Passer F-35 vedlikeholdskonseptet for Norge?

Allerede i 2008 signerte Norge en partneravtale sammen med USA, UK, Italia, Canada, Australia, Nederland og Danmark som omfattet produksjon, understøttelse og videre utvikling av Joint Strike Fighter (F-35)[1]. I denne avtalen lå det til grunn en etablering av et felles, kostnadseffektivt logistikk konsept basert på prinsippene fra Performance Based Logistics (PBL) hvor fokus var å levere en helhetlig operativ tilgjengelighet fremfor spesifikke varer og tjenester. Hva betyr så dette i praksis?

I et PBL-konsept er industrien ansvarlig for å levere varer og tjenester for å oppnå en operativ ytelse for brukerne og betaling avhenger av den oppnådde ytelsen. Spesifikt for F-35 innebærer dette at Norge er med i et felles, multinasjonalt understøttelseskonsept for alle brukere av F-35. Dette konseptet er kjent som Global Sustainment Solution (GSS) som ledes og koordineres fra F-35 Joint Program Office (JPO) i USA. JPO er sammensatt av representanter fra alle partnere samt US Government (USG). Det er JPO, på vegne av alle Partnerlandene, som forhandler understøttelseskontakter med industrien. I Norge ivaretar Luftforsvarsstaben saksbehandling, finansiering og godkjenning av kontraktsunderlagene for den norske andelen. For F-35 er det to hovedleverandører; Lockheed Martin (LM) er leverandør av fly (unntatt motor), verktøy og bakkeutstyr, simulatorer, flygerutstyr samt et datasystem for konfigurasjons- og vedlikeholdsstyring og mission support, kjent under navnet ALIS. Den andre leverandøren er Pratt&Whitney (P&W) som er ansvarlig for levering og vedlikehold av motor og motormoduler.

Operativ tilgjengelighet

Gevinsten med GSS sammenliknet med et tradisjonelt logistikkonsept er fokuset på operativ tilgjengelighet og leverandørens ansvarliggjøring for å oppnå denne. I tillegg kommer stordriftsfordelene av å være del av et partnerskap. Gevinsten for leverandøren er å utvikle pålitelige og vedlikeholdsvennlige systemer slik at tilgjengeligheten blir størst mulig og behovet for leverandørstøtte og reservedeler blir minst mulig. Økt kvalitet gir mindre behov for reservedeler og dermed økt gevinst siden betalingen avhenger av oppnådd ytelse. Dette i motsetning til at stort behov for reservedeler og tjenester gir mye arbeid og dermed mer inntekter for leverandørene. Dette utgjør kjernen i et PBL-konsept og resulterer i sammenfallende interesser for både leverandører og brukere, nemlig at den operative tilgjengeligheten skal være størst mulig. For F-35 er dermed LM og P&W ansvarlig for all understøttelse for at våpensystemet F-35 skal oppnå den kontraktsfestede ytelsen og tilgjengeligheten.

Ny løsning for reservedeler

De to hovedleverandørene er gjennom understøttelseskontraktene blant annet ansvarlig for ingeniørtjenester, konfigurasjonsstyring, forsyningskjede, lagerstyring, komponentvedlikehold, depotnivå vedlikehold samt et overordnet ansvar for å ivareta et levetidsperspektiv på utvikling og kostnadseffektivisering av drift. Hvordan den enkelte nasjon ønsker å benytte industri versus egne organiske ressurser til å løse ulike oppgaver har også innvirkning på leverandørenes mulighet til å påvirke ytelsesresultatene og dermed i hvilken grad leverandøren kan gjøres ansvarlig for dette. I stort utfører nasjonene, inkludert Norge, «Unit Level Maintenance» ved bruk av egen organisk kapasitet. Når det gjelder «Depot Level Maintenance» utføres det i sin helhet av industrien for alle unntatt US Services som utfører dette selv.

Reservedelsbeholdningen i GSS eies i sin helhet av US Government (USG). Dette inkluderer deler som ligger på lager hos alle F-35 brukere, inkludert Norge. Det er kun deler som er montert i fly som er norsk eierskap. Ved et komponentbytte byttes dermed eierskap i forbindelse med inn- og utmontering. Hovedtanken er at reservedeler skal kunne flyte fritt mellom lagre og dermed at den totale reservedelsbeholdningen i GSS kan være lavere enn om alle brukere skulle eid sine egne lager. Dette er i tråd med prinsippene fra PBL. En forutsetning for at dette skal fungere best mulig er at delene kan flyte fritt mellom ulike land uten unødige forsinkelser på grunn av tollklareringer, mva og annet byråkrati. Norge gjorde noen fornuftige tilpasninger i merverdiavgiftsloven nettopp med dette formålet[2]. Innføringer av varer og tjenester tilknyttet F-35 ble unntatt fra merverdiavgift og er dermed tilpasset GSS. Alle partnerland har dog sine egne lover for import og eksport, så den frie flyten er ikke helt realisert ennå, men utgjør et viktig moment for videre utvikling og effektivisering av logistikken og full utnyttelse av et PBL-konsept.

