Styringstabber, eller evige spenninger?

 Den andre 2. juli kom general Robert Mood [1]med et innlegg i Forsvarets Forum, hvor han betegnet etableringen av Forsvarsmateriell som et siste ledd i en rekke styringstabber. For Mood var etableringen av FMA atter et grep fra byråkratene, for å få kontroll med de fagmilitære. Men er det egentlig snakk om en serie styringstabber, slik som Robert Mood beskriver det? Tautrekkingen mellom politisk ledelse og dets byråkrati på den ene siden, og det fagmilitære på den andre, har mere likheter med det Johan P. Olsen[2] kaller, folkestyrets varige spenninger. Mer konkret, de naturlige spenninger som eksisterer mellom politisk ledelse og byråkrati, mellom departement og underliggende etater og til sist mellom ulike profesjoner. Disse spenningene er ikke et problem som sådan, men mer en normaltilstand i et demokrati. At fagmilitære, som for enkelthetens skyld heretter benevnes som offiserene, ikke ønsker styring og innblanding fra embetsverk eller politisk ledelse, er på den måten ikke noe unormalt. Dra-kampen mellom yrkesmilitære og politisk ledelse over forsvarspolitikken, er heller ikke noe nytt. Samuel P. Huntington skrev om dette fenomenet allerede på 1950 og 1960 tallet!

Huntington mener at etter 2. verdenskrig, så er det to revolusjoner som har gitt den militære profesjon mindre politisk makt og innflytelse: 1) en teknologisk revolusjon og 2) en strategisk revolusjon. Den strategiske revolusjonen handler i korthet om at vi har gått bort fra en mobiliseringsstrategi, som dominerte før-krigstiden, og over til en avskrekkingsstrategi. Forutsetningen for en effektiv avskrekkingsstrategi, er at vi disponerer store militære styrker. Store militære styrker krever på sin side et tilsvarende stort og profesjonelt offiserskorps til å føre kommando. Samtidig så krever den nye strategien også nye former for sivil kontroll over det militære. [3]

Styrken til den politiske kontrollen med det militære, avhenger av styrken til de politiske institusjonene og det politiske lederskapet, men også holdningene sivilsamfunnet har til det militær.[4]   I og med at styrken til den politiske ledelse, og samfunnets holdninger til militære er varierende ut ifra om det er krig eller fred, vil også graden av militær autonomi være i stadig endring. Styrkeforholdet kan på sett og vis deles inn i sykluser bestemt av verdenssituasjonen. I perioder med krig vil det militære være underlagt liten grad av sivil kontroll. Når krig bli avløst av fred, vil den sivile kontrollen øke på bekostning av den militære. Når ny krig igjen nærmer seg, vil den militære autonomien på nytt øke. Denne krig-fred-krig modellen tilser at under krig har det militære stor oppslutning fra så vel politiske ledere, som sivilsamfunnet. I krigstid vil militære dermed ha stor påvirkningskraft på utviklingen av forsvarspolitikken.[5]

Forsvarspolitikken består ifølge Huntington av de tre komponentene: budsjett, strategi og diplomati. Forenklet kan vi si at budsjett handler om størrelsen på nasjonens militære styrker. Strategi handler om hvordan de militære styrkene er sammensatt, og hvor de er utplassert. Diplomati handler til sist om hvordan en nasjon bruker sine militære styrker. [6] Den som råder over forsvarspolitikken, har dermed en forholdsvis detaljert styring og kontroll over den militære strategien, hvilke våpenplattformer som skal anskaffes, samt antall mannskaper i hver forsvarsgren.

Et eksempel på hvordan politisk ledelse har styrt det militæret ned på detaljnivå, Eisenhower administrasjonens «New Look» program fra 1953. Eisenhower var valgt til president basert på lovnaden om lavere skatter og balanse i budsjettene. Dette valgløftet krevde blant annet kutt i føderale utgifter, hvor forsvaret var den største. Et av Eisenhowers grep var å sette et tak på hvor mye av statsbudsjettet som skulle avses til forsvaret. Høyden på taket var for øvrig basert på hvor mye opinionen var villig til å bruke på Forsvaret. Målsetningen med «New Look» var å redusere størrelsen, og dermed utgiftene til det militære. Denne reduksjonen skulle på den andre siden kompensert med en ny strategi, slik at den avskrekkende slagkraften ble opprettholdt.

Utfallet av Eisenhower administrasjonens «New Look», var at den planlagte størrelsen til Hæren og Marinen ble redusert, mens Luftforsvaret på sin side ble styrket.[7] Oppbyggingen av Luftforsvaret var en direkte konsekvens av en endret militær strategi, hvor bruk av atomvåpen ble kjernen i avskrekking mot et fiendtlig angrep.[8] På samme måte som Eisenhower, la administrasjonen til George W. Busch (2001-2009) opp til en strategi som ikke var avhengig av store og kostbare militære styrker. Rumfeldt doktrinen ble utviklet av US Secretary of Defense, Donald Rumsfeldt, i tospann med general Tommy Franks. Doktrinen la til grunn at økt grad av samhandling mellom forsvarsgrenene, kunne kompensere for behovet for å opprettholde store konvensjonelle styrker. Doktrinen tilsa at ved militære intervensjoner, skulle man i hovedsak deployere spesialsoldater. Disse skulle samarbeid med lokale allierte styrker, og akkompagneres av en utstrakt bruk av precision guided munition (PGM), levert fra luft og sjø. [9] Eksemplene Eisenhower og Rumsfeld, viser tydelig at politikken griper langt inn i det militærfaglige domenet.

