Vår sikkerhet - Et felles ansvar
Det er krig rett utenfor NATO sin østlige flanke og den russiske bjørnen er igjen på jakt etter nytt terreng. Dette foregår i Europas nest største land, Ukraina. Således blir vi nok en gang minnet på om at fred og frihet aldri må tas for gitt, samtidig viser det at vilje til å forsvare seg selv forblir helt essensielt for et selvstendig land. Med dette som bakteppe er det bekymringsverdig at vi i norsk sammenheng nå registrerer at både beslutninger og rapporter kommuniserer at den norske befolkningens samlede vilje til å investere i et «anbefalt forsvar» ikke er så sterk som man skulle ønske. Denne viljen er heller ikke i samsvar med hva som kreves for at Norge skal kunne møte forpliktelsene vi kollektivt har forpliktet oss til i rammen av norsk NATO-medlemskap. Vår sikkerhet er et felles ansvar for hele samfunnet og bør derfor engasjere hver og en av oss.
Jeg skal i den påfølgende artikkelen sette ord på hvorfor viljen til å investere i et anbefalt forsvar fremstår som lav, og videre trekke frem årsrapporten til generalsekretæren i NATO for å understøtte påstanden. Hensikten er å skape situasjonsforståelse og engasjement, samt utfordre tilstanden som samfunnet tilsynelatende ser ut til å akseptere.
Gjensidig avhengighet
Politikk handler kort fortalt om å fordele goder og byrder i et samfunn. Det handler også – dog noget indirekte oppfattet i Norge - om makt. Utøvelsen av politikk innebærer myndighet til å utarbeide mål og prioritere på vegne av andre, i tillegg til å fordele verdier og anvende en rekke statlige virkemidler for å oppnå målene man har satt seg. Forsvaret og det militære virkemidlet er kun et av mange statlige virkemidler som eksisterer (Kristiansen, Hoem og Larssen, 2021). For å komme til makten må de politiske partiene vinne folkets tillit gjennom å presentere ulike strategier og politisk ideer for hvordan staten skal ivareta befolkningen og den nasjonale suvereniteten om akkurat DE får tillit. En god kollega mente at politikk ikke er annet enn summen av de interessene som er viktigst for befolkningen på et bestemt tidspunkt. Hvorvidt denne forenklingen er helt sann eller ikke er jeg ikke helt sikker på, men påstanden er enkel å si seg enig i når man ser hva dagens debatter i 2022 omhandler. De omhandler tilnærmet utelukkende energitilgang, drivstoffpriser, matvarepriser og andre saker som generelt kan sies kun omhandler den enkeltes lommebok – hvor "mye vil ha enda mer." Forsvarsdebatten derimot observeres svært sjelden på toppen av nettavisene, på forsiden av papiravisene eller under valgkamper. Det kan fremstå som at click-raten ikke er høy nok til at det er lønnsomt å hverken prate, skrive om eller debattere. Slik bør det ikke være, og det er en tilstand samfunnet ikke bør ønske at vedvarer. Forsvaret er avhengig av at hver og en av oss engasjerer seg i fredstid - og på den måten påvirker politikken slik at forsvarsdebatten får en fortjent plass i samfunnet. Dersom vår sikkerhet ikke skaper engasjement eller genererer stemmer ved valg, så kan det nemlig få overraskende store konsekvenser den dagen vi blir avkrevd noe annet enn rapporter.
I 2019 leverte Forsvarssjefen (FSJ) et fagmilitært råd (FMR) til Regjeringen hvor det ble beskrevet fire alternativer for innretning av Forsvaret. Alternativ-A var alternativet med det høyeste ambisjonsnivået for Forsvaret og det daværende FSJ Haakon Bruun-Hanssen anbefalte å innrette Forsvaret i henhold til, da denne beskrivelsen og dette alternativet skulle kunne imøtekomme både dagens og fremtidens oppgaver og oppdrag i fred, krise og krig i rammen av totalforsvaret. Ambisjonsnivået for innretning av Forsvaret, samt omfanget av Forsvaret ble redusert gradvis for alternativ B, C og D (Forsvaret, 2020). Det er derfor svært bekymringsverdig at Regjeringen faktisk la seg (enda) lavere enn det laveste alternativet da de skulle utøve sitt ansvar i denne sammenhengen. Det som kanskje er enda mer bekymringsfullt var at dette i tillegg ble godkjent av Stortinget. Beslutningen ble gjort vel viten om de endringene som var beskrevet i den sikkerhetspolitiske situasjonen. Videre er det verdt å belyse i denne sammenhengen at FSJ i tillegg fikk store effektiviseringskrav (igjen) for å realisere den nye langtidsplanen ved neste korsvei. Spørsmålet vi kan stille oss er hvordan det er mulig å bare se bort fra nesten ALT sin egen øverste sikkerhets- og forsvarspolitiske rådgiver har kommunisert som råd, for så deretter nærmest definere sin egen virkelighet, når man har fått tilliten fra befolkningen til å passe på staten? Det enkle svaret er nok at det er andre prioriteringer som er viktigere - både for folket og dermed våre politikere. Et oppfølgingsspørsmål samfunnet bør stille seg er hvor prekær må den sikkerhetspolitiske situasjonen være før hver og en av oss engasjerer seg i forsvarsdebatten, og hvor stor risiko er vi villig til å ta?
