Sverige og Finland blir etter all sannsynlighet medlemmer av NATO. Hvilke muligheter åpner det for et forsterket nordisk forsvarssamarbeid, og hvor ligger utfordringene?
Det er etter hvert blitt en klisjé å si at svensk og finsk NATO-medlemskap åpner for et utvidet nordisk forsvarssamarbeid. Det gjenstår likevel å se om vi kommer til å benytte muligheten slik vi egentlig både bør og må. Det kommer i så fall til å kreve både tankekraft og handlekraft på øverste politiske og militære nivå i alle de nordiske land.
I prinsippet har et slikt samarbeid to dimensjoner, en operativ og en økonomisk. Operativt vil vi kunne samarbeide for å skape en høyere terskel for et angrep på det nordisk-baltiske området. Økonomisk vil vi kunne bøte på de problemene vi alle har som småstater med et hver for seg lite forsvar. Det gjelder i særlig grad de tre landene på den skandinaviske halvøy, altså Norge, Sverige og Finland. Vi ligger som en strategisk øy adskilt fra det europeiske kontinent på Russlands periferi, med små befolkninger spredt over et uhyre stort og kommunikasjonsfattig landområde. At Sverige og Finland nå blir NATO-medlemmer betyr egentlig at den sikkerhetspolitiske arkitekturen i Skandinavia blir konsistent med de geografiske forutsetningene. Det er åpenbart en stor styrke. Dette gjelder ikke i samme grad Danmark, som er en del av kontinentet og har en befolkningstetthet mer på linje med andre europeiske land. Danmark har heller ikke en beliggenhet i forhold til Russland som gjør landet utsatt for russisk politisk og militært press i samme grad.
Den økonomiske dimensjonen var den som i 2007 inspirerte det samarbeidet som siden er blitt til NORDEFCO, fordi svensk og finsk alliansefrihet den gang la klare begrensninger på et operativt samarbeid. Ved å samarbeide om logistikk og styrkeproduksjon på en rekke områder hvor dette likevel var mulig, var tanken å rasjonalisere en rekke støttefunksjoner og på den måten oppnå stordriftsfordeler. Det er små lands iboende, strukturelle forsvarsproblem at de får svært lite forsvarsevne per krone ut av budsjettene hvis de forsøker å holde seg med hele spekteret av kapabiliteter i et moderne forsvar på nasjonal basis. Da blir enhetskostnadene svært høye, fordi de faste kostnadene knyttet til det å ha en bestemt kapabilitet i strukturen er relativt uavhengige av antall enheter.
En tredje og mer uoffisiell form for samarbeid er det vi antagelig vil se i NATOs politiske organer, hvor det gjerne utkrystalliserer seg en form for regional enighet mellom de nord-europeiske land på den ene siden og de sør-europeiske på den andre. Delvis er dette skillet kulturelt betonet, men delvis har det også sammenheng med at regionene har reelt forskjellige sikkerhetspolitiske utfordringer. Det har neppe unngått Frankrikes oppmerksomhet at to nye skandinaviske medlemsland betyr to stemmer til for det britiske synet i en del sammenhenger.
Det har neppe unngått Frankrikes oppmerksomhet at to nye skandinaviske medlemsland betyr to stemmer til for det britiske synet i en del sammenhenger.
USAs krav til Europa
Et fordypet nordisk samarbeid vil også bli påvirket av en ekstern driver i årene fremover. Da sikter jeg først og fremst til det som vil bli et amerikansk krav om at europeerne må ta et større ansvar for sin egen sikkerhet. Krigen i Ukraina har selvfølgelig ført til at USA igjen er tungt involvert i europeisk sikkerhet, men det er antagelig en kortbølget svingning oppå en underliggende og mer langsiktig trend. USA vil være avhengig av allianser i både europeisk og asiatisk retning for å balansere de to revisjonistiske stormaktene Russland og Kina. Det vil si NATO i Europa og et knippe allierte i «the Indo-Pacific», først og fremst Australia og Japan. Men her vil den amerikanske bekymringen for Kina være uforholdsmessig mye større enn bekymringen for Russland. Både fordi Kina er en helt annen og mer seriøs utfordrer enn Russland, og fordi russerne nå demonstrerer en uventet grad av militær svakhet. Når de europeiske NATO-landene neppe vil være innstilt på at alliansen skal involvere seg direkte i en konfrontasjon med Kina i Asia, kan ikke det føre til noe annet enn at amerikanerne setter makt bak kravet om at europeerne må greie seg selv i større grad.
