Replikk: OMT og embetsmannsstaten

Jeg leste med stor interesse general Sverre Diesens kronikk om spesialistkorpset, og hva som skal til for å lykkes med den nye personellordningen. Men hadde det ikke vært for at kronikken var å lese på internett og ikke i Riksarkivet, så hadde jeg vært i tvil om hvilket århundre dette var skrevet for.

Diesen har lenge hatt stor tro på at et todelt befalskorps vil gjøre det langt lettere å sikre kvalifisert bemanning til Forsvaret, og viser til at dette er jo noe «alle andre» har, spesielt USA og Storbritannia, så derfor må det jo være bra også for oss. Samtidig avviser han tanken om at et personellsystem, foruten noen mindre justeringer, må tilpasses den konteksten det skal passe inn i. I det følgende vil jeg ta for meg Diesens argumenter, og vise hvorfor disse er problematiske i vår tid og i vår kontekst.

Spesialisering og samordning

Enhver struktur i en større organisasjon må ivareta behovet for spesialisering og behovet for samordning. Spesialisering er nødvendig der oppgavenes kompleksitet krever at forskjellige individer får konsentrere seg om å bli gode på et begrenset utvalg oppgaver. Samordning er dermed nødvendig for å rette alle spesialiserte aktiviteter mot en felles hensikt. Med OMT har vi nå gjort en klar dreining mot spesialisering etter de ulike produksjonsprosessene i organisasjonen, der OR-korpset skal utvikle ekspertise innen sine primæroppgaver, og offiserene i sine. Til sammen skal dette altså føre til to A-lag, som Diesen kaller det. Det kan være gode grunner til en slik dreining, spesielt i en periode der Forsvarets oppgaver var å levere spesialiserte nisjekapasiteter til internasjonale operasjoner. Problemet med Diesens argumentasjon er likevel at han ønsker å trekke dette prinsippet til sin ytterlighet, der målet ser ut til å være mest mulig spesialisering innen sitt eget fagområde, men minimalt med kompetanse for andre.

Diesen legger seg i realiteten på samme linje som Scientific management-skolen som var dominerende tidlig på 1900-tallet. Her skulle de ulike arbeidsprosessene utformes etter «vitenskapelige» prinsipper. Deretter skulle den enkelte medarbeider trenes opp og instrueres innenfor mest mulig avgrensede prosesser. Jo mindre medarbeiderne tenkte på andre enn sine egne spesifikke oppgaver, desto bedre.

Så lenge målsetningene er tydelige og oppgavene klart definerte, er denne spesialiseringsformen svært effektiv. Problemene oppstår imidlertid når målsetningene skifter og oppgavene endres. Da vil et mer fleksibelt produksjonsapparat, og ansatte som har en bredere og mer generell kompetanse være mer hensiktsmessig. Jeg trenger jo ikke her å gå inn på spørsmålet om en organisasjon som Forsvaret kan regne med bare å bli stilt overfor forutsigbare og kjente oppgaver.

Et annet aspekt ved dette er at jo mer man spesialiserer, jo flere spesialister trenger man. Diesen sier her at minst 50 prosent av oppgavene ved et hovedkvarter er rutinepregede og kan ivaretas av spesialister – slik som alle andre steder. Altså ikke slik som nå, at disse oppgavene utføres av offiserer som også deltar i andre og mer kompliserte prosesser. Man da utelater han samtidig at en slik skarp adskillelse av oppgaver krever flere ansatte for å gjøre samme jobben, - slik det ogsåer alle andre steder. Det norske forsvaret, med en gjennomgående lavere bemanning, avviker her fra tilsvarende utenlandske avdelinger. Men en slik personellbesparende bemanningspolicy finner vi til gjengjeld i alle andre norske bedrifter som skal ha folk i arbeid på norske lønninger, og som således er et særtrekk ved det arbeidsmarkedet som også de militært ansatte er en del av.

