Sverd, plog og penn: Helhetlig statsbygging i møte med overhengende globale trusler

Norges strategiske kontekst vil i det kommende tiår være preget av trender innenfor våre mål, trusler og muligheter som foreskriver økt innsats i statsbygging i Afrika sør for Sahara. For å være forberedt på dette oppdraget må Forsvaret raffinere og videreutvikle sine dyrekjøpte lærdommer fra Afghanistan og Irak. Sannsynligvis krever den optimale responsen omfattende tilskudd av sivile innsatsmidler. Samtidig gjør organisatorisk erfaring det naturlig at fagmilitære er tydelige bidragsytere i denne debatten.

Forsvaret er et relevant verktøy når det lykkes med å bidra til at norske politiske mål oppnås. Derfor er det alltid nødvendig å ta utgangspunkt i prioriteringene til den politiske ledelsen. Disse prioriteringene er for tiden preget av erkjennelsen av ustabilitet flere steder i verden, samt at slik ustabilitet har direkte konsekvenser for Norge (Brende, 2017). Det fremheves en risiko for at siste tiårs positive utvikling av både levestandard og aksept for Folkeretten og menneskerettighetene kan reverseres globalt. En spesifikk trussel i denne sammenhengen er selvfølgelig tap av nasjonal politisk handlefrihet, eller sågar territoriell suverenitet, som følge av militært press i våre nærområder. Forsvarsdebatten som blant annet føres på Stratagem demonstrerer bevissthet rundt denne trusselen. Denne teksten vil derfor ikke vie dette temaet mer oppmerksomhet. Samtidig trekker politisk ledelse frem trusler som oppstår mer fjernt, kan fremstå mindre akutt, men som til gjengjeld har mer fundamental effekt. Det er militærmaktens rolle i møte med disse truslene som her vil drøftes. Tidligere utenriksminister Børge Brende (2016; 2017) vektlegger at den norske stat har begrensede ressurser til å påvirke global utvikling i ønsket retning. Dette krever prioritering og kraftsamling av innsats der den kan gi størst innvirkning. I tillegg krever det at innsatsmidlene utformes og brukes på en måte som maksimerer effekten. Med andre ord, det må ligge en sammenhengende strategisk analyse til grunn for hvordan militærmakten bidrar til Norges overordnede politikk. Hva er våre overordnede mål? Hva truer målene? Hvilke muligheter finnes for å oppnå dem? Hvilke metoder vil være effektive, og hvilke midler krever denne metoden?

Mål

I vår kultursfære er menneskerettighetene så forankret at vi som en selvfølge omtaler dem som de «universelle» menneskerettighetene (Solberg,  2015). I norsk utenrikspolitikk er det et hovedmål å fremme disse. Dette skjuler det faktum at disse verdiene er langt fra universelle. Robert Inglehart og Christian Welzel (2005) har i flere tiår gjennomført omfattende studier av fremtredende verdier i forskjellige land. Et av deres sentrale funn er at de toneangivende verdiene kan grupperes langs to glideskalaer, hvorav den ene er fra overlevelse til selvrealisering. Oppsummert er overlevelsesverdier de som legger til rette for at den aktuelle gruppen, og særlig makteliten i gruppen, skal vinne fram. Eksempler på slike verdier er å holde kvinner låst til hjemmet for å øke fødselstall, en æreskodeks for gjengjeldelse med hensikt å avskrekke krenkelser, eller fastsatte sosiale klasser for å bevare stabilitet. Motsatt kan selvrealiseringsverdier være å gi alle lik tilgang til utdannelse, likhet for loven og frihet til å si og bli hva man vil. Menneskerettighetene er således rendyrkede og formaliserte selvrealiseringverdier.

