Denne teksten er et tankeeksperiment som presenterer et grovt operasjonsdesign for hvordan en robust, fler-etatlig Effektgruppe (EG) vil ha en realistisk mulighet til å oppnå sikkerhetspolitiske mål i Mali. Regjeringen imøtekom nylig Frankrike sin forespørsel om militær støtte til Task Force Takuba i Mali, en del av deres større Operasjon Barkhane i Sahel. Av både realpolitiske og altruistiske grunner, som vi har utdypet her, er dette en god avgjørelse. Dessverre er det vedtatte bidraget så lite at norsk evne til å påvirke operasjonene vil være svært begrenset. Samtidig, selv om Norge hadde gått inn som en mer likeverdig bidragsyter i en felles nordisk stridsgruppe hadde vi måttet ta et oppgjør med tidligere praksis for koalisjonsbidrag. Fremtredende her er «plante-flagget»-tilnærmingen, at det altoverskyggende operasjonelle resultatet som jobbes mot kun er at det norske flagget dukker opp på situasjonskartet i så mange hovedkvarter som mulig. Ofte kombineres denne tilnærmingen med den kyniske oppfatningen at situasjonen i typiske statsbyggingsmisjoner er uløselig kompleks. Det blir ikke så interessant med ressurssatte og koordinerte kampanjeplaner fordi vi klarer ikke løse problemet uansett. Når vi topper det hele med omtrent fullstendig risikoaversjon, blir konsekvensen at eventuelle styrkebidrag ikke blir planlagt mot, og målt etter, faktisk effekt på bakken.
Som kontrast, tar denne teksten utgangspunkt i en kontrafaktisk ramme der norsk innsatsvilje i Mali er mer proporsjonal med de faktiske sikkerhetspolitiske interesser som står på spill for Norge, argumentert for tidligere av forfatteren[2]. Ressurs- og tidsinnsatsen i denne hypotetiske planen vil være i størrelsesordenen til Faryab-oppdraget i Afghanistan mellom 2006-2012, altså ca NOK 1 mrd/år i 6 år. Disse ressursene vil imidlertid kanaliseres inn i ganske andre operasjonelle midler og metoder, inkludert en samordning av militær og sivil innsats. Derfor inkluderes også de drøye NOK 260 millioner som Norad nå fordeler til en rekke forskjellige aktører i Mali[3].
Substansen i analysen er forenklet og generell, både av nødvendighet og valg. Den er basert på åpne kilder, og kun resultatet av forfatterens kapasitet til å bearbeide disse, snarere enn det tyngre stabsarbeidet som en faktisk operasjon vil kreve i forkant. Samtidig vil forhåpentligvis huller og manglende nyanser gi ansporing til andre for å opponere og videreutvikle. Hensikten med teksten er primært å eksemplifisere et operasjonsdesign som er både internt konsistent og inneholder alle hovedkomponenter som er nødvendige i en statsbyggingsoperasjon i et før-industrielt jordbrukssamfunn.
Nåsituasjon
Denne hypotetiske analysen legger norsk operasjonsområde (Area of Operations; AO) til et utvalg av kretser (administrative inndelinger) i Mopti-regionen av Mali. Med innsatsen i Faryab som målestokk fremstår det som overkommelig å ta ansvar for 2-3 kretser. Litt avhengig av kretsene vil dette utgjøre færre mennesker, men større areal å påvirke. I mangel på oppdaterte etterretningsprodukter og operasjonsrapporter har ikke forfatteren forutsetning for å vurdere hvilke kretser som er mest hensiktsmessige å velge. Samtidig er de store utfordringene i regionen felles på tvers av disse, slik at generell omtale fortsatt vil være relevant.
Hvert område vil nødvendigvis ha sine unike overlappende og sammenvevde utfordringer og konflikter. Økologiske problemer blandes med økonomiske og ideologiske særinteresser blandes med familiefeider blandes med væpnede grupper med mer. Denne tilsynelatende gordiske knuten kan fort virke lammende i sin kompleksitet. En intervenerende styrke som forsøker å ta litt tak i alt vil trolig ikke løse noen ting. Da er det avgjørende å innse at visse problemer er fundamentale, mens andre bare blir alvorlige fordi de utspiller seg i en tilspisset kontekst.
Mopti-regionen er et førindustrielt jordbrukssamfunn med overlappende avhengighet av dyrket mark og semi-nomadisk beiting[4]. 95 prosent av bøndene bruker avlingene primært til å forsyne egen familie, snarere enn å akkumulere kapital. Med noen unntak baserer nesten alle bønder i Mopti seg på regnvann for vanning av åkrene sine, og er svært sårbare for klimaendringer. Den semi-nomadiske beitepraksisen er likeledes sårbar, og de to næringsveiene havner tidvis i konflikt over det som er av vannkilder.
