Strategisk ledelse i krise og krig - Det norske systemet, av Ann Karin Larssen og Gjert Lage Dyndal (red.)

Spenner buen høyt

Strategisk ledelse i krise og krig. Det norske systemet, er en mangslungen bok om norsk beredskap og krisehåndtering. Den er en revidert og utvidet versjon av en bok med nesten samme tittel, redigert av Gjert Lage Dyndal og utgitt på Fagbokforlaget i 2010. Som medredaktør for den nye versjonen har oberst Dyndal med seg Ann Karin Larssen, førstelektor ved Luftkrigsskolen, FHS.

Boken er en antologi med 24 kapitler, organisert i fire hoveddeler. I utgangspunktet tas det et godt grep med de fire delene. Overskriftene bærer bud om helhetlig behandling av relevant og høyaktuell tematikk. Samtidig spenner redaktørene buen høyt. Lar det seg gjøre å gå i dybden med en slik bredde som her foldes ut, over så mange kapitler? Kan det over 450 sider skapes god sammenheng mellom så mange forfattere med høyst forskjellig bakgrunn? Redaktørene har påtatt seg en viktig og utfordrende oppgave.

Den første delen består av kapitler med noen teoretiske perspektiver på strategisk krisehåndtering. Det er flere relevante teoretiske innfallsvinkler i denne delen. Spesielt interessant er Bjørn T. Bakkens og Thorvald Hærems, begge Høgskolen Innlandet, perspektivisering av lederen som strategisk beslutningstaker. Det norske systemet består av enkeltmennesker som i kritiske situasjoner må samhandle og fatte beslutninger med potensielt store konsekvenser – og ditto hvis de lar være. Kapitlet belyser det menneskelige aspektet på en solid måte. Samtidig ville det trolig vært fruktbart å koble dette aspektet tydeligere til bokens hovedtema – det norske systemet – for eksempel ved å se nærmere på om systemet legger til rette for eller vanskeliggjør kompetent ledelse. Når så ikke gjøres, sitter denne leseren igjen med spørsmålet om hva som egentlig er viktigst: ryddige organisasjonskart eller kompetente, handlekraftige ledere? Begge deler? Kapitlets manglende problematisering av forholdet mellom aktør og struktur illustrerer en generell svakhet ved den første delen: Det blir knapt med koblinger fra teorien til det norske systemet. Det savnes et gjennomgående redaktørgrep som utnytter kapitlene til å reise et helhetlig analytisk rammeverk rundt studiene av systemet som følger i de neste delene.

Fremheves i bokens første del må også Ole Jørgen Maaøs stringente redegjørelse for det klassiske dilemmaet i sivil-militære relasjoner i liberale demokratier: «Hvem vokter vokterne?». Denne viktige tematikken sammenfattes kort og godt på få sider. Samtidig kunne det også her med fordel vært gjort mer eksplisitte koblinger til det norske systemet. Én sak er den sivil-militære balansegangen internt i forsvarssektoren, som Maaø drøfter godt, men hva med balansen mellom den militære og den sivile delen av statsapparatet i stort? Nettopp dette grunnleggende spørsmål runger i mange av bokens kapitler, om cyberfeltet, forsvar-politi, de hemmelige tjenester og så videre. Det er derfor synd at en lavthengende frukt som det å relatere teoriene om sivil-militære relasjoner til systemnivået, ikke plukkes. Det ville styrket analysen i flere av kapitlene – og boken som helhet.

Bokens andre del har seks kapitler som på ulike vis belyser etterretning og situasjonsforståelse i det norske systemet. Kapittelforfatterne er en blanding av forskere og representanter for ulike etater. Miksen av forskere og praktikere er en styrke ved denne delen. Etterretningstjenesten og Politiets sikkerhetstjeneste får først presentere seg selv, etterfulgt av en innsiktsfull analyse ført i pennen av Karsten Friis og Vegard Valther Hansen, begge NUPI, som retter et kritisk søkelys mot de to tjenestene. Deres virksomheter problematiseres hver for seg, men særlig problematiserer de to NUPI-forskerne disse etatenes plassering i det norske systemet og forutsetningene for det viktige samarbeidet mellom dem gitt dagens trusselbilde med flytende grenser mellom det meste. Forfatterne er kanskje litt farget av bakgrunn fra E-tjenesten: Denne leseren er usikker på om det er representativt for PST-analytikerne at de har et «mindreverdighetskompleks» overfor E-tjenesten, men det svinger av analysen når Friis og Valther Hansen først identifiserer utfordringer ved dagens innretning og organisering, for så å komme med forslag til systemiske grep som vil kunne bedre situasjonen. Viktige grep, ifølge de to, synes å være å rendyrke PST som en sivil etterretningstjeneste samt å skille E-tjenesten ut fra Forsvaret, legge den direkte under Forsvarsdepartementet og gi den en kompetanseprofil som går langt ut over det rent militære. Selv om kapitlet er noe tynt kildebelagt og vanskelig etterprøvbart, argumenteres det godt og troverdig, blant annet gjennom internasjonal komparasjon. Samtidig kunne analysen vært beriket ved å inkludere spørsmålet om hvorfor et slikt grep ikke ble tatt etter den kalde krigen – eller etter 9-11 i 2001. Ved å gå inn i slike spørsmål kunne forskerne antakelig både nyansert og styrket sin argumentasjon.