Deployeringer

Problematikken rundt deleflyt gjør seg også gjeldende ved deployeringer utenlands. GSS skal gjelde hvor som helst i verden, men man er da avhengig av å gjøre bilaterale avtaler med respektive vertsland for å kunne levere varer og tjenester. Dette blir et treparts samarbeid mellom deployerende nasjon, mottakende nasjon og JPO. For JPO ble det en liten tankevekker når man ikke kunne håndtere dette på samme måte som når US Services deployerer. Hver enkelt nasjon har sine egne bestemmelser og avtaler som per nå ikke kan løses generisk. Det skal likevel sies at arbeidet med interoperabilitet mellom ulike F-35 brukere, fri flyt av deler mellom nasjoner og evne til å understøtte F-35 operasjoner fra et tredjeland utvikler seg raskt. Norske F-35 har frem til nå deployert til Island og Nederland, og GSS oppleves betydelig forbedret på dette området over de siste årene. GSS bør snarere anses som en stor fordel for deployeringsevne, enn en begrensning. Hovedårsaken til dette er at Norge har betalt seg inn i dette flernasjonale samarbeidet og får samme oppmerksomhet, betingelser og understøttelse som eksempelvis US Air Force.

For deployeringer innenlands vil dette selvsagt ikke være noe problem og man kan enkelt omrute deleleveranser fra kampbase Ørland til en annen lokasjon i Norge. Enten ved å be LM gjøre dette, eller å sørge for «last tactical mile» selv fra Ørland og til deployert lokasjon. GSS er dermed på ingen måte hemmende for deployerbarheten til F-35, men krever at alle parter er kjent med, og er i stand til å ivareta egne ansvarsområder i forberedelsene.

Nye kompetansebehov

Til forskjell fra eksempelvis logistikkonseptet for F-16 er nå industrien ansvarlig for mange av prosessene som inngår i drift at et kampflysystem; Oppgaver som tradisjonelt har blitt ivaretatt av Forsvaret selv. Det betyr at Forsvaret må endre sin kompetanse, organisasjon, oppgaver og kultur fra å utøve til å kontrollere at disse tjenestene og leveransene blir gjort i henhold til de krav som stilles i kontrakten. Hvilke utfordringer gir dette for Forsvaret?

Deltakelse i et slikt partnersamarbeid krever selvsagt engasjement og oppfyllelse av forplikter som ligger i MOU’en. For å kunne bruke vår stemme i JPO må man være til stede der grunnlagsarbeid og utredninger foregår og der beslutningene tas. Dette gjelder på alle nivå fra «Joint Executive Steering Board» til et utall working groups. Det kreves en ny form for kompetanse i Luftforsvaret for å kunne delta aktivt i drift og utvikling av et PBL-konsept. Denne kompetansen er fortsatt fordelt på få hoder og gjør det utfordrende å fylle de stabsfunksjonene man bør ha, både innenlands og i JPO.

Organisatoriske endringer

Organisatorisk medfører innfasing av F-35 flere endringer. Den største endringen er muligens bortfall av organisk kapasitet innenfor tyngre vedlikehold. For norske kampfly har dette «i alle år» vært utført på Kjeller. Alt av tyngre vedlikehold (depot-nivå vedlikehold) for F-35 er en del av logistikk konseptet og kontraheres gjennom LM og P&W. Større depot nivå vedlikeholdsoppgaver vil i hovedsak utføres på Cameri i Italia av Leonardo for F-35 brukere i Europa som en del av GSS. Det samme gjelder for medium depot hvor arbeidet vil utføres av Contractor Field Teams fra LM og P&W som da kommer til Ørland for å utføre jobben. Norge vil dermed ikke ha denne kompetansen nasjonalt. Unntaket er depotverksted for motormoduler på Rygge som driftes av KAMS, som en underleverandør til P&W i GSS. Dette innebærer at KAMS blir tildelt depot-vedlikehold på motormoduler fra flere F-35 nasjoner. Det er altså ikke Forsvaret som inngår kontakter med KAMS for denne type vedlikehold, men JPO via GSS.