Disse faktorene alene kunne vært tilstrekkelig til å forårsake betraktelig voldsnivå. I tillegg kommer imidlertid fraværet av statlig evne til konflikthåndtering understøttet av voldsmonopol. Resultatet blir at lokale grupper har større tillit til uformelle lokale makthavere. Samtidig former de egne væpnede styrker for de tilfeller der forhandlet enighet ikke lar seg gjøre. Disse gruppene vil ha varierende insentiver til å støtte oppunder malisk statsbygging, avhengig av hvordan det påvirker deres grunnleggende interesser for fysisk og økonomisk trygghet.
Den siste grunnleggende konfliktdriveren er de aktørene som har en aktiv interesse av å beholde regionen i en tilstand av anarki, såkalte «Spoilere». I Mopti er dette både terror-grupper og organiserte kriminelle, og disse har alle insentiver til å ødelegge for det maliske statsprosjektet. Deres maktbase er primært deres militære kapasitet, og viljen til å bruke den.
Sluttilstand
Det vil være viktig for den norske intervensjonen å ha realistiske forventninger til hva som er mulig å oppnå innenfor gitte tid- og ressursrammer. Sammendratt vil målene for intervensjonen være som følger: En robust majoritet av befolkningen i AO opplever at innordning i en symbiotisk malisk stat er beste veien til en bedre fremtid, og at både staten og befolkningen har ressursene og viljen til aktivt å videreutvikle symbiosen.
Dette overordnede målet kan deles opp i noen avgjørende tilstander:
1. Spoilere slått og kun i stand til å drive egenbeskyttelse i marginalisert tilstand.
2. Merkbar økonomisk forbedring for utvalgte grupperinger, på tvers av etniske linjer.
3. Staten har synlig rolle i den økonomiske forbedringen, samt at prioritering i utvikling er etnisk upartisk, men tett knyttet til oppslutning om staten.
4. Staten har en bevist og troverdig evne til å håndheve rettferdig skatteinnkreving og ressursfordeling, samt evne til å sanksjonere mot lokal, voldelig konflikthåndtering.
Operasjonsdesign
EG vil styre sine innsatsmidler langs operasjonslinjer som sammenfaller med det litteraturen rundt statsbygging peker på som historisk effektivt. Forfatteren har tidligere sammendratt funn fra Jared Diamond, Azar Gat og Ian Morris på dette området:
[S]entralisert voldsmonopol […] demper anarkisk voldsdynamikk og legger til rette for at innbyggerne kan bruke ressurser produktivt, heller enn på å beskytte seg selv. Økt produktivitet styrker dernest statens voldsmonopol, forutsatt en effektiv praksis for skatteinnkreving. Et avgjørende forbehold er imidlertid at innbyggerne opplever en tilstrekkelig bedring i levestandard, i bytte mot noe frihet og inntekter. Er ikke dette tilfellet vil de gi sin støtte til alternative aktører som utfordrer voldsmonopolet og starter den negative voldsspiralen.[5]
Denne logikken indikerer tre operasjonslinjer. Voldsmonopol-linjen gir handlefrihet til øvrige tiltak. Utviklings-linjen skaper de endringer som faktisk forbedrer folk sine liv. Legitimitet-linjen tilstreber at aktiviteten oppfattes positivt, og at forbedringene i AO blir synlig utover dem som blir direkte berørt.
Kampanjen til Effektgruppe Mopti vil ikke gå som planlagt. Tilfeldigheter og ugjerninger vil undergrave legitimitet. Slu fiender vil beholde handlefrihet så lenge de klarer. Eller kanskje viser det seg at store utviklingstiltak kan iverksettes tidligere enn forventet. Dette betyr imidlertid ikke at et logisk operasjonsdesign er verdiløst. Det vil gi retning og referansepunkter til innsatsen. Det vil synliggjøre hva som er viktig å måle og støtte beslutningstakere på alle nivå i å justere planen når nødvendig.