Det målbare
Det har vært flere diskusjoner rundt bruken av bruttonasjonalproduktet (BNP) for å måle hvor mye et land bruker på forsvarsutgifter. Bakgrunnen er fordi alle NATO-landene i 2014 forpliktet seg til å bruke 2 prosent av BNP på forsvarsutgifter. Tidligere forsvarsminister Frank Bakke Jensen kommenterte i en artikkelen BNP går ned - forsvarsprosent opp at 2%-kravet var helt ubrukelig for å bygge forsvars-kraft og ville heller ikke sikre en god langtidsplanlegging, eller finansiere langtidsplanen hvert år i statsbudsjettet; sistenevnte noe som er en forutsetning for å bygge forsvars-kraft fremover. På den ene siden kan en slik uttalelse oppfattes som en klassisk politisk unna-manøver ved første observasjonskontakt. På den andre siden, og etter at man har gjort seg noen refleksjoner rundt hvorfor, kan man eksempelvis se at andelen BNP benyttet på Forsvar i perioden fra COVID-pandemien startet økte fordi pandemi-håndteringen påvirket omsetning av varer og tjenester negativt. I mellomtiden har nå BNP andelen blitt redusert igjen fordi økte olje- og gassinntekter på grunn av krigen i Ukraina har påvirket omsetningen positivt. Dermed gir påstanden til Frank Bakke Jensen mer mening enn hva man potensielt oppfatter initialt, og især om man (faktisk) tar inn over seg at det tar tid å gjennomføre EBA- og materiellinvesteringer, samt styrke-produsere kompetent personell for å nevne et par relevante faktorer. Det er blant annet derfor Forsvaret trenger langsiktig stabilitet.
For å nivellere byrdefordelingen i NATO er BNP brukt på forsvarsutgifter en akseptert metode som benyttes for å måle hvor mye det enkelte NATO-medlemsland bidrar med i alliansen. Nylig publiserte NATO derfor en rapport som synliggjør hvor stor andel av BNP hvert NATO-land bruker på forsvarsutgifter. Rapporten synliggjør at ni land i alliansen bruker 2% eller mer av BNP, og ikke overraskende er flertallet av disse land som grenser til Russland. Det kan fortelle oss som lesere at geografisk beliggenhet i kombinasjon med naboforhold sannsynligvis påvirker hvordan trusselnivået oppleves - som igjen påvirker viljen til å bruke penger. Norge bruker 1,55 prosent av BNP, og den lave andelen begrunnes med de økte olje- og gasspriser vi akkurat nå opplever. Dersom andelen BNP brukt på forsvarsutgifter vil variere i fremtiden så er det nærliggende å tro at Norge bør, og helt sikkert kan, sikte høyere for å imøtekomme 2-prosent målet vi har forpliktet oss til. Det er vel få, eller ingen, indikasjoner akkurat nå på at det blir stans av olje- og gass eksport eller strøm forøvrig i Europa fremover. Det som er positivt totalt sett i rapporten er at NATO har investert mer i forsvar siden 2014 (NATO, 2022).
Til slutt i akkurat denne sammenhengen er det verdt å merke seg at flere land signaliserer en ytterligere satsning etter 24.februar 2022. Norge på sin side ser ut til å «følge situasjonen nøye» og har kun lagt 3 milliarder forsvars kroner på bordet inneværende år som er dedikert til økt aktivitet og en styrking av forsyningsberedskapen. Hvorvidt det er tilstrekkelig er relativt, men det bør være lov til å sette et spørsmålstegn til hvorfor andre land iverksetter ytterligere tiltak. Hvilken kunnskap har de tilegnet seg som ikke vi har, eller omvendt? Kanskje er hodet ikke bare i sanden, men stappet ned i en myr…?
