Situasjonsforståelse ved sammensatte trusler – utfordringer og mulige løsninger
Sammensatte trusler er aktuelle i hele krisespekteret fra fred til krise og konflikt. Den samlede effekten vil kunne true norsk suverenitet og handlefrihet. Spesielt utfordrende er sammensatte trusler som opererer i gråsonen mellom fred og krise, og som kan true både samfunns- og statssikkerheten.
God situasjonsforståelse er en forutsetning for å kunne ta gode og tidsriktige beslutninger. Hvordan kan vi forbedre vår evne til situasjonsforståelse i møte med sammensatte trusler? I denne artikkelen trekker vi frem egenskaper ved sammensatte trusler som utfordrer evnen til situasjonsforståelse og kommer med anbefalinger som kan bidra til å bedre denne evnen. Artikkelen bygger på en FFI-rapport med tittel Situasjonsforståelse ved sammensatte trusler – et konseptgrunnlag som er utarbeidet under prosjekt Multi-national Capability Development Campaign (MCDC) – Countering Hybrid Warfare.
Situasjonsforståelse
For bedre å forstå utfordringene for situasjonsforståelse i møte med sammensatte trusler er det nødvendig å forstå hva som ligger i begrepet situasjonsforståelse. Vi benytter Endsleys modell som vist i figur 1. Her ser vi at situasjonsforståelse er en kunnskapstilstand som avhenger av flere faktorer som blant annet tilgang på relevant informasjon, kognitive evner og øving og trening. Det skilles i denne modellen mellom situasjonsforståelse som en kunnskapstilstand, og prosessen for å understøtte situasjonsforståelse, som blant annet omfatter informasjonsinnsamling og bildeoppbygging. Tiltak for å bedre situasjonsforståelsen kan derfor rettes inn mot både å forbedre informasjonsgrunnlaget og å styrke individuelle egenskaper knyttet til å oppfatte og forstå situasjonen.
Sammensatte trusler
Begrepet sammensatte trusler har mange definisjoner. Vi benytter begrepsforståelsen fra MCDC hvor sammensatte trusler (hybride trusler) forstås som «synkronisert bruk av ulike maktmidler for å ramme spesifikke sårbarheter i hele bredden av samfunnsfunksjoner for å oppnå synergistiske effekter». Dette innebærer å sette sammen ulike virkemidler som diplomatiske, informasjonsmessige, militære, økonomiske, finansielle, etterretningsmessige og juridiske (DIMEFIL) i et angrep rettet mot ulike sårbarheter hos motstanderen hvor den samlede effekten understøtter motstanderens overordnede mål. Sårbarheter relatert til samfunns- og statssikkerhet knyttes ofte til PMESII-domenene (politiske, militære, økonomiske, sosiale, infrastrukturmessige og informasjonsmessige). Sammensatte trusler er aktuelle i hele krisespekteret fra fred til krise og konflikt. Den samlede effekten vil kunne true norsk suverenitet og handlefrihet. Spesielt utfordrende er sammensatte trusler som opererer i gråsonen mellom fred og krise, og som kan true både samfunns- og statssikkerheten.
Sammensatte trusler og gråsoneproblematikk vies stadig større oppmerksomhet.
Dette er viktige tema iblant annet i Prop. 14 S (2020-2021) – langtidsplan for forsvarssektoren, i Meld. St. 5 – samfunnssikkerhets¬meldingen og i den nylig fremlagte rapporten fra Forsvarskommisjonen. Disse dokumentene poengterer at det er en økende grad av sammenheng mellom samfunns- og statssikkerhet. Bortfall av eller utilgjengelige kritiske samfunnsfunksjoner utfordrer samfunnssikkerheten direkte, men kan også ha konsekvenser for statssikkerheten. Sammensatte trusler er en tverrsektoriell utfordring som spenner over alle nivåer innen både statsforvaltningen og lokal forvaltning. I Prop. 14 S (2020‒2021) poengteres det: «Gråsonesituasjoner utfordrer vår forståelse av stats- og samfunnssikkerhet som to klart adskilte begreper».