En annen organisatorisk endring er etableringen av Logistics Operations Center F-35 (LOC) som skal fungere som bindeleddet mellom GSS leveransene og brukerne av disse på Ørland. Sparringspartner til LOC er Global Operations Center som er samlokalisert med LM i Ft Worth, Texas. På den måten kanaliseres all nødvendig informasjonsflyt mellom leverandør og bruker gjennom disse to enhetene på en enklere måte. Det betyr at LOC må ha kompetanse og kapasitet til å følge opp og kontrollere at man får levert den ytelsen som er gitt i understøttelseskontraktene. Igjen så er dette ny type kompetanse som må bygges, utvikles og beholdes for å sikre en effektiv drift av F-35 i levetiden.

Driftskonsept

F-35 må fortsatt karakteriseres som et nytt våpensystem og i likhet med innfasingen av F-16 på 1980-tallet oppleves det enkelte utfordringer når dette skal testes til sine ytterste kapabiliteter. Fra produsenten ble F-35 fremstilt som et nærmest vedlikeholdsfritt fly. Virkeligheten er selvsagt ikke slik; Flyets ulike sensorer og systemer representerer ypperste av teknologi og er i en kontinuerlig utvikling som betyr at enkelte «barnesykdommer» dukker opp. Min påstand er at flere av delsystemene har en lavere pålitelighet og vedlikeholdsvennlighet enn hva som ble lagt til grunn i tidlig prosjektfase hvor vedlikeholds- og verkstedskapasitet skulle dimensjoneres. Dette medfører et større behov for reservedeler og reparasjonskapasitet fra GSS enn det er dimensjonert for. Det er som tidligere nevnt, leverandørenes ansvar å sørge for at alle behov dekkes, men det har tatt lengre tid enn forutsatt å etablere. De siste års pandemi har gitt ytterligere utfordringer for utvidelse av kapasitet hos underleverandører. Resultatet er en presset logistikkløsning og delemangel på flåtenivå innenfor ulike delsystemer. Vedtatte regler for forsyningsprioritet avgjør dermed hvem som kommer først i køen.

Norsk driftskonsept og dimensjonering er ulikt øvrige F-35 brukere på noen områder som gir noen særnorske utslag for logistikk konseptet. For det første så benytter ikke Norge noe driftspersonell fra LM eller P&W i Norge. Det er ingen representanter fra leverandørene fast til stede på Ørland eller Evenes nå. Det var et tjuetalls personer fra industrien på Ørland fra første mottak i 2017, hvis hensikt var opplæring av Forsvarets personell, men som forsvant en etter en etter hvert som egen organisasjon vokste. LMs siste representant forlot Ørland i desember 2021. Norge er dermed eneste F-35 bruker som ikke har noen stedlige representanter fra leverandøren for bistand til drift av ALIS, simulatorer og gjennomføring av alt brukernivå vedlikehold. Dette utføres kun av Forsvarets eget personell.  Det innebærer at behov for støtte fra LM og P&W må koordineres fra norsk side gjennom LOC og til Global Operations Center. Dette resulterer i mange tilfeller i lengre løsningstid enn dersom man hadde hatt representanter til stede lokalt.

Slank organisasjon

For det andre så har Norge en vesentlig slankere vedlikeholdsorganisasjon som i hovedsak er basert på ett skift. Kapasiteten til å kunne håndtere oppdukkende vedlikehold er derfor lavere enn brukere som har to eller tre vedlikeholdsskift. Dette fører til at tid fra et oppdukkende vedlikeholdsbehov oppstår som følgelig vil ta lengre tid sammenliknet med andre nasjoner. Det er for øvrig ikke uventet at Norge har noe høyere vedlikeholdsrate enn andre partnere; det er i tråd med FFI sine analyser for norsk flåtestørrelse, antatt tilgjengelighet og utnyttelsesgrad. Problemet er at antallsanalysen baserte seg på den antatte vedlikeholdsbelastningen. Som nevnt, er belastningen høyere enn det som lå til grunn i dimensjoneringen og den slanke organisasjonen får dermed et kapasitetsproblem når mer oppdukkende vedlikehold enn forventet inntreffer. Dette medfører igjen at LM og P&W delvis kan fraskrive seg ansvar for den kontraktsfestede norske flytilgjengeligheten siden vedlikeholdsoppgaver må «vente på tur» grunnet vår egen organisering.