Hvorfor er viljen til å bruke penger på et anbefalt forsvar lav?
Det er nok flere grunner til at viljen over tid gradvis har blitt redusert, og situasjonen er helt klart sammensatt. Jeg har her til hensikt å peke på fem grunner.
For det første har Norge vært medlem av NATO siden 1949, noe som i meget stor grad har påvirket norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk. Alliansen sin størrelse og militære slagkraft har en naturlig avskrekkende effekt, og gir dermed både indirekte og direkte beskyttelse i ulike faser og tidsperspektiver. Et angrep på et allianse-medlem er som kjent ansett som et angrep på alle. Enkelte vil si at det har vært en hvilepute og i forsvarets innbyggerundersøkelse 2022 kan vi lese at hele 85 % mener at medlemskapet i NATO virker avskrekkende, og at det dermed vurderes til å være mindre aktuelt for en annen nasjon å angripe Norge. FFI sin analyse i rapporten Makroøkonomiske trender 2015 – utvikling i norsk og internasjonal forsvarsøkonomi viser mulig tilfeller av skjev byrdefordeling i NATO, hvor små nasjoner opptrer som «gratispassasjerer,» deriblant Norge. Når det er sagt, så er det er viktig å påpeke at Norge har bidratt i internasjonale operasjoner tross de samtidighets-utfordringene det har skapt, og kan således ikke stemples som «gratispassasjer» da dette slik jeg ser det handler om mer enn kun økonomi. Det bør derfor ses i et større bilde, men rent økonomisk så er tallene klare. Norge har prioritert andre satsningsområder til fordel for vår sikkerhet over lengre tid.
For det andre har det vært en lengre periode med dyp fred i størstedelen av Europa, og sannsynligheten for en væpnet konflikt i Norge har vært beskrevet som lav eller lite sannsynlig fra våre folkevalgte politikere. Videre har nok erkjennelsen av det at Norges samlede ressurser ikke kan forsvare seg mot en stormakt også vært med på å påvirke hvor mye vi velger å investere i det; rett og slett fordi vi har NATO-medlemskapet å lene oss på. Dette kan være en direkte forklaring på hvorfor andre statlige virkemidler, eksempelvis det diplomatiske, er tildelt større fokus sammen med velferdsområder.
For det tredje så har verden opplevd en enorm teknologisk utvikling. Utviklingen har vært med på å endre hvordan krig(er) potensielt kan utarte seg. For at Norge skal være en relevant aktør på stridsfeltet i rammen av et totalforsvar er vi nødt til å investere i nye kapabiliteter og kapasiteter. På grunn av teknologisk fordyrelse så er de nødvendige investeringene i de fleste tilfeller mer kostbare både når det kommer til anskaffelse og drift sammenlignet med tidligere. En konsekvens av dette er at vi ender opp med å anskaffe færre antall enheter (kapasitet) enn hva som i utgangspunktet er nødvendig fordi vi skal opprettholde bredden av våpensystemer og evner (kapabilitet) i strukturen. Denne metoden er valgt selv om grunnkostnader til systemene er relativt likt uavhengig antall. Tidligere forsvarssjef Sverre Diesen, og nå sjefsforsker hos FFI, har skrevet om tematikken i artikkelen det marginale Forsvarets problem. I tillegg har sjef for Forsvarsstaben viseadmiral Elisabeth Natvig bekreftet problemstillingen i sin artikkelen Fagmilitært råd 2023 publisert på Stratagem. Natvig fokuserer på og trekker frem at forsvarsbudsjettet er i ubalanse og at det er ikke eksisterer samsvar mellom hva som gjøres av investering og drift. Det sistnevnte er med på å forklare hvorfor vi ender opp med å ha et lavt antall soldater (people) til fordel for materiell (hardware), selv om Forsvaret er tydelig på at personellet er Forsvarets viktigste ressurs. Denne praksisen bekreftes også av NATO, og rapporten NATO - The secretary General`s Annual Report 2022 viser at Norge ligger høyt oppe på listene når det kommer til investeringer i materiell, og lavt når det kommer til utgifter knyttet til personell.