Krisehåndtering er i utgangspunktet tillagt de ulike samfunnssektorene, kommunene og regionene i henhold til sektorprinsippet og krisehåndteringsprinsippene. Forsvaret har ansvar for å oppdage og håndtere sammensatte trusler mot egen sektor og bidra i håndteringen på tvers av sektorer gjennom bistand til det sivile samfunn. Vi har valgt å se spesielt på situasjoner i gråsonen mellom fred (daglig virksomhet) og krise som vist i figur 2.
For å skille mellom bruk av sammensatte virkemidler i gråsonen og i mer regulære konfliktsituasjoner, benytter vi begrepet hybrid krigføring når regulære og irregulære virkemidler anvendes i en konfliktsituasjon (se figur 2), og forbeholder begrepet sammensatte trusler til hendelser i gråsonen. I gråsonen er det ikke noen etablert konflikttilstand, slik at det er naturlig å anta at lavintensitetstrusler dominerer i forhold til regulære militære trusler. Dette er i tråd med regjeringens definisjon benyttet blant annet i rapporten fra Forsvarskommisjonen.
En forutsetning for at vi skal rammes av sammensatte trusler er at det finnes en aktør med mål og intensjon om å ramme oss. I tillegg må aktøren ha evne til å sette sammen maktmidler for å nå målene. Sammensatte trusler vil i utgangspunktet ikke utgjøre noen risiko for oss hvis det ikke finnes sårbarheter som kan utnyttes. Det er derfor viktig at vår situasjonsforståelse inkluderer både trusler og sårbarheter.
Sammensatte trusler og situasjonsforståelse
I det følgende beskrives noen egenskaper ved sammensatte trusler som kan påvirke evnen til situasjonsforståelse:
Vertikal og horisontal eskalering: En trusselaktør kan eskalere/de-eskalere vertikalt ved å øke eller senke intensiteten på et gitt maktmiddel, eller eskalere/de-eskalere horisontalt ved å ta i bruk flere typer maktmidler innenfor DIMEFIL. Denne evnen gjør trusselen adaptiv og skalerbar.
Kortsiktige og langsiktige mål: Kortsiktig mål kan eksempelvis være knyttet til å påvirke et valg eller forhindre militær øvelsesvirksomhet. Eksempler på mer langsiktige mål kan være å øke egen innflytelse og endre holdninger (skape sympati for egne krav, skape splittelse) gjennom langsiktig påvirkning ved bruk av propaganda, spre desinformasjon og gi økonomisk støtte til bestemte interessegrupper. Dette kan være lovlige aktiviteter med lav intensitet som oppfattes som en del av normalsituasjonen, men som legger til rette for senere bruk av andre, mer direkte virkemidler.
Fokuserte (spesifikke) og diffuse angrepsmål: Fokuserte (spesifikke) mål angripes normalt for å oppnå mer kortsiktige mål og effekter. Diffuse angrepsmål knyttes ofte til mer langsiktige målsettinger som påvirkning av holdninger gjennom eksempelvis spredning av propaganda og desinformasjon.
Diversitet: Innebærer å variere bruken av metoder og virkemidler (DIMEFIL) mot ulike mål og sårbarheter innenfor PMESII-domenene.
Åpenlyse og skjulte (fordekte) trusler: En trusselaktør kan bruke både åpenlyse og skjulte metoder og virkemidler, og kombinasjoner av disse. Ved å opptre fordekt vanskeliggjøres attribusjon av angriper, det vil si finne entydig bevis for at en bestemt stat eller gruppe står bak et angrep.
Lovlige og ulovlige virkemidler: Lovlige virkemidler og effekten av disse, for eksempel innenfor det økonomiske domenet, kan utnyttes til å utøve press. De kan om ønskelig også kombineres med bruk av irregulære, ikke-lovlige virkemidler for å oppnå mål. I et lengre tidsperspektiv kan aktører kombinere bruk av lovlig og ulovlige virkemidler for å tilrettelegge for senere angrep. Noen eksempler er å kombinere lovlig og ulovlig etterretnings¬virksomhet for å avdekke sårbarheter i kritisk infrastruktur, og å utvikle sårbarheter gjennom blant annet oppkjøp og investeringer i eiendom, infrastruktur og næringsliv. Strategisk kommunikasjon er normalt en lovlig aktivitet som «alle» benytter for å fremme egne interesser og påvirke beslutningstakere. Sammensatte trusler er ofte assosiert med bruk av strategisk kommunikasjon, det vil si at en aktør ønsker påvirke beslutningstakere i en for seg gunstig retning. Strategisk kommunikasjon er ikke bare avgrenset til bruk av tradisjonelle media og sosiale medier, men omfatter blant annet også gjennomføring av militære øvelser.