Inglehart og Welzel har kartlagt hvor forskjellige samfunn ligger på disse glideskalaene. En korrelasjon finnes mellom plasseringen på skalaen og sosioøkonomisk livskvalitet. Jo dårligere livsvilkår landets innbyggere har, jo større er sannsynligheten for at landet ligger langt mot overlevelses-enden av verdiskalaen. I en globalisert verden påvirker denne dynamikken norske politiske mål direkte (Utenriksdepartementet,  2016). Migrasjonsstrømmer bringer verdisett i kontakt med hverandre med økende hyppighet og omfang. Konflikten og polariseringen dette kan føre til, kan oppstå på få år, mens kulturell integrering måles i generasjoner. Tidligere utenriksminister Brende (2017) poengterer at utenriks- og innenrikspolitikk henger sammen, og migrasjon er et tydelig eksempel. Mer omfattende innvirkning på norske mål har imidlertid den systemiske effekten av globale verdiendringer. Frem mot 2050 vil verden oppleve en dramatisk reorientering av demografisk tyngdepunkt (Jackson &  Howe, 2008). De fleste mennesker vil bli født i land med svake tradisjoner for menneskerettigheter og demokrati. Dersom  liberalt demokrati og menneskerettigheter fremmes effektivt, kan det påvirke om Norge vil møte en majoritet av meningsfeller eller motstandere i internasjonal samhandling det kommende århundret.

Trusler

Når et samfunn er preget av alvorlig konflikt, vil den dominerende kulturen være preget av normer som i mange tilfeller er direkte motsatt menneskerettighetene. Den regionen i verden der denne dynamikken er mest gjeldende er Afrika Sør for Sahara. Mellom 2010 og 2050 vil kontinentet oppleve en befolkningsvekst på rundt 1 milliard mennesker (Jackson &  Howe, 2008, s. 134). Samtidig er Afrika Sør for Sahara den regionen som har svakest matsikkerhet, i tillegg til at regionen rammes hardt av klimaendringene (United  Nations Development Program [UNDP], 2012). Fram mot 2050 vil Afrika Sør for Sahara ha en stor andel unge i befolkningen, noe som statistisk sammenfaller med økt risiko for voldelig konflikt (Urdal, 2004). Det er derfor ikke overraskende at 22 av de 25 landene mest sårbare for konflikt i verden er å finne i denne regionen, og at graden av sårbarhet har økt de siste årene (Hewitt,  Wilkenfeld, & Gurr , 2010, s. 2). Det er stor sannsynlighet for at regionen vil oppleve sterk ustabilitet frem til 2030 (Jackson & Howe, 2008, s. 134). Regionen er allerede preget av land der menneskerettighetsbrudd er både særdeles alvorlige og omfattende (Amnesty International,  2012). Pågående konflikter fanger land i en negativ spiral. Konflikten holder utvikling tilbake, og dermed blir ikke de underliggende årsaker til konflikten adressert (UNDP, 2014, s. 45).

Det er ikke nytt at Afrika Sør for Sahara er en ustabil region. Det som savner erkjennelse er imidlertid omfanget og sammenfallet av konfliktdrivende trender i de kommende tiår. Den kraftige befolkningsveksten påvirker situasjonen på to måter. For det første påvirkes det relative forholdet mellom mennesker og tilgjengelige ressurser. Dette skjerper konfliktene, med påfølgende innvirkning på politikk og verdisett. For det andre gjør det absolutte antallet mennesker at verdisettene som preger Afrika Sør for Sahara blir mer toneangivende globalt, samt at migrasjon fra regionen øker i omfang. Klimaendringene legger seg her som en ytterligere skjerpende faktor som svekker regionens evne til å gi mennesker økonomiske muligheter. Viktige indikatorer peker altså mot at den ustabilitet som nå eksporteres fra Afrika Sør for Sahara bare vil forsterkes, ikke avta, i overskuelig fremtid. For hvert år som forløper uten at problemet blir adressert vil derfor både total skadevirkning bli større, og problemet i seg selv vanskeligere å reversere.