Med økt spesialisering øker naturligvis også behovet for samordning. Utfordringen er å få alle til å holde blikket på virksomhetens overordnede målsetning, da spesialiserte enheter vil ha en tilbøyelig til å være mer opptatt av hvordannoe gjøres, enn hvasom oppnås. Her finner vi også den viktigste grunnen til at Scientific management-skolen for lengst er diskreditert mer generelt. I likhet med Diesen, tar den utgangspunkt i at mennesker til enhver tid er rasjonelle skapninger, med klare målsetninger, og full oversikt over ulike handlingsalternativer, og at vi bare trenger å forholde oss til rene rasjonelle betraktninger når vi utformer en organisasjonsstruktur. Slik forholder det seg imidlertid ikke i virkeligheten.[1]Mennesker er ganske irrasjonelle til tider, drevet av alle slags motiver som stadig skifter, der arbeidet både er motivert av materielle behov som lønn og andre insentiver, men også av a-rasjonelle sosiale behov som prestisje, trygghet og tilhørighet. Siden organisasjonen også er en arena for å ivareta dette, vil den også bli tillagt verdier utover de tekniske kravene som stilles til oppgavene som skal løses, og et viktig(ere) mål blir derfor å sikre egen organisasjons integritet og prestisje. [2]

Spesialiserte enheter er derfor ofte sterkt preget av rivalisering, der enhver innblanding fra andre blir sett på som en trussel mot egen gruppes integritet, prestisje og tilgang på ressurser. Det er dermed ikke gitt at to A-lag som ikke er godt samordnet, er mer funksjonelt en et felles B-lag der samordningsproblematikken ikke eksisterer. Vi kjenner her godt til rivalisering mellom forsvarsgrener, [3]men slik rivalisering kan foregå på alle nivåer, og beskrives i litteraturen som «negativ samordning». Det går ut på at «hvis du ikke blander deg inn på mitt saksområde, så skal ikke jeg blande meg inn på ditt saksområde».[4]Eller som CSM Anthony Wild fra Diesens eksempel med et noe mer fargerikt språk formulerte det: «With all due respect, Sir – f*** off!”

Tilstrekkelig kompetanse?

Samtidig har mennesker bare i begrenset grad oversikt over handlingsalternativer, konsekvensene av ulike handlingsalternativer, eller egne og andres evner og begrensinger. Derfor har også Diesens anbefaling for hvordan drive rekruttering til Forsvaret store svakheter. Det er rett å slett en lite presis metode å rekruttere folk ut fra antagelser om deres sannsynlige fremtidige karriereønsker. Det ungdom sier er deres karriereambisjoner i dag, kan forandre seg om noen år etter hvert som de blir bedre kjent med egne interesser og evner, eller når de stifter familie og livssituasjonen endres. Det er godt mulig Forsvaret ikke burde kaste bort penger på kvikkaser med blikket festet på sivilingeniørstudier i Trondheim, men om Forsvaret viser seg som en interessant arbeidsplass kan slike ende opp som brukandes militære likevel. Vi har også mange tilfeller av personer som startet i typiske spesialistfunksjoner, endte opp som flaggoffiserer. Diesen trenger ikke en gang gå ut av sin egen stuedør for å finne gode eksempler på begge deler.

Det vi imidlertid kan rekruttere utfra, er de evnene de viser på rekrutteringstidspunktet, og om disse evnene stemmer overens med Forsvarets behov. Her er jeg enig med Diesen at Forsvaret trenger å se til et bredere utvalg en de som har de beste skoleresultatene fra studiespesialiserende utdanning. Men om ungdommen kommer fra en yrkesfaglig bakgrunn bør vi uansett søke etter de beste, eller plussvariantene som Diesen kaller dem. En lang militær karriere er uansett ikke noe vi kan sikre gjennom rekruttering, men er noe Forsvaret må motivere til gjennom et godt arbeidsmiljø og spennende utviklingsmuligheter. Det er liten grunn til å forvente at de med et lavere evnenivå vil ønske å bli noe lengere i Forsvaret enn andre, med mindre vi i rekrutteringsøyemed går så langt ned på evneskalaen at vi bare tiltrekker oss de som med god grunn bør frykte det øvrige arbeidslivet. Da vil det imidlertid bli svært krevende å bygge den anseelsen for OR-korpset i samfunnet som vi ønsker oss, for ikke å snakke om hva det vil gjøre med vår egen operative evne. (For en mer grundig beskrivelse av denne problematikken vil jeg vise til min artikkel i siste utgave av NMT).[5]