Hovedutfordring
Sammensatte trusler som har én eller flere av egenskapene nevnt i det foregående, bidrar til å skape usikkerhet og tvetydighet som utfordrer evnen til å oppdage, attribuere og forstå at man er utsatt for et angrep og eventuelt en mer langsiktig kampanje. Det bidrar også til å gjøre det vanskeligere å identifisere og tolke/forstå en aktørs intensjon og målsetting. Samlet utfordrer dette evnen til å oppnå nødvendig situasjons¬forståelse som grunnlag for å kunne ta gode og tidsriktige beslutninger.
I det daglige kan en trusselaktør utføre langsiktig påvirkning med eksempelvis bruk av politiske/diplomatiske, informasjons¬messige, økonomiske og juridiske virkemidler rettet mot mål i ulike sektorer. Virkemiddelbruken kan være åpenlys eller fordekt rettet mot mer diffuse mål og ha en intensitet som ligger under normale terskler for varsling og rapportering. Denne type trusler representerer ofte små avvik fra normalsituasjonen og kan være vanskelig å oppdage. En annen utfordring er å se enkelt¬trusler i sammenheng i tid og rom, og forstå trusselaktørens mer langsiktige målsettinger og intensjoner. Hovedutfordringen er derfor å kunne se trusler, uønskede hendelser og effekter i sammenheng på tvers av sektorer og nivåer for å kunne oppdage og forstå påvirkning av sammensatte trusler. Dette krever evne til å samle inn relevant informasjon, bygge situasjonsbilder og produsere et hensiktsmessig beslutningsgrunnlag tilpasset brukernes behov og forventninger.
Anbefalinger
I FFI-rapporten, nevnt innledningsvis, gis noen generelle anbefalinger for hvordan vi kan bedre evnen til å oppnå situasjonsforståelse i møte med sammensatte trusler:
• Å oppdage, forebygge og håndtere sammensatte trusler er en helhetlig, tverrsektoriell aktivitet.
• Man bør utnytte eksisterende institusjoner, prosesser og organisasjon så langt det lar seg gjøre, og styrke disse for å møte utfordringene forbundet med sammensatte trusler.
• Håndtering av sammensatte trusler krever en multinasjonal tilnærming. I dette ligger det både operativt samarbeid og kunnskapsutveksling.
Det er nødvendig å avklare roller, ansvar og myndighet i forbindelse med å oppdage, forebygge og håndtere sammensatte trusler. Videre å vurdere styrker og svakheter med dagens krisehåndterings¬system med hensyn sammensatte trusler. Herunder også se nærmere på hva som eventuelt kan gjøres med prosesser, organisasjon og teknologi for å fremme informasjonsflyt mellom sektorer og nivåer.
Videre foreslår vi mer konkrete tiltak for å bedre evnen til situasjonsforståelse:
Tverrsektorielt situasjonsbilde og beslutningsgrunnlag: Det bør etableres et tverrsektorielt situasjonsbilde for å understøtte situasjonsforståelse i møte med sammensatte trusler. Et slikt bilde bør inneholde informasjon som bidrar til å oppdage og gjen¬kjenne sammensatte trusler som rammer innen ulike samfunnssektorer. Det er typisk behov for informasjon om trusler, sårbarheter, uønskede hendelser og effekter på samfunnet for å få over¬sikt over situasjon og kunne oppdage avvik fra det som er normalt. Situasjonsbildet utgjør en del av beslutnings-grunnlaget som presenteres for beslutningstakere. Det bør gjøres en vurdering av hva et beslutningsgrunnlag bør inne¬holde og hvordan dette kan presenteres for ulike beslutningstakere.