Muligheter

Demografisk utvikling og klimaendringer er det lite å gjøre med de neste tiårene. Her vil de fremskrevne trendene slå inn. Hvilke konsekvenser disse trendene får kan likevel påvirkes. Der Afrika har en historie av borgerkrig og statssammenbrudd, har kontinentet også vist en imponerende evne til sosial transformasjon. Samfunn som har brutt en lammende voldsspiral, har på kort tid utviklet både en sunnere økonomi og et mer inkluderende samfunn. Rwanda forbinder de fleste nordmenn sannsynligvis fortsatt med folkemordet i 1994. Etter at stabilitet ble gjenopprettet på 90-tallet har landet imidlertid gått i positiv retning innenfor mange parameter (Verdensbanken, 2015a). Eksempelvis utgjør kvinner 64% av de folkevalgte, økonomien vokser stabilt, mens økonomisk ulikhet er redusert og landet er i rute med å oppfylle FNs tusenårsmål. Den Demokratiske Republikken Kongo er et annet tilfelle av hva som er mulig når volden kommer under kontroll. I 2005 håndhevet staten kun suverenitet over omkring 50% av sitt territorium, og voldshandlinger var omfattende i de ukontrollerte områdene. Ved hjelp av internasjonal innsats for utvikling og fredsbygging er det nå kun mindre deler øst i landet som er omstridt. I tillegg ligger landets økonomiske vekst langt over gjennomsnittet i Afrika Sør for Sahara (Verdensbanken, 2015b).

De foregående tallene er det sterkeste argumentet for å prioritere Afrika Sør for Sahara som arena for norsk militær innsats. Erfaringer viser at hvis land i denne regionen løftes ut av voldsspiralen, utvikler de seg mot en liberal markedsøkonomi og en kultur der menneskerettighetene står sterkere. Midtøsten står i kontrast til dette mønsteret. Her omsettes ikke en langt sterkere økonomisk situasjon til større oppslutning rundt menneskerettighetene. Snarere er befestede kulturelle normer en viktig årsak både til kjønnssegregering og det store antallet arbeidsløse unge mennesker (Salehi-Isfahani & Dhillon,  2008). Det er også verdt å merke seg forskjellen i konflikttyper mellom de to områdene. Afrika Sør for Sahara er preget av svake stater som kjemper for politisk handlefrihet mot interne motstandere. Konfliktene i Midtøsten er i større grad mellom etablerte stater, ofte med globale stormaktsinteresser blandet inn. Selv borgerkrigen i Syria og IS fremvekst er sterkt påvirket av å være en stedfortrederkrig mellom Gulfstatene, Tyrkia og Iran. I Midtøsten vil norske bidrag slukes i konflikter som er fastlåst av politiske og kulturelle faktorer. Sikkerhetstruslene fra Midt Østen er høyst reelle. Samtidig fremstår det som at ressursbruk, over et minimumsnivå for å hindre fullstendig kollaps, gir liten uttelling. I Afrika Sør for Sahara kan bidrag av tilsvarende omfang gjøre en markant forskjell i å sikre at den aktuelle staten oppnår stabilitet. Slik stabilitet har også større sannsynlighet for å føre til styrking av menneskerettighetene enn det som er tilfellet i Midtøsten. Effekten vil være tofoldig. For det første vil de som fortsatt velger å forlate Afrika Sør for Sahara i søken etter bedre muligheter ta med seg et verdisett som kan integreres lettere i vestlige samfunn. For det andre vil samfunn i Afrika Sør for Sahara, som i 2050 vil utgjøre rundt en fjerdedel av verdens befolkning, være viktige for å påvirke globale verdier i en retning som er i tråd med norske interesser. Utenriksdepartementet (2016, s. 71) har allerede identifisert Afrika Sør for Sahara som et særlig viktig fokusområde for utviklingsarbeid. Teksten videre vil imidlertid argumentere for at hvis ikke en tilsvarende reorientering foretas for Forsvaret er sannsynligheten stor for at utviklingsinnsatsen vil bli alvorlig hemmet.

Metode: Statsbygging

Det er stabil fysisk og økonomisk sikkerhet i brede lag av befolkningen som gir samfunnet friheten til å bevege seg mot verdier i tråd med menneskerettighetene (Inglehart & Welzel, 2005). Her er det altså sivilt utviklingsarbeid det er behov for. Samtidig viser økonomiske analyser at det som desidert mest effektivt bryter en lammende voldsspiral og legger til rette for utvikling er intervensjon på mandat fra FN-charterets Kapittel VII (Collier & Hoeffler, 2004, s. 22).