For de skandinaviske land vil ikke det kravet kunne innfris på noen annen måte enn at vi fordyper samarbeidet i det nordiske området på en måte som gjør at vi skaper en høyere felles forsvarsevne enn summen av de nasjonale bidragene. Det kommer til å kreve både en rasjonalisering av logistikk og styrkeproduksjon og et operativt samarbeid som gjør at vi får en strategisk synergieffekt. Da må imidlertid det enkelte samarbeidsland være villig til å avstå en viss forsvarspolitisk handlefrihet for å muliggjøre den redusering, relokalisering eller avvikling av virksomhet som slike rasjonaliseringsprosesser krever. I Norge kommer det til å utløse motbør fra både lokalpolitikere, ideelle organisasjoner i forsvarssektoren og ikke minst krefter innad i Forsvaret selv. Alle vil jo helst tro at nettopp de blir enda viktigere i et slikt samarbeid enn de allerede er og derfor skal ha mer – ikke mindre – ressurser og oppmerksomhet. Et fordypet nordisk forsvarssamarbeid som skal resultere i en reelt forbedret forsvarsevne kommer derfor til å kreve meget fast politisk styring og enighet på regjeringsnivå landene imellom. Det vil også kreve en vilje til å overkjøre en rekke «faglige» innvendinger fra de militære miljøene som berøres negativt av endringene.
Det vil også kreve en vilje til å overkjøre en rekke «faglige» innvendinger fra de militære miljøene som berøres negativt av endringene.
Arbeidsdeling eller integrasjon
I prinsippet eksisterer det to strategier for flernasjonalt forsvarssamarbeid, enten en form for arbeidsdeling eller en integrasjon der man går sammen om å fremskaffe kapabiliteter. Arbeidsdeling eller spesialisering innebærer at forsvarsoppgavene deles mellom de samarbeidende land, slik at hvert land bare beholder de kapabilitetene i strukturen som deres oppgaveportefølje krever. Dette er åpenbart den strategien som gir størst og mest umiddelbar økonomisk effekt, men som også skaper størst innbyrdes avhengighet mellom de samarbeidende land. Integrasjonsstrategien, derimot, innebærer nettopp den type samarbeid om for eksempel logistikk og støttefunksjoner som NORDEFCO opprinnelig tok sikte på. Hvert land beholder da komplette strukturer under nasjonal kommando, men går sammen om felles baseløsninger, vedlikeholdskapasitet, forsyningstjeneste, utdannelse, øvingsfasiliteter og så videre. Det gir en lavere økonomisk gevinst, men sikrer selvsagt en større grad av nasjonal autonomi.