Strategisk analysekapasitet: Det bør etableres en strategisk analysekapasitet for tverrsektorielle analyser av sammensatte trusler. Denne bør ha som sine viktigste oppgaver å monitorere situasjonen, oppdage og attribuere trusler, bygge et tverrsektorielt situasjonsbilde og utarbeide et relevant beslutningsgrunnlag. Analysekapasiteten bør etableres på strategisk nivå og ha en permanent bemanning som kan støtte seg på et nettverk av fageksperter og akademia.
Informasjonsdeling: Evne og vilje til å dele informasjon på tvers av sektorer, nivåer og aktører bør styrkes for å understøtte situasjonsforståelse rundt sammensatte trusler. I dette ligger det å utvikle og beskrive informasjonsbehovene til ulike aktører med roller, ansvar og myndighet. Det bør etableres informasjonskanaler, der disse ikke finnes, som dekker alle relevante informasjons-kilder innen statlig og kommunal sektor, og private aktører med roller innenfor samfunns- og statssikkerhet. Dette innebærer vurderinger av styrker og svakheter ved dagens krisehåndteringssystem med hensyn til deling av informasjon. For at informasjonsdeling skal lykkes i praksis må det bygges tillit mellom ulike aktører og organisasjoner. Felles trening, øving og utdanning, sammen med liaison- og hospitantordninger, støtter dette og bidrar til respekt for andres kompetanse og innsikt i hverandres utfordringer og perspektiver.
Lovverk og hjemmelsgrunnlag: Det kan være behov for å gjøre vurderinger av om lovverk og hjemmelsgrunnlag i tilstrekkelig grad åpner opp for innsamling og deling av informasjon rundt sammensatte trusler. Dette gjelder spesielt lovverk som regulerer innsamling av informasjon rundt lovlig virksomhet. PST har nylig fått hjemmel til å lagre data fra åpne kilder på internett.
Kunnskap og kompetanse: Kunnskap og kompetanse er fundamentet for å styrke evnen til situasjonsforståelse rundt sammensatte trusler. Det bør etableres en oversikt over sentrale kunnskaps- og kompetansebehov, og beskrives hvordan dette kan oppnås gjennom blant annet utdanning, trening og øving. Videre vurdere behovet for å løfte det generelle kunnskapsnivået i samfunnet og innenfor samfunnssektorene rundt sammensatte trusler og påvirkning. Dette kan bidra til å øke robustheten ovenfor påvirkning og styrke evnen til varsling og rapportering rundt mistenkelige aktiviteter og hendelser. Sentralt i arbeidet med å øke kunnskap og kompetanse rundt sammensatte trusler står utdanning, trening og øving, og liaison- og ulike hospitantordninger.
Teknologi: Det er behov for å se på ulike teknologiske muligheter for å understøtte bildeoppbygging og situasjonsforståelse rundt sammensatte trusler. Spesielt gjelder dette IKT-systemer som støtter informasjonsdeling, analyse, sammenstilling og presentasjon av informasjon. Det er behov for systemer for deling av informasjon på riktig graderingsnivå, som ivaretar konfidensialiteten og integriteten på informasjonen.
Avslutning
God situasjonsforståelse er en forutsetning for å kunne ta gode og tidsriktige beslutninger, men den utfordres i møte med sammensatte trusler. Denne artikkelen trekker frem noen sentrale tiltak som vi mener vil bidra til å bedre situasjonsforståelsen ved sammensatte trusler. Disse er rettet spesielt mot å øke evnen til å se enkelthendelser innenfor ulike sektorer i sammenheng og forstå eventuelle effekter på samfunns- og statssikkerheten sett i lys av mulige trusselaktørers mål og intensjoner. Et interessant spørsmål er i hvilken grad dagens krisehåndteringssystem i tilstrekkelig grad støtter opp under dette. Det å oppdage, forebygge og håndtere sammensatte trusler er en helhetlig prosess som hviler på samarbeid og koordinering mellom mange aktører, både nasjonalt og internasjonalt.
Foto: Øyvind Strand Endal / Forsvaret