Denne dynamikken er en ubrutt videreføring av det som har blitt observert av menneskelig samfunnsutvikling gjennom både historisk og forhistorisk tid. Påstanden har lenge vært et akademisk stridstema, men bevismengden har nå gjort den bredt anerkjent. De tverrfaglige akademikerne Azar Gat (2006), Jared Diamond (1997) og Ian Morris (2014) har i sine bøker skildret samfunnsutvikling med et langt tidsperspektiv. Deres konklusjoner er klare og sammenfallende; menneskelige samfunn har blitt stadig mindre voldelige og mer produktive i takt med fremveksten av stadig større og mektigere politiske enheter. Spesifikt er det sentralisert voldsmonopol som demper anarkisk voldsdynamikk og legger til rette for at innbyggerne kan bruke ressurser produktivt, heller enn på å beskytte seg selv. Økt produktivitet styrker dernest statens voldsmonopol, forutsatt en effektiv praksis for skatteinnkreving. Et avgjørende forbehold er imidlertid at innbyggerne opplever en tilstrekkelig bedring i levestandard, i bytte mot noe frihet og inntekter. Er ikke dette tilfellet vil de gi sin støtte til alternative aktører som utfordrer voldsmonopolet og starter den negative voldsspiralen.

Kausalitetskjeden som leder frem til norsk politisk måloppnåelse begynner med dette å tegne seg. En utvalgt politisk aktør må få militær støtte til å (gjen)vinne voldsmonopol i det aktuelle landet. Der statsrivaler blir nøytralisert må det umiddelbart iverksettes økonomiske utviklingstiltak slik at sammenhengen mellom statsmakt og bedrede livsvilkår blir tydelig for befolkningen. Parallelt må den valgte aktørens statsapparat reformeres, både for å styrke kapasitet og fremskynde ønsket verdiutvikling. Over tid vil generell velstandsøkning føre med seg den endring i verdier i retning demokrati og menneskerettigheter som Inglehart og Welzel har observert.

Noen sentrale aspekter ved den beskrevne prosessen er nødvendig å fremheve. For det første er delmomentene gjensidig avhengige. Uten voldsmonopol kan konflikt lamme resten av tiltakene. Uten økonomisk utvikling blir verken insentivene for voldsbruk eller andre overlevelsesverdier endret på lang sikt. Uten effektiv skatteinnkreving, utdanning, rettferdig fordeling og rettssikkerhet vil staten verken styrke selvstendig kapasitet eller bli oppfattet som legitim. Norsk innsats må derfor integrere alle de beskrevne tiltakene tett. Mangel ett sted vil gjøre resterende ressursbruk dramatisk mindre effektiv. For det andre krever prosessen å prioritere langsiktig effekt over behagelig politisk retorikk. Innledningsvis kan det kreves utstrakt voldsbruk, og aksept for at stabilitet og økonomisk vekst må komme før verdiendring. Ian Morris (2014, Introduksjon) oppsummerer denne ubehagelige dynamikken: «[Militærmakt] er den verst tenkelige måten å skape større og mer fredelige samfunn, [men] det er den eneste måten mennesker har oppdaget.»

Middel: Effektgrupper

Det er nå mulig å identifisere hvilke kapabiliteter som bør inngå i norsk innsats for statsbygging. Å understøtte den valgte statens voldsmonopol blir primært oppgaven til Forsvaret, både gjennom direkte støtte og kapasitetsbygging. Her er det ikke et fundamentalt skille mellom Forsvarets oppgaver hjemme og ute. I begge tilfeller handler det om å maksimere evnen til voldsutøvelse. Politisk kontekst vil så avgjøre hvem volden skal rettes mot og hvordan den bør ta form. Geografien og trusselaktørene vil avgjøre hvilken styrkesammensetning som er mest effektiv. Å påføre riktig type vold mot rett aktør til rett tid er en formidabel oppgave i kompliserte konflikter. Evnen til å lykkes med dette blir nødvendigvis svekket når militærmakten pålegges andre oppgaver fra statsbyggingsporteføljen.

Det er derfor feil slutning å dra fra siste tiårs lavintensitetskonflikter at militære styrker må utvikle seg til å bli et multiverktøy som også bedriver diplomati og utviklingsarbeid. Her finnes også opphavet til den feilaktige oppfattelsen av at man må velge mellom kompetanse hjemme og ute. Snarere bør militærmakten skjermes, for å spisse kompetansen innen voldsutøvelse, den oppgaven som bare militæret kan gjennomføre lovlig. Resten av porteføljen må ivaretas av andre statlige etater. Det er her den norske stat har størst forbedringspotensial for å raffinere sin evne til statsbygging. Konseptuelt er slik praksis hindret av tankegodset som i Afghanistan tok form som «den norske modellen» for statsbygging, der militær og sivil innsats bevisst ble adskilt (Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet, 2016, s. 115). Modellen bryter fundamentalt med den historisk beviste dynamikken for statsbygging. I Afghanistan viste den seg følgelig som dårlig tilpasset den komplekse situasjonen i området, og den erkjente ikke at sivil innsats sjeldent oppfattes som apolitisk av lokale aktører (Gjørv, 2016).

