogelegheit for FOH å forankre vidare til Forsvarsstab og FD om SJ FOH såg behovet for det) om MINUSMA ikkje ville vera viljug til å bidra med tiltak som var utanfor vår kontroll) før møtet med militær FN leiing lokalt. Dermed hadde eg innhenta både ei fagleg forankring og ei forankring frå operasjonelt nivå. Den strategiske forankringa vart gåven implisitt gjennom kommunikasjonen med FOH og gjennom mi forståing av at Forsvarstaben og eventuelt forsvarssjefen, samt Forsvarsdepartementet og forsvarsministeren ville bli informert om det som føregjekk i Mali.
Flynekt til FN hovudkvarteret
Tilfeldighetar er spanande og ein slik inntreffe òg her. Like før siste møtet med FN leiinga lokalt – der eg kom til å leggja fram det raude kortet, var utanriksministeren og forsvarsministeren på vitjing hjå NORTAD. Då fekk eg og høve til å informere FMIN under fire auger om situasjonen som var under oppsegling i høve at ein ny trussel hadde kome og at det låga an til at det raude kortet kom til å bli brukt om kort tid. Det kom truleg ikkje som noko stor overrasking for FMIN når denne saka kom i VG nokre veker etterpå. Akkurat det var litt flaks. Uavhengig av akkurat det hadde eg uansett den forankringa som eg hadde behov for å ha for å kunne kjenne at dette er eit legitimt avgjersle.
Den militære FN-leiinga lokalt ville diverre ikkje bidra med meir sikkerheit for vår C-130J desse dagane i Kidal. Då vart det raudt kort. Alle andre destinasjonar i Mali fekk grønt lys frå meg. Der var trusselen uforandra. Det var ein interessant observasjon å sjå at alle andre transportoppdrag vart kansellert i dei tre dagane eg nekta oppdrag til Kidal. Det kritiske behovet for militær flytransport av FN-troppar og forsyningar til FN-leirane i hele det gedigne landet forsvann som dugg for sola. Kva kan ein seia? Nokon kalla det ei umoden boikott-reaksjon. Eg sa ingenting. Alle oppdrag kom etterkvart attende og oppdraga tok seg opp som normal. Etter eit par veker mista FN kontroll på flyplassen i Kidal etter at soldatane vart jaga bort av innbyggarane i Kidal by. Og dermed vart flystripa stengd i lang tid.
I fylgje ein representant frå UD, som NORTAD òg hadde jamleg kontakt med om MINUMSA-oppdraget i ulike høve, kom saka om «den norske flynekten» heilt til FN hovudkvarteret i New York, på eitt eller anna nivå, etter oppslaget i VG. Men eg fekk ikkje veta meir enn at det som hadde hendt var heilt OK. Dei potensielle strategisk politiske implikasjonane knytt til avgjersla eg hadde fatta og norsk forsvars- og utanrikspolitikk, spesielt i forhold til FN i dette tilfellet kunne ein trass alt ane konturane av på førehand.
Det kan vera meir krevjande å seia nei enn ja til et oppdrag. Sjølvsagt. Eit flyoppdrag er viktig. Men alt er relativt. Viktig er eit relativt omgrep. Men det hjelper kraftig når du står opp mot sterk motstand at sjef FOH skriv til deg fylgjande:
Kurt, du står støtt, og eg er rett bak deg.
Då er det minst to ting som skjer:
- Styrkesjef blir tryggare og rolegare og kan fokusere på arbeidsoppgåvene sine.
- Ein er vitne til ein general som utøver leiarskap i eliteklassen (takk R.).
[1] Lasta ned frå:https://peacekeeping.un.org/en/mission/minusma, 21. januar 2021
Denne artikkelen er basert på et innlegg først publisert i Luftled 2021-1.
Foto: Norsk C130J i MINUSMA. Onar Digernes Aase / Forsvaret