Fase 1: Shape
Hensikten med denne fasen er å bidra til at ressursbruken i påfølgende faser prioriteres riktig og, ikke minst, oppfattes riktig av lokalbefolkningen. Som nevnt tidligere vil EG måtte velge ut noen lokale grupperinger som blir prioritert med støtte. Her må flere hensyn veies opp mot hverandre. Gruppene må være åpne for å innordne seg i en sterkere malisk stat. De trenger ikke være der innledningsvis, men det må foreligge et utviklingsspor der dette er sannsynlig. Disse gruppene må også være sentrale og toneangivende nok i sine kretser til å kunne skape et merkbart momentum i retning statsoppslutning hvis arbeidet med dem lykkes. Det gir små resultater å legge store ressurser på samarbeidsvillige grupper hvis disse uansett er har lavt maktpotensiale. Til sist er det viktig å velge grupper fra så mange av etnisitetene som mulig.
Å bli forbigått i første omgang med støtte vil trolig skape frustrasjon og sinne fra dem det gjelder. Dette kan eskalere til vold eller annen aktiv motvirkning av intervensjonen, enten spontant fra de nedprioriterte gruppene eller etter manipulering fra Spoilere. Effektgruppen må motvirke dette gjennom bevisst informasjonsaktivitet helt fra starten. Det underliggende budskapet må være ærlig på at ikke alle kan få støtte med en gang, men at desto bedre sikkerhet og mer samarbeid med staten en gruppe kan vise til, desto raskere vil støtten fordeles dit. Dette er åpenbart lettere sagt enn akseptert, og denne informasjonskampanjen vil måtte drives og videreutvikles gjennom hele operasjonen.
Shape-fasen avhenger fullstendig av kunnskap og kommunikasjon. Det er her misjonen skaper forståelse for AO, og her lokalbefolkningen danner seg sitt førsteinntrykk. Forberedelsene starter allerede i Norge og bør støtte seg tungt på akademia og bistandsmiljøet som allerede kan ha omfattende lokalkunnskap. Fasen må også inkludere samarbeid med kommersielle aktører, særlig innenfor landbruk, bioteknologi og relevant infrastruktur. Utvikling er den avgjørende operasjonslinjen. Derfor må Effektgruppen allerede nå utforme første utgave av den faktiske støtten de skal komme med.
Effektgruppen etableres i AO gradvis, men effektivt. Etter gode forberedelser i Norge ankommer sentralt personell først og oppretter forbindelse med utvalgte partnere. Den fullstendige etableringen skjer deretter i tett dialog med de viktigste aktørene. En viktig beslutning her er hvor styrken oppretter base(r). Her må hensyn til maktprojisering, styrkebeskyttelse og upartiskhet veies opp mot hverandre.
Når denne fasen først er iverksatt, bør den fullføres innen ett år. Herunder bør ikke mer enn seks måneder forløpe fra EG sine første representanter oppretter forbindelse med lokale til styrken er operativ i AO. Potensielle allierte må oppfatte EG som handlekraftig, og motstandere må gis minimalt av muligheter til å iverksette mottiltak. Sluttilstanden til fasen er når EG er fysisk etablert i AO med alle ressurser, operasjonsplan for neste fase er justert i dialog med utvalgte lokale allierte. I informasjonsdomene oppfattes EG med forsiktig optimisme av allierte, og i verste fall avventende skepsis fra majoriteten av øvrige grupper.
Fase 2: Secure
Hensikten med denne fasen er å etablere oppfattelsen blant statsmotstandere at voldsbruk er et uhensiktsmessig middel for å oppnå egne målsetninger, for dermed å åpne rom for konstruktiv statsbygging. Voldsmonopol er den primære operasjonslinjen i denne fasen, og den retter seg primært inn mot Spoilerne i AO. Direkte skal dette resultere i at Spoilerne mister offensiv evne, mens indirekte kommuniserer det til andre aktører at de vil tape en voldelig konflikt med EG og den maliske stat.
Fasen bygges opp rundt en sammensatt militær operasjon som sikter mot å skape en så direkte konfrontasjon med Spoilerne som mulig, for dermed å slå dem med overlegen militær evne. Stavvis Kalyvas har vist at i intra-statlige konflikter aksepterer sivilbefolkningen voldsbruk så lenge den presist treffer dem de oppfatter som trusselaktører[6]. Her blir Spoilernes primære maktbase, deres evne og vilje til omfattende vold, utnyttet som svakhet, da dette også adskiller dem markant fra samfunnet for øvrig. Den største operasjonelle utfordringen i denne fasen er å forme fienden til å konsentrere store nok styrker til å kunne bli slått. Dette blir særlig vanskelig ettersom Spoilerne vil basere seg på taktikker som terrorangrep og attentat for å oppnå sine mål. Disse har stor potensiell effekt, og kan være vanskelige å avdekke før det er for sent. Den mest fordelaktige forutsetningen for denne fasen er forhåndstilgang på omfattende etterretning om Spoilerne, enten fra staten, lokale og/eller Operasjon Barkhane.