Diesens forslag om å rette rekrutteringsinnsatsen til de to befalskategoriene mot ulike sosiale og demografiske segmenter av samfunnet, er derfor problematisk. Som vi har vært inne på har vi en begrenset rasjonalitet, der vi tar beslutninger på usikkert grunnlag. En som på et tidspunkt anser seg som en typisk fagmann, kan noen år senere få øynene opp for akademiske studier og ledelse. Og motsatt. Det er derfor krevende å plukke ut de gode offisersemnene, eller de gode OR-kandidatene på basis av deres sosiale bakgrunn, og utfra en mer eller mindre presis sannsynlighetsvurdering av hva folk med slik bakgrunn passer til. En tilsvarende tankegang må vi helt tilbake til 1800-tallet for å finne maken til, der sønner av embetsmenn og byborgerskap fikk mulighet til å bli offiserer, mens bygdeungdommen og arbeidersønner skulle bli soldater og underoffiserer. I stedet for å være et presist rekrutteringsverktøy, er dette heller en snarvei til det klasseskillet med de ødeleggende sosiale spenningene vi i alle fall skulle unngå. Da hjelper det lite å si at vi ikke skal bygge adskilte messer, og regne med at alt da er i orden.

Den store myten om ideologiske og eksterne årsaker bak den norske enhetsoffiseren

Det var også en slik situasjon Forsvaret sto oppe i på 1920-tallet. Rivaliseringen imellom offiserskorpset og underoffiserene var så giftig, at det var til alvorlig hinder for effektiv samordning. Denne rivaliseringen hadde sin bakgrunn i de sosiale spenninger som fulgte av den skjeve rekrutteringen til de to befalskategoriene. Spesielt påtagelig var dette når samfunnet omkring gikk i en annen retning etter at den gamle selvrekrutterende embetsmannseliten mistet sin legitimitet. For å sikre statens legitimitet ble det nå i stedet et viktig prinsipp at selv de høyeste stillinger i samfunnet skulle være åpne for alle med talent, flid og interesse, uavhengig av sosial bakgrunn. Dette har derfor siden vært rettesnoren for norsk utdanningspolitikk helt fram til våre dager, der enhetsskolenhar vært hjørnesteinen.[6]Oppegående offiserer som Otto Ruge skjønte derfor at om Forsvaret skulle moderniseres måtte det også få bukt med de sosiale spenningene innad i befalskorpset, og da måtte også Forsvaret bli en del av samfunnets normfellesskap. Ruge var derfor en av arkitektene bak den nye befalsordningene som utviklet seg på 1920-tallet.[7]Det er derfor veldig upresist når Diesen i en artikkel i Minervafor en tid tilbake hevdet at «Enhetsbefalsordningen ble innført i mellomkrigstiden, og hadde sitt utspring i datidens politiske og sosiale motsetningsforhold. Den var med andre ord ikke funksjonelt begrunnet.»[8]Denne påstanden har blitt gjentatt nærmest ordrett og ukritisk både i FDs utredning og i Stortingsproposisjonen som faktagrunnlag for å gå bort fra ordningen,[9]og med litt andre ord på Forsvarets Intranett/OMT-siden/historikk. Faktum er at ordningen vardysfunksjonell, nettoppfordi den ikke tok hensyn til samtidens sosiale forhold, og at det var de militære selv som så at noe måtte gjøres. Ikke at det var en politisk beslutning påtvunget et velfungerende og harmonisk befalssystem.

Men 1920-tallet er jo historie for lengst, vil nok mange si. Diesen erklærer også avslutningsvis at vi må ta utgangspunkt i samfunnet slik det er i dag, ikke slik det fremstilles av historiske årsaker. Dette er et besynderlig utgangspunkt. Samfunnet slik det er i dag har selvfølgelig blitt utformet av hendelser i fortiden. Her har korte turbulente perioder vekslet med lange utviklingsprosesser, der små og store hendelser på et tidspunkt fører til avgjørende vegvalg som får betydning lenge etterpå.Ikke dermed sagt at ting ikke endrer seg. Det gjør det selvfølgelig, og både sivilsamfunnet og Forsvaret er annerledes på 2000-tallet enn i mellomkrigstiden. Men denne utviklingen fulgte det samme sporet, der sosial bakgrunn fikk stadig mindre å si for nye generasjoners utdanningsmuligheter og karrierevalg, og der også det militære personellsystemet utviklet seg under påvirkning av sivilsamfunnet for øvrig.