For de nordiske land er det karikerte forslaget om at Finland tar seg av landforsvaret, Sverige luftforsvaret og Norge sjøforsvaret et eksempel på spesialiseringsstrategi på steroider, og åpenbart helt utelukket. Blant annet vil hvert land trenge en viss basiskapasitet på alle områder for å ivareta fredstidsoppgaver som suverenitetshevdelse og lignende. Det ligger imidlertid godt til rette for å hente ut store gevinster både operativt og økonomisk ved en omfattende integrasjon. Et av de forslagene som ble skutt ned etter utredningene i 2007 var eksempelvis tanken om en felles forsvarshøyskole for de nordiske land, slik balterne har laget med Baltic Defence College i Tartu, Estland. Det bør tas opp til ny vurdering, men dette eksemplet er valgt fordi det viser behovet for kraftfull politisk styring hvis noe skal utrettes. Den umiddelbare og nærmest refleksbetonte innvendingen fra skolemiljøet er selvsagt at «det går ikke, og dessuten kommer det til å bli alt for dyrt på grunn av alle utenlandstilleggene». Men er det egentlig noen grunn til at man ikke kan gjøre de skandinaviske land til et felles tjenesteområde? Det tar beviselig lengre tid å reise fra Kirkenes til Oslo enn det gjør fra Stockholm. Reelle merkostnader for den enkelte skal selvsagt kompenseres, men det er ingen grunn til at utenlandstillegg skal representere en signifikant høyere lønn. Poenget er som man skjønner at selv om en rekke slike forslag vil møte motbør fra både arbeidstagerorganisasjoner og andre, må det vises politisk vilje til å skjære igjennom og gjøre de endringer i lover og instruksverk som da er nødvendige. Nye tider og nye forutsetninger krever nye løsninger. Da kan ikke konsensus om alt som skal skje være en betingelse.
Spesielt interessant er spørsmålet om en tettere operativ integrasjon og mulighetene for et helhetlig og konsistent forsvarskonsept for den skandinaviske halvøy. Finland blir åpenbart det fremre og mest utsatte området i Skandinavia. Norge går på sin side fra å være en enslig NATO-bastion i nord til å bli et strategisk bakre område, men med en fremskutt flanke mot Russland. Det betyr at Midt- og Sør-Norge blir liggende strategisk skjermet for alt annet enn en missil- og lufttrussel, i tillegg til trusler av sammensatt eller hybrid karakter. Dermed blir disse delene av Norge først og fremst et baseområde for allierte fly og et mottaks- og transittområde for allierte forsterkninger til Syd- og Mellom-Sverige. I nord blir derimot Finnmark og finsk Lappland et fremre område, med Troms, svensk Lappland og Norrbotten som base- og mottaksområde. Det tilsier en tilpasning av landenes forsvarsstruktur i tråd med en slik strategisk rollefordeling. Siden de sydligere deler av Norge knapt noen gang i vår historie har vært mer skjermet for en tradisjonell landmilitær trussel enn vi blir nå, tilsier det en enda hardere prioritering av Nord-Norge hva landforsvaret angår. I stedet vil luftvern for å beskytte flyplasser og mottakshavner måtte få prioritert i Sør- og Midt-Norge. Det samme vil en overflatestruktur i Sjøforsvaret med tanke på beskyttelse av forsterkningstransporter fra vest og syd.
Operasjonskonsept
Når de strategiske prioriteringene er foretatt, kommer så spørsmålet om operasjonskonsept eller stridsidé for forsvaret av den skandinaviske halvøy. Det må baseres på en operasjonalisering av tenkelige scenarioer for russisk bruk av makt i det nordisk-baltiske rom, og en omforent tanke om hvordan slik maktbruk kan møtes mest effektivt. Her vil det komme inn at operasjonskonseptet må innrettes mot å realisere det som heretter blir et felles strategisk rasjonale for alle de tre landene, nemlig å skape en situasjon som utløser alliansens artikkel 5 og vedlikeholder den situasjonen inntil allierte forsterkninger kan settes inn. Det finske forsvarskonseptet, med et meget stort, mobiliseringsbasert territorialforsvar, har alltid vært begrunnet med Finlands behov for å kunne stå alene i en situasjon der de blir angrepet langs hele sin lange landegrense mot Russland. Nå gir altså finnene per definisjon avkall på forutsetningen om at de må kunne stå alene, men uten at det antagelig vil føre til at de gjør grunnleggende endringer i sin forsvarsmodell – i det minste ikke umiddelbart. Det betyr at et integrert operasjonskonsept vil måtte ta hensyn til at landene et stykke på vei vil bevare en viss egenart i sine forsvarsmodeller.