Tverretatlige effektgrupper fremstår som et logisk verktøy for å forfølge norske politiske mål. Her utfører deployerbare sivile kapabiliteter de resterende oppgavene i statsbygging, i samvirke med militære styrker. Det er ikke snakk om diplomater eller konsulenter på overordnet nivå. Snarere handler det om utøvende fagpersoner innenfor jordbruk, samferdsel, helsevesen og forvaltning, for å nevne noen eksempler. Disse skal jobbe tett med lokale motstykker i den utøvende enden av ressurstildelingen. Nåværende praksis, der Utenriksdepartementet skaffer slike kapabiliteter ved å kanalisere bistandsmidler gjennom ikke-statlige organisasjoner, legger ikke til rette for den nødvendige helhetlige innsatsen. Organisasjonene kan ikke underlegges en enhetlig ledelse sammen med militære midler. Derfor vil den avgjørende synergien i beste fall oppstå uforutsigbart. Mest sannsynlig vil den være fullstendig fraværende.

Hvordan personellet til effektgruppene skal fremskaffes må nødvendigvis være gjenstand for en grundig vurdering. I staten i dag er det få etater som har nødvendig kompetanse og kultur for å drive aktivitet i konfliktområder. I hovedsak dreier det seg om Forsvaret, i noen grad Justisdepartementet og UD sitt utenrikskorps, særlig ved «hardship»-stasjonene. Denne institusjonelle erfaringen, og tilhørende rekrutteringsprofil, bør spres til andre relevante deler av statssystemet. Kapabiliteter kan trolig også kompletteres gjennom sivile kontraktører. Bruk av kontraktører til de konstruktive sidene av statsbygging er langt mindre kontroversielt enn bruk av private sikkerhetsselskaper. Uansett hvilken organiseringsform som velges, finnes behovet for sivile innsatsmidler som kan styres med samme kommandoforhold som militære misjoner.

Utover konkrete militære bidrag, har norske fagmilitære en viktig rolle i å videreutvikle Norges evne til å nå de omtalte utenrikspolitiske mål. Etter mer enn ti års omfattende engasjement i Afghanistan og Irak besitter organisasjonen en solid relevant kompetansebase.  I årene som kommer vil flertallet av norske offiserer fra kompani- til brigadenivå ha personlig erfaring med utfordringene ved statsbygging. De vil kjenne til viktigheten av å sette seg inn i unike lokale forhold og hvordan samhandle med, og bygge kapasitetene til, den utvalgte politiske aktøren. Ved innsats i et nytt område vil disse offiserene være i stand til å raffinere egen tidligere praksis heller enn å basere seg på annenhånds nedtegninger. Norske fagmilitære kan derfor ikke tillate seg samme reaksjon på skuffende resultater fra Afghanistan som amerikanske motstykker hadde på erfaringene fra Vietnam. De forsøkte å definere seg vekk fra slike operasjoner i fremtiden. Da den globale situasjonen senere fratok dem friheten til å velge, måtte lærdommer gjøres på nytt med store materielle og menneskelige omkostninger.

Konklusjon

Politisk og sosial utvikling i Afrika sør for Sahara vil få stadig større innvirkning på norske politiske mål. Samtidig svinner mulighetsvinduet for å imøtekomme utfordringer her for hvert år som går. Derfor fremstår UD sitt fokus på denne regionen som høyst berettiget. Selv med begrensede ressurser kan den norske stat trolig påvirke situasjonen i utvalgte land preget av konflikt og fattigdom. Dette krever imidlertid at ressursfordelingen for norsk militær utenlandsinnsats gjenspeiler øvrig politisk geografisk fokus. I de mest trengende områdene i Afrika Sør for Sahara blir sivil bistand alvorlig hemmet av fraværet av alliert voldsmonopol. Sammenlignet med Midt Østen, er mulighetene bedre i Afrika Sør for Sahara for avkastning på investerte ressurser. I strategiske ordelag, kan det derfor hevdes at i Midt Østen må vi holde, mens avgjørelse søkes i Afrika Sør for Sahara.