Her må vi merke oss at verken Storbritannia eller USA hadde den samfunnsutviklingen vi hadde i Norge på 1900-tallet. Vi har fremdeles klasseskiller i Norge, men de er av en helt annen karakter enn de er i Storbritannia og USA. Disse landene er fremdeles svært klassedelte og forsvaret har derfor vært en viktig arena for å utjevne forskjeller, for eksempel knyttet til etnisitet. Folk fra små kår har fått muligheter i uniform som de ikke ville fått noen annet sted i samfunnet, slik som tilgang til helsetjenester og utdanning. Og slik er det den dag i dag. Den rollen hadde forsvaret i Norge i et mye mindre omfang, og da bare først på 1900-tallet. Etter hvert som utdanningssystemet, velferdsstaten og arbeidslivet generelt utviklet seg i Norge, forsvant dette gradvis.[10]Den nye personellordningen tar derfor inn på en helt annen veg enn resten det norske samfunnet. Generalen gjør seg nok derfor adskillig dummere enn han er når han vil ha oss til å tro at alt som virker brukbart i andre kulturer enn vår, også vil virke her bare fordi vi ellers har mye med hverandre å gjøre. Arbeidslivet i USA og Norge har egentlig ganske lite til felles, om vi tenker etter.

Når vi på 1920-tallet innførte en militærenhetsskole, der alle som ville ha en militær karriere måtte begynne på samme nivå uavhengig av sosial bakgrunn, for deretter å ta ulike karriereveier utfra talent flid og interesse, så har det fortsatt betydning for både den formelle strukturen og de uformelle normene i det militære personellsystemet slik det er i dag. Strukturelt ble samordningsdimensjonen bygget inn i karrieresystemet, der ledere selv hadde kjennskap til hva som foregikk på grunnplanet. Dermed har vi tidligere heller ikke hatt behov for egne sjefssersjanter som rådgivere for nettopp det, med de farene for rollekonflikt og rivalisering det kan medføre, (i tillegg til økte lønnsutgifter, selvsagt). I stedet har vi hatt selvstendige sjefer som basert på egen erfaring og autoritet har kunnet ta raske og presise beslutninger innenfor et bredt spekter av problemstillinger. Dette har også gitt oss en personellbesparende og fleksibel bemanningspolicy, der veksling mellom fag og ledelse har vært en forutsetning for både å løse oppgavene med få ansatte, tilpasse den enkeltes karrierer til skiftende interesser og behov undervegs i livet, og en måte å bygge modenhet og erfaring hos fremtidige sjefer. Å innføre en ny bemanningspolicy i en struktur som neppe blir noe særlig større vil være utfordrende.

Det var heller ikke slik at vi med den forrige ordningen ikke fikk spesialiserte befal. Tvert imot var det noe de fleste måtte gjøre på et eller annet tidspunkt. Men her var det altså evner slik de etter hvert utviklet seg, interesser for ulike aspekter ved tjenesten etter hvert som de ble erfart, og den enkeltes livssituasjon på forskjellige stadier i livet, som avgjorde. Ikke at man som følge av sosial bakgrunn eller andre tilfeldigheter ved starten av karrieren hadde tumlet inn på enten OF eller OR-sporet. Denne fleksibiliteten har gjort at Forsvaret klarte å tiltrekke seg evnerik ungdom fra hele det norske samfunnet, og at de på en mer presis måte havnet på riktig hylle. Det er mer enn en forsvarssjef som har fortalt at han aldri hadde tanker om en lang karriere i Forsvaret da han begynte der, men at det ene førte det andre med seg, og at vedkommende vokste inn i de ulike rollene gjennom år. Nå skal imidlertid det valget du tar som tyveåring, i prinsippet følge deg resten av yrkeslivet.

Samtidig har dette skapt en kultur der sosiale spenninger er nærmest fraværende, da norske militære, i likhet med for sine sivile jevnaldrende i stor grad selv har kunnet avgjøre hvor de vil i livet. I Norge vil derfor ungdommen i langt mindre grad enn i USA og Storbritannia med store klasseforskjeller og liten sosial mobilitet, akseptere å bli satt i bås på bakgrunn av statistikk, eller ta til takke med begrensede karrieremuligheter fordi de uansett ikke har noe særlig annet valg.