Spesielt på Nordkalotten, der Norge ut fra sin nasjonale prioritering kan tenkes å bli en slags skandinavisk «framework nation», står vi likevel overfor et formidabelt tid/rom/styrker-problem. Skandinavia nord for polarsirkelen er et landområde like stort som hele fastlands-Norge. På hele denne landmassen vil det bare befinne seg to større hærforband, den norske brigaden i Troms og en finsk jegerbrigade i Sodankylä. Brigaden i Sodankylä er imidlertid intet krigsforband, kun en ren øvingsavdeling som årlig utdanner i underkant av 2000 vernepliktige til andre deler av den finske mobiliseringshæren. Sverige skal etter planen etablere en mobiliseringsbrigade i Boden, syd for polarsirkelen, men for øvrig vil det bare være territorielle styrker i hele dette enorme området. Gitt angriperens mulighet for å velge tid, sted og angrepsmåte tilsier det at reaksjonsevnen her må baseres på en evne til raskt å projisere effekt over store avstander til det stedet han velger. Med slike geografiske rammebetingelser tilsier det at konseptet på den nordlige del av den skandinaviske halvøya må være bygget opp rundt luftmilitær kapasitet i alle dens hoveddimensjoner – det vil si luftromskommando og -kontroll, baseløsninger med luftvern og egne fly. Den innledende del av en væpnet konflikt på Nordkalotten kan vanskelig bli noe annet enn en luftkampanje. Forsvaret av Nordkalotten er i realiteten et dramatisk forstørret Finnmarksproblem, slik vi kjenner det fra den norske forsvarsdebatten. Et forsvar av hele dette området basert på en kontrollambisjon med mekaniserte bakkestyrker er om mulig enda mer urealistisk enn den norske utgaven av problemet. Dermed bør utgangspunktet for et operativt samarbeid være på det luftmilitære området. Det er heldigvis også det området hvor samarbeidet med blant annet cross-border training allerede er kommet lengst.
Et tettere nordisk forsvarssamarbeid burde være en selvfølge og det er en utvilsom forutsetning for å etablere en høyere terskel mot russisk militær aggresjon i vår del av Europa.
Et tettere nordisk forsvarssamarbeid burde være en selvfølge og det er en utvilsom forutsetning for å etablere en høyere terskel mot russisk militær aggresjon i vår del av Europa. Det følger for det første av den naturgitte ubalansen mellom spesielt Norges, Sveriges og Finlands utstrekning og våre små forsvar. Men dernest følger den også av den geopolitiske utviklingen i verden, som tilsier at europeiske land og regioner må ta et større ansvar for sin egen sikkerhet. Professor i International Relations ved det prestisjefylte Harvard-universitet i USA, Stephen M Walt, har formulert det slik: «In Europe, the US should go from first responder to defender of last resort.» Walt er ingen Trump-rabulist med en «America first»-agenda, men en meget nøktern representant for mainstream, amerikansk tenkning på dette området. Det tilsier at vi nå bør begynne å ta den muligheten alvorlig.
Før landene kan begynne arbeidet med å utforme detaljene i et fordypet nordisk forsvarssamarbeid er det likevel mange ting som må avklares, så som hvordan Sverige og Finland skal innpasses i NATOs kommandostruktur, hvilke fullmakter de nordiske lands regjeringer vil få fra sine nasjonalforsamlinger, og en rekke andre forhold. Det som er sikkert er likevel at dersom vi skal realisere den politiske og strategiske gevinsten som svensk og finsk NATO-medlemskap gjør mulig, kan ikke forutsetningen samtidig være at alle skal oppleve at alt er som før. I dette ligger vår største utfordring; et sterkere samlet Skandinavia kommer til å kreve at noen forsvarspolitisk hellige nasjonale kuer føres til slaktebenken.
Artikkelen ble først publisert i Luftled 2022-3.
Foto: Forsvaret