En liknende form for analytisk dybde savnes i flere av bokens kapitler, og for boken som helhet er særlig en drøfting av faktiske grep som kan svare på samtidens utfordringer et savn: Sett under ett etterlater boken et tydelig inntrykk av at det er et økende gap mellom trusselbildet på den ene side og på den annen hvordan det norske systemet er skrudd sammen og virker. Mens truslene synes å bli stadig mer grense- og sektorovergripende, fastholdes det velkjente sektorprinsippet så vel som skillet mellom det sivile og det militære. Det synes heller ikke å hjelpe stort at stadig flere etterspør mer tverrsektoriell samordning. Dèt fremkommer i svært mange av kapitlene i denne boken, men også i offisielle dokumenter som blant annet kapittel syv om totalforsvar i det som ble regjeringens utkast til langtidsplan for forsvarssektoren (avvist av Stortinget våren 2020). Ja, dette paradoksale gapet er over mange år påpekt i et vell av litteratur – fra rapporter og utredninger til tunge forskningsarbeider. Det er i og for seg interessant, men tiden synes nå overmoden for å ta konsekvensene av dette. Blant annet vil det antakelig være vanskelig å komme utenom systemiske grep i statsapparatet, slik at det blir mer adekvat i møte med dagens utfordringer og trusler. Desto mer etter som det er all grunn til å tro at en aktør med ublide hensikter overfor Norge vil forsøke å identifisere og utnytte dysfunksjoner og svakheter nettopp i selve systemet. Foruten enkeltforfattere som Friis og Valther Hansen, drøfter heller ikke redaktørene av denne boken mulige slike grep – eller følgene av fortsatt ikke å ta grep.

Bokens tredje del har syv kapitler om nasjonal strategisk krisehåndtering. Her er det fokus på handleplikt, forsvar og politi, kystvakt – og lignende ressurser som det strategiske nivå kan bruke. Kun ett kapittel, skrevet av bokens ene redaktør, Ann karin Larssen, ser nærmere på strategisk ledelse av sikkerhetspolitiske kriser, og det treffer ganske godt. Siden tverrsektoriell problematikk er en gjenganger i bokens tredje del, er kanskje bruken av «nasjonal» og «strategisk» grei, men denne leseren sitter igjen med spørsmålet: handler virkelig nasjonal strategisk krisehåndtering primært om det som foregår i etatene – og på tvers av dem? Det operative – utførende – nivå er selvsagt viktig, men også nettopp det: operativt.

Det savnes en grundig drøfting av det sentrale regjeringsapparatets – det egentlige nasjonalstrategiske nivås – rolle, og samspillet med Stortinget. Desto mer når det nettopp er det «strategiske nivå» som ifølge overskriften skal under lupen. Det melder seg en snikende mistanke om at denne delen har blitt slik fordi det er en krevende eksersis å finne analytiske grep på noe som i Norge er så vidt diffust som det nasjonale strategiske nivå. Samtidig må det uklare analytiske grepet kanskje tilgis fordi det – bevisst eller ubevisst fra redaktørene – reflekterer den realitet det er ment å fange opp: et diffust system. Det er trolig også vanskelig å få tilgang på kilder til det som foregår i regjeringsapparatets innerste sirkler, men nettopp derfor kunne man forventet en mer fokusert del om dette utvilsomt avgjørende viktige aspekt når det norske systemet studeres. Uten å gå grundig inn i «toppnodens» muligheter, utfordringer og vanskelige dilemmaer, mangler en vesentlig del for å forstå de mange lag og nivåer under.