Fragmentering

For det tredje mener jeg forsvarssektoren er svært fragmentert når det kommer til drift og understøttelse av F-35. Forsvarsmateriell (FMA)/Kampflyavdelingen er prosjekt- og investeringsansvarlig for selve anskaffelsen og skal sørge for at alt materiell blir levert iht kontrakt. Luftforsvaret har det overordnede utøvende ansvaret for driften av våpensystemet F-35. Dette innebærer et helhetlig plan, budsjett og resultatansvar, herunder ansvaret for å godkjenne kapabilitets- og understøttelseskrav for våpensystemet, samt eierskap og oppfølging av PBA og driftskontrakter. FMA/Luftkapasiteter er systemansvarlig for Våpensystemet F-35. Dette innebærer ansvaret for at alle materielltekniske- og forvaltningsmessige myndighetskrav ivaretas, og medvirker til at materiellet forvaltes på en best mulig måte med hensyn til faktorer som teknisk ytelse, tilgjengelighet og totaløkonomi i et levetidsperspektiv. Forvaltningsansvar for ALIS er tillagt FMA/IKT kapasiteter. Utøvende avdeling er 132 luftving som skal styrkeprodusere kampklare piloter og levere iht ambisjonsnivået for kampfly som er besluttet politisk. Til slutt er LOC ansvarlig for oppfølging og kontroll av den logistiske understøttelsen. Etter min mening vanskeliggjør en slik fragmentering en helhetlig tilnærming til effektiv utnyttelse av logistikk konseptet og dermed utnytte hele potensialet som ligger i GSS. Det skal tilføres her at Forsvarsstaben har et fokus på dette og er godt i gang med arbeid for å definere roller, ansvar og myndighet for GSS fra norsk side.

Tidsriktig informasjon

Av andre faktorer som er et resultat av logistikkløsninger så må behovet for informasjonsutveksling mellom operativ enhet og leverandøren nevnes. For at bruker skal kunne få den støtten det er behov for i rett tid og i rett mengde er LM og P&W selvsagt avhengig av å få tidsriktig informasjon om status. Dette være seg status for reservedelsbeholdninger, flytilgjengelighet og støttemateriell. F-35 er en strategisk ressurs for Norge og det er derfor knyttet strenge restriksjoner rundt deling av nasjonal informasjon knyttet til status for våpensystemet. Selv om ALIS er hovedverktøyet for denne kommunikasjonen kreves det mye oppfølging av systemet for å sikre at kun den aller nødvendigste informasjonen deles. LM og P&W ønsker selvsagt så mye informasjon som mulig, så det må alltid bli en balanse mellom leverandørenes informasjonsbehov og vårt eget behov for å skjerme informasjon.

Fordel med partnersamarbeid

En siste utfordring er knyttet til nasjonal beredskapsevne i et PBL-konsept hvor Forsvaret ikke lengre eier noe lager eller har vedlikeholdskapasitet innenfor tyngre depot. Selv om Norge har betalt for at en bestemt lagerbeholdning skal være reservert for Norge, så utgjør ikke dette noen robust beredskapsbeholdning og man er helt avhengig av logistikkstøtte fra industrien for å kunne opprettholde operasjonene med F-35. Utviklingen av en kultur hvor denne avhengigheten aksepteres og tillit til leverandørene etableres vil da være avgjørende i denne sammenhengen. Som en småstat mener jeg likevel at Norge vil ha flere fordeler enn ulemper ved å være en del av et større partnersamarbeid. For tiden utredes det også hvordan norsk forsvarsindustri kan bidra som leverandør til medium depot oppgaver i stedet for at LM skal utføre disse. Det vil bidra til å styrke beredskapsevnen.

Avslutning

Spørsmålet innledningvis var «Passer dette for Norge?» Min mening er et klart ja, men det kreves en større bevissthet omkring hva PBL innebærer for å kunne utnytte de mulighetene et slikt konsept gir for en effektiv drift. Veien videre for GSS blir også veldig interessant å følge. US Government har et voldsomt fokus på kostnadsreduksjoner[3]i GSS og ønsker å flytte mye av ansvaret til US Services dersom ikke LM og P&W ikke klarer å redusere kostnader eller forbedre operativiteten betydelig innenfor nåværende rammer. Dette trenger nødvendigvis ikke å være noen direkte ulempe for Norge, men det gjelder å være til stede i de fora hvor beslutningene tas og forstå hva endringene betyr for vår egen innretning, kapasitet og ansvarsområder.

[1] The Production, Sustainment and Follow on Development of the Joint Strike Fighter Memorandum of Understanding (PSFDU MoU)

[2] Lov om merverdiavgift §3-32

[3] United States Government Accountability Office: F-35 Sustainment DOD Needs to cut billions in estimated cost to achieve affordability (GAO 21-439, July 2021)

Foto: Norsk og amerikansk tekniker jobber på et amerikansk F-35A i et shelter på Ørland flystasjon. Ole Andreas Vekve / Forsvaret

Artikkelen ble først publisert i Luftled 22-01