For det fjerde så har effekten av det første, andre og tredje punktet skapt en større avstand mellom det norske folket og Forsvaret. Norge har nemlig rustet ned Forsvaret betraktelig over flere tiår, og da særlig på personell-siden. Derfor har langt færre, sammenlignet med tidligere, kjennskap til, eller en relasjon til, Forsvaret. Et mindre antall og en mindre andel av det norske folk er da gitt innsikt i hva som kreves for å bevare frihet og demokrati. Av dagens årskull med norske 18-19 åringer er det kun cirka 13 prosent som får gjennomføre førstegangstjeneste og derigjennom tilegner seg viktige verdier og erfaringer jeg mener samfunnet er helt avhengig av at de tilføres. Dersom ungdommen er fremtiden, noe de er om noen er i tvil, og skal bekle nøkkelstillinger og funksjoner i samfunnet, så er det bekymringsverdig at svært mange vil ha et redusert og potensielt ikke-eksisterende forhold til hva Forsvaret er, hvilken funksjon det har og hvorfor vi bør bruke ressurser på å sikre vår sikkerhet fremfor eksempelvis enda mer velferd.
For det femte og helt til slutt, som jeg har vært inne på tidligere så engasjerer og genererer de daglige og nære sakene som oftest flere stemmer ved valg enn hva forsvarsdebatten klarer. Med andre ord så er det nærliggende å tro at faktorene beskrevet ovenfor er med på å påvirke vår vilje til å bruke ressurser på det som fagmilitært er beskrevet som et «anbefalt Forsvar». Slik bør det selvfølgelig ikke være og dette er noe vi sammen må ta tak i.
Oppsummering
For å oppsummere her så er frihet og demokrati vanskelig å dimensjonere, sette en prislapp på, eller vurdere viktigheten av. Spesielt når man har det og har fått det tilnærmet gratis i flere tiår. Siden det er så enkelt å glemme og samtidig utfordrende å identifisere ting man ikke vet at man ikke vet bør samfunnet nå i det minste bruke historien og pågående krig (-er) i læringsøyemed. Det er derfor fagmilitære råd utarbeides som anbefalinger til våre beslutningstagere. Beslutningstagere som er valgt av folket, og som på vegne av oss alle er de som til slutt må prioritere på tvers av sektorer - og ta det som ofte beskrives som helhetlige valg på vegne av folket.
Uansett hvordan man vrir og vender på det med tanke på hvordan man skal måle hvor mye ressurser et land bruker på Forsvar, så er det ingen tvil om at Norge bør øke ressursbruken i forhold til hva som har vært tilfelle de siste årene. Om dette innebærer 1,55% eller 4% av BNP er faktisk temmelig irrelevant i praksis, sikkerhetssituasjonen er det som bør avgjøre og ikke prisnivået på olje, gass eller strøm.
Som vi har fått presentert i FSJ FMR for ikke så alt for lenge siden, så koster det å holde seg med et «anbefalt Forsvar.» Men, kostnaden ved å ikke ha det anbefalte Forsvaret når samfunnet faktisk trenger det kan være større - langt større. Viljen til å bruke penger på et anbefalt Forsvar kan være for sent å "plutselig få" da man først våkner av at bjørnen igjen er på tokt etter nytt terreng rundt i våre egne nærområder. Derfor tror jeg en av de viktigste strategiske oppgavene forsvarssektoren og resten av Norge står overfor i fremtiden er å iverksette ytterligere tiltak for å engasjere folket, og derigjennom generere effekt hos våre beslutningstagere. Vi er gjensidig avhengig av hverandre. Forsvarsdebatten er en debatt som samfunnet er nødt til å la gå kontinuerlig, hele tiden - for å kunne forsvare vår sikkerhet, vår frihet, vårt demokrati og våre verdier.
Referanser:
NATO - The Secretary General’s Annual Report 2021, 31-Mar.-2022
220627-def-exp-2022-en.pdf (nato.int)
Regjeringen har fått forsvarssjefens råd til ny langtidsplan - regjeringen.no
https://publications.ffi.no/nb/item/asset/dspace:2481/15-00322.pdf#page29
Kristiansen, Marius, Njål Hoem, and Brage Larssen. «Forsvarsgrenenes rolle i samfunnskriser» In Beredskap og krisehåndtering – Utfordringer på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Red. Ann-Karin Larsen, 259–94. Oslo: Cappelen Damm Akademiske, 2021.