I denne fasen har operasjonslinjene Utvikling og Legitimitet støttende funksjon i å forme fienden til å konsentrere seg. Hvis Spoilerne har mål om politisk innflytelse i AO, iverksetter EG utviklingsprosjekter som gir rask synlig effekt, og kommunisere dem tydelig i AO. Hvis Spoilere kun ønsker handlefrihet i AO, kan EG heller prioriterer en akselerert etablering av lokale sikkerhetsstyrker fokusert inn mot Spoilernes kjerneområder. De blir da stilt i et dilemma. Enten kan Spoilerne akseptere at staten øker sin innflytelse eller de må handle for å ødelegge for dette. Uansett eventualitet vil etterretning måtte drive den militære innsatsen. De nevnte tiltakene for å forme fienden bør sågar vente til EG er fullt etablert med sitt etterretningssystem. Hvis fienden forblir avventende, må EG proaktivt rulle opp deres nettverk gradvis. Hvis Spoilerne kraftsamler for aksjoner må de bekjempes før disse får utspille seg.
Når de først har blitt lokalisert, vil det være mindre utfordrende å slå Spoilerne militært. Her har det en iboende verdi å oppnå dette så overveldende som mulig, da det sender viktige signaler til andre aktører. I dette steget av Fase Secure kan det være nødvendig å forsterke EG enten fra Norge eller fra Operasjon Barkhane overordnet. Eventuelle norske forsterkninger settes sammen fra manøver- og spesialstyrkene for en intensiv innsats på omkring tre måneder. Innsatsen vil primært være direkte bekjempning og vil kreve minimalt av AO-spesifikk trening i forkant. Her er taktiske resultater så viktig at norske styrker selv må utføre operasjonene, snarere enn å bemyndige maliske regjeringsstyrker. Så langt som mulig er det likevel gunstig å inkludere en kadre av utvalgt, kompetent malisk personell. Dette er en investering i ferdigheter og relasjoner etter hvert som ansvaret for voldsmonopolet overføres til den maliske staten. EG sin informasjonsaktivitet vil i denne perioden fremheve enhver seier mot Spoilerne og knytte dette opp mot det overordnede narrativet.
Sluttilstand for denne fasen er at Spoilernes offensive evne er redusert så mye at vedvarende press fra mindre styrker er nok til å hindre deres påvirkning. Andre aktører i AO oppfatter EG og staten som en maktfaktor det ikke nytter å motvirke og lønner seg å støtte. Den maliske stat skal ha så sterk posisjon som mulig idet den skal knytte lokale aktører mer varig til seg i neste fase.
Fase 3: Build
Hensikten med denne fasen er å vise konkret hvor mye det lønner seg å bidra til en fungerende malisk stat. Nå blir Utvikling den ledende operasjonslinjen, mens Legitimitet forsterker resultater og Voldsmonopol opprettholder handlingsrommet. Ressursprioriteringen vil også gjenspeile dette.
Fasen starter med en konferanse som samler de prioriterte aktørene i AO, ledet av den maliske staten. Produktet her skal være en formalisert og forpliktende handlingsplan for veien videre innenfor alle tre operasjonslinjer. Jo sterkere resultater fra forrige fase, og jo tydeligere kommunisert disse ble, jo mer ambisiøse mål og strengere forpliktelser kan de utvalgte aktørene trolig holdes til. Dette gjelder også de krav Norge kan stille til godt styresett fra den maliske stat. To utfordringer her er å kalibrere hvor kraftig påvirkning som er mulig før aktører vender seg mot EG, og hvordan legge til rette for malisk suverenitet på sikt.
Hovedutfordringen er imidlertid å skape varig, bærekraftig økonomisk utvikling i AO som kommer så mange som mulig til gode. Å lykkes her vil også gjøre de andre hensynene lettere å ivareta. Den akademiske litteraturen rundt dette temaet er levende, og det foreligger mye sterk empirisk forskning på hvilken effekt forskjellige intervensjoner skaper. Her er det blant annet interessant å merke seg at selv det å bare gi penger direkte til husholdninger, uten noen forpliktelser, gir positiv effekt både på langvarig inntekt og psykologisk velvære[7]. Andre studier indikerer at større grad av investeringsforpliktelser knyttet til pengestøtte har mer synlig effekt i å fremme langvarig produktiv økonomisk atferd[8]. Samtidig er det allerede nevnt at Mopti-regionen opplever helt konkrete, økologiske begrensninger på økonomisk vekst. Derfor kan det være nødvendig med langt mer målrettet utvikling, for eksempel irrigasjonsprosjekter og distribuering av tørketilpassede kornsorter.