Den norske offisersstand må utnytte sin ferske institusjonelle innsikt i statsbyggingsproblematikk og videreutvikle sin kompetanse. Seneste runde med statsbygging så gjenoppdagelsen av gamle lærdommer, erkjennelsen av at sivil og militær aktivitet påvirker hverandre og, følgelig, improvisering med et mistilpasset verktøy for å løse en for vid oppdragsportefølje. En raffinert, ny generasjon med statsbygging bør kjennetegnes av synergi gjennom spesialisering. Snarere enn å vanne ut kompetansen i Forsvaret, må den fulle bredden av statens relevante spisskompetanse utnyttes under enhetlig ledelse, fra strategisk til utøvende nivå. Dette vil utvilsomt være en formidabel organisatorisk og politisk oppgave. Samtidig dikterer global utvikling denne innsatsen hvis vi skal holde tritt med utfordringer mot våre sikkerhetspolitiske mål.

Denne teksten ble først publisert i Norsk Militært Tidsskrift 1/2018. Teksten er lett oppdatert.

Referanser

Amnesty International. (2012). Amnesty International Report 2012: The State of the World's Human Rights. London: Amnesty International.

Brende, B. (2016, august 16). Hovedlinjer i utenrikspolitikken. Aftenposten.

Brende, B. (2017, mars 7). Utenrikspolitisk redegjørelse for Stortinget. Oslo: Hentet fra: Regjeringen.no.

Collier, P., & Hoeffler, A. (2004). The Challenge of Reducing the Global Incidence of Civil War. Oxford: Oxford University.

Diamond, J. (1997). Guns, Germs and Steel. W. W. Norton & Company.

Gat, A. (2006). War in Human Civilization. Oxford: Oxford University Press.

Gjørv, G. H. (2016). Understanding Civil-Military Relations - Lessons Learned from the Norwegian Model. London: Routledge.

Hewitt, J. J., Wilkenfeld, J., & Gurr , T. R. (2010). Peace and conflict 2010: Executive summary. Boulder: Paradigm Publishers.

Inglehart, R., & Welzel, C. (2005). Modernization, Cultural Change and Democracy: The Human Development Sequence. Cambridge: Cambridge University Press.

Jackson, R., & Howe, N. (2008). The Graying of the Great Powers: Demography and Geopolitics in the 21st Century. Washington DC: Center for Strategic International Studies.

Morris, I. (2014). War, What is it good for? Farrar, Straus and Giroux [Kindle-utgave].

Salehi-Isfahani, D., & Dhillon, N. (2008). Stalled Youth Transitions in the Middle East: A framework for policy. Wolfenson Center for Development at Brookings.

Solberg, E. (2015, februar 2). Opening speech at The Leangkollen Conference. Hentet fra Regjeringen.no: https://www.regjeringen.no/nb/aktuelt/opening-speech-at-theleangkollen-conference/id2365340/

United Nations Development Program [UNDP]. (2012). Africa Human Development Report 2012: Towards a Food Secure Future. New York: UNDP.

United Nations Development Programme [UNDP]. (2014). Human Development Report 2014: Sustaining Human Progress: Reducing Vulnerabilities and Building Resilience. New York: UNDP.

Urdal, H. (2004). The Devil in the Demographics: The Effect of Youth Bulges on Domestic Armed Conflict, 1950-2000. Verdensbanken.

Utenriksdepartementet. (2016). Melding til Stortinget 24. Oslo: Forfatter.

Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet. (2016). NOU 2016:8 En god alliert –Norge i Afghanistan 2001–2014. Oslo: Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet.

Verdensbanken. (2015a, oktober 6). Rwanda: Overview. Hentet fra Worldbank.org: http://www.worldbank.org/en/country/rwanda/overview#1

Verdensbanken. (2015b, november 19). Democratic Republic of the Congo: Overview. Hentet fra Worldbank.org: http://www.worldbank.org/en/country/drc/overview