Keep up with the Joneses

Denne entusiasmen for utenlandske ordninger som Diesen gjør seg til talsmann for finner vi innen organisasjonsvitenskapen beskrevet som et myteperspektiv.[11]Drivkraften i dette perspektivet er organisasjoners ønske om legitimitet ved kopiering av dominerende normer innen et organisasjonsfelt, (eks. militære organisasjoner generelt), ved å etterligne de presumtivt beste i bransjen. Vi kan her se til Theo Farrells beskrivelse av den irske hærens utvikling på 1930-tallet, der de forsøkte å kopiere strukturen til konvensjonelle hærstyrker slik de var i Storbritannia, Tyskland og USA, en struktur de hverken hadde økonomi til eller erfaring med. Derimot var det slik «alle andre» seriøse militærmakter hadde, og dermed noe som også kunne legitimere den irske hæren som en skikkelig militærmakt.[12]Et sentralt grep i slik normtransplantasjon er da også å underkommunisere kontekstuelle forskjeller, og heller fremstille ønskelige ordninger som universaloppskrifter som passer overalt.[13]Dermed også at; “bureaucratization and other forms of organizational change occur as the result of processes that make organizations more similar without necessarily making them more efficient.”[14]Samtidig er det ofte også en nærmest ideologisk tiltro til en bestemt løsning som er utgangspunktet for reform, ikke at organisasjonen nødvendigvis har et problem det må løse.[15]Problembeskrivelser blir i stedet filt til for å passe til den foretrukne løsningen, og når tilhengere av reform da mener at man ikke har noe særlig annet valg, er det i realiteten handlingsomgivelser de har skapt selv.[16]

Når vi nå skal implementere en ordning som i stor grad er inspirert etter amerikansk og britisk mønster, bør vi imidlertid erkjenne at det er en helt annen kontekst dette skal inn i. Jeg er derfor uenig med Diesen når han mener vi ikke skal ta hensyn til historiske årsaker når vi skal gjøre presise tilpasninger til vår kontekst. Å implementere en ny ordning, med en så overfladisk kjennskap til hva vi hadde og hvilke utviklingstrekk som førte oss dit, er derfor å sammenligne med en orienteringsløper som skal ta ut kompasskurs når han bare vet hvor målet er, men ikke aner hvor han selv står.

Jeg er imidlertid helt enig i at vi ikke skal la ideologiske betraktninger få farge synet på vårt eget samfunn. Så det bør han snarest slutte med!

Foto: Forsvarets mediearkiv / Anette Ask

[1]Herbert Simon, Administrative Behaviour, 1945.

[2]Philip Selznick, Leadership in Administration, California, 1957.

[3]Se f.eks. Barry Posen, The Sources of Military Doctrine, Cornell University press, 1984.

[4]Tom Christensen, et al. Organisasjonsteori for offentlig sektor, Universitetsforlaget, 2017, s 40.

[5]Stein Helge Kingsrød, «Nytt personellsystem i Forsvaret – Er det tilpasset vår virkelighet?», Norsk Militært Tidsskrift nr. 2/2020.

[6]Harald Thuen, Den norske skolen, Abstrakt forlag, 2017.

[7]Tom Kristiansen, Otto Ruge – Hærføreren, 2019.

[8]Sverre Diesen, Gjenreis underoffiserssystemet, Minerva, 17.08.2011

[9]Prop. 111 LS, (2014-2015), pkt. 4.3

[10]Underoffisersskolene var lenge det eneste utdanningstilbudet for ungdom fra bygda uten mulighet til å ta artium. Senere hadde også Forsvaret stipendordninger og etter hvert et eget gymnas, slik at befal uten artium kunne kvalifisere seg til KS. Etter hvert som det sivile utdanningssystemet ble mer utbygd, ble dette gradvis avviklet.  Også takt og tone-kurset på KS var et slikt utjevningstiltak for at bygdeungdom ikke skulle føle seg utilpass i offiserskretser, og er i så fall det siste vi har igjen av slikt. Mest for gøy, antageligvis.

[11]Christensen, et al, s 75.

[12]Theo Farrell, Transnational norms and military development: Constructing Ireland's professional army. European Journal of International Relations, 2001.

[13]Kjell Arne Røvik, The secrets of winners. Management ideas that flow.I: Sahlin-Andersson, K. & Engwall, L.(ed.): The expansion of management knowledge. 2002.

[14]DiMaggio og Powell, The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields, Yale University, 1983.

[15]Røvik, Den «syke» stat. Myter og moter i omstillingsarbeidet. UiTø 1992.

[16]Christensen, et al. 2017, s. 211.