Det er utenfor denne tekstens omfang å drøfte seg frem til den optimale sammensetning av utviklingstiltak. I en dynamisk situasjon er uansett det mest realistiske vi kan sikte på å ikke bomme for grovt innledningsvis, for deretter å tilpasse planen fortløpende. Dette understreker viktigheten av at EG inkluderer utviklingseksperter, med myndighet og ressurser til å samordne tiltakene med den overordnede kampanjen.
I denne fasen skal Voldsmonopol-linjen gradvis overføre mer ansvar til maliske styrker. Den norske militære komponenten vil gå over til å mentorere disse i større grad. Her må opparbeidet lokalkunnskap informere optimal kombinasjon av lokalt rekrutterte enheter i forhold til sentraliserte regjeringsstyrker. De lokale vil ha forankring og varig tilstedeværelse, men risikerer å være mer partiske, og vice versa for regjeringssoldater.
Sluttilstanden for denne fasen måles i lokalbefolkningen. Til tross for at situasjonen fortsatt vil være svært krevende skal de utvalgte gruppene oppleve en markant forbedring i fysiske livsvilkår og den maliske staten skal oppfattes som en støttespiller i dette. Ikke minst skal gruppene ha tro på at fortsatt samarbeid vil videreutvikle forbedringene.
Fase 4: Expand
Hensikten med denne fasen er å hente ut maksimal merverdi fra innsatsen i de foregående fasene. Sannsynligvis vil majoriteten av befolkningen i AO ikke ha mottatt direkte støtte fra EG ennå. Nå blir Legitimitets-linje avgjørende ved å forsterke narrativet om at oppslutning om staten lønner seg, underbygget av konkrete resultater i de utvalgte områdene. Det er nå EG har potensialet til å hente ut langt større operasjonelle resultater enn det ressursinnsatsen skulle tilsi.
Internt i AO bør det nå være mulig å utvide utviklingsstøtten til lavere prioriterte grupper uten å måtte gå via en fase med å sikre nye områder militært. Verdien av tilknytning til staten skal være så forlokkende at det er mulig å kreve at aspirerende grupper kan vise til lokal sikkerhet og aktiv motstand mot Spoilere. For den maliske staten på nasjonalt nivå kan den norske innsatsen demonstrere at der de vinner tilbake voldsmonopol må dette omsettes til rettferdig og symbiotisk økonomisk utvikling.
Avslutning
Det er ikke irrelevant for norske interesser hvordan det går med Mali. De skuffende resultatene fra Faryab var heller ikke uunngåelige. Norske styrker gjorde seg dyrekjøpte lærdommer om hva som kreves i statsbygging, men rakk ikke å omsette dette til forbedret praksis før innsatsen ble trappet ned. En kampanjeplan med klare målsetninger og helhetlig bredde av innsatsmidler er her en grunnleggende forutsetning for å lykkes. Denne teksten har ønsket å skissere hvordan hovedtrekkene til en slik plan kan se ut, om enn bare for å stå i kontrast til det ambisjonsnivået vi faktisk har lagt oss på i Mali.
Foto: SIPRI.org
[1] Langvad, S. 2020 Sverd, Plog og Penn: Helhetlig statsbygging i møte med overhengende globale trusler. Stratagem.no https://www.stratagem.no/sverd-plog-og-penn-helhetlig-statsbygging-i-mote-med-overhengende-globale-trusler/
[2] Ibid
[3]https://www.norad.no/landsider/afrika/mali/
[4] Mamadou Bodian, Aurélien Tobie and Myriam Marending. Mars 2020. The Challenges of Governance, Development and Security in the Central Regions of Mali. SIPRI Insights on Peace and Security, No. 2020/4.
[5] Langvad, S. 2020 Sverd, Plog og Penn
[6] Kalyvas, S. (2006). A Theory of Selective Violence. In The Logic of Violence in Civil War (Cambridge Studies in Comparative Politics, pp. 173-209). Cambridge: Cambridge University Press.
[7]Haushofer, J. og Shapiro, J. (2013) Household Response to Income Changes: Evidence from an Unconditional Cash Transfer Program in Kenya. Hentet 29 juli 2021 fra: https://files.givewell.org/files/DWDA%202009/Interventions/Cash%20Transfers/haushofer_shapiro_uct_2013.11.16.pdf
[8] Bandiera, O., Burgess, R. et al. (2013) Can Basic Entrepreneurship Transform the Economic Lives of the Poor? The Institute for the Study of Labor (IZA) in Bonn Discussion Paper No. 7386