Vi kan finne noe av den samme tendensen i Norge i tiden etter 2. verdenskrig. For eksempel var det en uenigheten mellom forsvarsminister Jens Christian Hauge og forsvarssjef Ruge, om hvilket Forsvar vi skulle ha etter krigen. Ruge ønsket først og fremst en stor hær, mens Hauge var talsmann for et teknologisk moderne og velorganisert Forsvar, med oppgradering av alle tre forsvarsgrenene. Med Ruges avgang, Forsvarsdepartementets utarbeidelse av treårsplanen i 1946, økt fokus på balanse mellom forsvarsplan og budsjett, avvikling av stillingen som forsvarssjef i fredstid, og etablering av sjefsnemnd, var det Hauge som vant frem med sitt syn. Fra da av var det Forsvarsdepartementet, og ikke Forsvarets overkommando, som satt i førersetet når det kom til utformingen av forsvarspolitikken. [10]

På 1960 tallet og 1970 tallet skjedde på nytt endringer, som rokket ved styrkeforholdet mellom politisk ledelse og offiserene. Stillingen som forsvarssjef ble reetablert, vi fikk operative sjefer i henholdsvis Nord- og Sør-Norge, i tillegg til at den militær- og politisk ledelse ble samlet i Forsvarets overkommando. Perioden er i kort preget av både enighet og spenninger. Offiserene, Stortinget og regjering var alle enige om målsetningen, det vil si å bygge et sterkt Forsvar. Spenningen stod på sin side mellom den politiske ledelsens behov for styring og kontroll, og offiserenes ønske om autonomi og handlingsrom.[11] Denne spenningen er på sett og vis fortsatt gjeldende, noe som etableringen av Forsvarsmateriell også er et uttrykk for.  Beslutningen om å flytte ansvaret for anskaffelse og avhending av forsvarsmateriell, fra Forsvaret til en egen etat direkte underlagt Forsvarsdepartementet, kan ses på som et grep for å styrke den poliske ledelsens makt over forsvarspolitikken. Politisk ledelse er i dette tilfellet både Stortinget og regjeringen. Det var Stortinget som i 2004 besluttet at Bondevik-regjeringen, som var en mindretallsregjering,[12] skulle:

[…] Utrede en ny etat under Forsvarsdepartementet med helhetlig ansvar for den utøvende delen av Forsvarets investerings- og innkjøpsvirksomhet. […]» [13]  I pressmeldingen som Forsvarsdepartementet la ut i 21. april 2015, sier forsvarsministeren følgende om forsvaret og forsvarssjefens rolle etter at Forsvarsmateriell er opprettet: «[…] Forsvarssjefen får også rendyrket sin fagmilitære rolle og ytterligere viet sin oppmerksomhet mot utvikling og styring av den militære organisasjonen, styrkeproduksjon, operasjoner og operativ logistikk. Forsvarssjefen vil som i dag ivareta de militærfaglige vurderingene i investeringsporteføljen.[14]»

Etableringen av Forsvarsmateriell kan sies å skape dobbel en prinsipal- agent relasjon, mellom Forsvaret og politisk ledelse på den ene siden, og mellom politisk ledelse og FMA på den andre. Forenklet forklart, så vil Forsvaret og forsvarssjefen opptre som agenten med de militære fagkunnskapene, og politiske ledelse er prinsipalen som setter rammene og målsetningen. Politikernes beslutninger formes av rådene til forsvarssjefen, mens Forsvarsmateriell på sin side er agenten som skal sette politikernes beslutninger ut i live. I en prinsipal-agent relasjon, er det en naturlig spenning mellom fag på den ene siden, og politikk på den andre.

Vi kan til sist spørre oss, hvorfor har politisk ledelse, her vist gjennom eksemplene Eisenhower, Busch og Hauge, en styringsambisjon som griper inn i det fagmilitære domenet?

En forklaring kan være å finne i det store bildet, med andre ord alle politikkområdene sett under ett. Forsvarspolitikk henger, som Huntington påpeker, tett sammen med, og påvirkes av innenriks- og utenrikspolitikken. En regjerings innenrikspolitiske mål vil ha konsekvenser for Forsvarspolitikken. [15]Som et veldig forenklet eksempel for å illustrere denne sammenhengen; dersom en regjering ønsker å styrke helsesektoren, så vil det være mindre midler til andre politikkområder, deriblant forsvar. I og med at forsvarspolitikken påvirkes og påvirker andre politikkområder, er det også naturlig at politisk ledelse har en ambisjon om å sitte i førersetet, for å kunne utøve styring og kontroll. En annen side av samme mynt, er at politiske prioriteringer må resonnere hos samfunnets innbyggere, med andre ord velgerne. Økte bevilgninger til Forsvaret, lokalisering av avdelinger, samt hvilke anskaffelser som skal gjøres på skattebetalernes regning, tilligger på sett og vis både den politiske sfæren og det fagmilitære. Men, fordi det er den politiske ledelsen som bærer ansvaret, og som på valgdagen blir holdt ansvarlig for sine prioriteringer, er det heller ikke unaturlig at politisk ledelse vil søke å ha styringen og kontrollen med Forsvarets sammensetning, lokalisering og investeringer. 

For å avrunde, så er det i et historisk lys noe upresist å kalle etableringen av Forsvarsmateriell for kulminering av en serie styringstabber. Det er nok mer snakk om spenninger mellom det militærfaglig på den ene siden, og det politiske på den andre. Disse to posisjonene er tilsynelatende i en evig dra-kamp om å få styre utviklingen av forsvarspolitikken. Spenningene til tross, så er både sivilsamfunnet, offiserene, byråkratiet og politisk ledelse enig om en felles målsetning; et godt utbygd Forsvar. Hvordan dette Forsvaret skal se ut, er nok mer åpent for debatt.

Foto: Vanessa Andrea Vågstøl Hilland / Forsvaret