Bokens fjerde del om krig på norsk jord var ikke med i 2010-antologien, som i stedet hadde en del om internasjonale militære operasjoner. Den er nå fjernet i sin helhet for å gi plass til spørsmål knyttet til krig i Norge. Det er en fornuftig prioritering, og blir samtidig en god illustrasjon på det siste tiårets utvikling i sikkerhetssituasjonen og reorienteringen i beslutnings- og forskningsmiljøene: Alliansen og Forsvaret har vendt hjem. Denne delen har bare fire kapitler, men de utgjør en tour de forcegjennom Atlanterhavspaktens artikkel 4 og 5 og alliert bistand til Norge, de rettslige rammene ved krig på norsk jord, totalforsvaret under en krig og engasjementsregler som verktøy for strategisk kontroll. Scenariet generaladvokaten skisserer er tankevekkende og antakelig høyst realistisk i «hybridkrigens» tidsalder. Kapittelforfatterne, henholdsvis Paal Sigurd Hilde, IFS, Sigrid Redse Johansen, generaladvokat, Monica Endregard, FFI, og Per Marius Frost-Nilsen, PST, fyller det som lenge har vært huller i pensumlitteraturen på en helhetlig og overbevisende måte; denne leseren har i hvert fall ikke tidligere sett denne tematikken fremstilt samlet. Det er å håpe at denne delen vil bli lest også utenfor sivile og militære læresteder, av de som sitter med ansvaret for nasjonale planverk og lignende.

Disse fire hoveddelene rammes inn av to omfattende innledningskapitler. De både forklarer bokens oppbygning (kapittel 1) og skisserer sikkerhetssituasjonen og trusselbildet i dag – og i fremtiden (!) (kapittel 2). I følge det sistnevnte omfatter trusselbildet nær sagt alt mulig, fra globale forhold og stormakter som Kina og Russland til konflikt i fiskevernsonen, islamsk wahhabi-inspirert terrorisme, digitale utfordringer og mye annet. Det er bred enighet om at trusselbildet er mangefasettert, men denne leseren sitter igjen og lurer på hva som er viktigst for norsk sikkerhet, hva som bør prioriteres og legge føringer for videreutviklingen av det norske systemet.

Til slutt er det en avslutning og en epilog om handlingsprinsippet, «gråsonekriser» og korona. Når det heller ikke i avslutningen trekkes sammen noen tråder, lar redaktørene siste mulighet til å lage en mer helhetlig bok fare. Boken blir stående igjen med dels manglende koblinger til systemet i del 1 (teorien), og dels manglende koblinger til del 1 i de påfølgende del 2-4. At koronakrisen i stedet vies plass er en høyst diskutabel prioritering i lys av redaktørenes presisering i forordet: Boken «handler om håndtering av kriser av ulik alvorlighetsgrad som kan true statssikkerheten», nærmere bestemt kriser som er «villede kriser forårsaket av statlige og ikke-statlige aktører med intensjon om å skade norsk statssikkerhet».

Når boken likevel anbefales, er det fordi den inneholder mye oppdatert kunnskap om flere av de enkelte delene som til sammen utgjør det norske systemet. Den flytter ikke forskningsfronten, men deler av den vil kunne egne seg som pensum på de etterhvert utallige studietilbudene innenfor sikkerhet, beredskap og krisehåndtering her til lands.

Utover at boken kan fungere godt som lærebok, er det vanskelig å plassere den i en spesifikk fagtradisjon og vurdere den ut fra tilhørende standarder. Forfatterne skriver i ulike tradisjoner, noen er forskere, andre ikke, og de skriver på ulike nivåer, med varierende forankring i kilder og litteratur. Det store innslaget av aktører i deler av boken får denne leseren til å tenke på en litteratur om sentraladministrasjonens oppbygning og virkemåter som dominerte før statsvitere som Stein Rokkan, Knut Dahl Jacobsen og Johan P. Olsen begynte å vitenskapeliggjøre studiet av dette: I 1950- og 60-årene var det jurister og aktører som Jan Debes og Johs. Andenæs som prøvde å beskrive og forstå det norske statsapparatet. Når deler av boken kan minne litt om tekster fra denne tiden, er det kanskje et uttrykk for at eksisterende teorier har begrenset forklaringskraft og nytteverdi – er for distanserte, ja for teoretiske! – i møte med dagens sentraladministrative realiteter, og de store utfordringene det åpenbart er med det sektoriserte statsapparatet som har sitt opphav i en annen tid. At det er behov for nye tilnærminger til studier av det norske systemet. Kanskje en tilnærming – fagtradisjon – som ennå ikke har funnet sin form, ei heller med denne boken, selv om den kan være nyttig og lesverdig.