Ofres Kosovo på Europas realpolitiske alter?

I mai i år ble et titalls NATO-soldater fra Kosovo Force (KFOR) skadet i Nord-Kosovo. Dette skjedde da serbere og kosovarer braket sammen under kommunevalget nord i Kosovo, ikke langt fra den serbiske grensen. Serberne som bor i Kosovos nordlige kommuner boikottet valget på oppfordring av Serbias president Aleksander Vucic. Kosovoalbanerne derimot, mente at valgresultatet var legitimt, og at den serbiske minoriteten nord i landet må innfinne seg med borgermestre fra Kosovos muslimske befolkning. Hvordan har vestmaktene, med EU, USA og NATO i spissen, håndtert det spente forholdet dem imellom? Spørsmålet er interessant fordi myndighetene i Beograd ikke ønsker at etniske serbere i nord-Kosovo blir for tett integrert i den unge Kosovo-staten. Vucics oppfordring til serberne i nord-Kosovo om å boikotte valget føyer seg dermed inn i en bredere strategi som, sett fra Vesten, skaper bekymring: Serbia kan risikere å inngå et nærmere samarbeid med Russland om ikke EU imøtekommer serbiske interesser i Kosovo.

Det kan virke som at EU i de senere år gradvis har snudd i spørsmålet om Serbia. Til tross for at EU siden 2012 har betraktet Serbia som et potensielt medlem, og ført en Serbia-strategi ved hjelp av gulrot og pisk, virker det som at Serbia får stadig flere gulrøtter og mindre pisk. Dette kommer til uttrykk på forskjellig vis. Dels ved at EU er landets største donor og handelspartner, men også ved at EU har favorisert Serbia på bekostning av Kosovo, for eksempel i lys av de omdiskuterte terrorhandlingene oppfordret til av Beograd i slutten av september 2023. Disse gulerøttene kommer til tross for at den serbiske presidenten ikke har fulgt EUs oppfordring om å bli med i det vestlige sanksjonsregimet mot Russland – over 18 måneder etter Ukrainakrigens utbrudd.

Fra idealisme til realisme

EUs imøtekommende holdning overfor Serbia har et speilvendt bakteppe. Våren og sommeren 1999 gjennomførte mange av EU- og NATO-landene, nærmere 14.000 bombetokt mot Serbia. For vestmaktene var NATO-operasjonen Allied Force så viktig at selv FNs grunnleggende ikke-angrepsprinsipp ble sidestilt. Viktigere enn en velfungerende rettsorden var Vestens liberale idealer, spesielt ønsket om å beskytte sivilbefolkningen i andre land dersom statslederne verken viste evne eller vilje til å beskytte eget folk. Idealet om å hindre et etnisk folkemord på Kosovoalbanere i Sør-Serbia la dermed grunnlaget for en kontroversiell og omstridt humanitær intervensjon. Vestens liberale doktrine, som i 2008 endte med Kosovos løsrivelse fra Serbia, står i ettertid som et symbol på USAs unipolare øyeblikk. Dette var en periode der USA kunne ta seg til rette og angripe en av Russlands viktigste samarbeidspartnere i Europa, uten frykt for andre represalier enn muntlige og skriftlige fordømmelser fra Moskva. Operasjon Allied Force, og opprettelsen av NATOs KFOR-styrke, kan dermed ses på som et uttrykk for president George Bush sr. sin tale til egen befolkning i 1991: Vesten hadde vunnet den kalde krigen. Dette legitimerte, ifølge den amerikanske statsviteren John Mearsheimer (2019), vestlig ekspansjon under dekke av liberalt demokrati, menneskerettigheter og grunnleggende rettsstatsprinsipper. Reglene som skulle følges i internasjonal politikk var definert av Vesten, uten å konferere med verken Russland eller Kina.

Et kvart århundre senere er det interessant å reflektere om hvor sterkt de vestlige idealene står på Balkan. Vil USA og Europa fortsatt støtte Kosovos ferd mot et liberalt demokrati? Er de like opptatt av å svekke det mektigere, mer autoritære og nasjonalistiske Serbia? Eller er idealene på vikende front ettersom Vesten føler seg presset av Russlands fullskalainvasjon av Ukraina? En slik usikkerhet vil i så fall, ifølge realismen, bety at demokratienes liberale idealer nedtones. Demokratiene vil slutte å fokusere på å vektlegge maktbalanse og oppdemmingspolitikk overfor det mer autoritære Putin-regimet lenger øst på kontinentet.  Skulle Russlands nærmeste partner på Balkan, Serbia, dreie østover, vil også regionen oppleve økt spenning og færre sikkerhetsmarginer. Bevitner vi en utvikling der USA og EU prioriterer Serbia framfor Kosovo, i håp om å unngå et destabiliserende russisk fotfeste på Balkan?

Inntrykkene i denne teksten bygger på empiri fra et tidagers opphold på Kosovo International Summer Academy i august 2023, i regi av Kosovo Center of Diplomacy. Vestmaktenes manglende støtte til Kosovo kan først og fremst kan forstås som et uttrykk for svakhet og ettergivenhet. Etter selvstendighetserklæringen i 2008 venter Kosovo fortsatt på kraftfulle amerikanske og europeiske hjelpepakker. Dette er essensielt for å få den nye staten inn i det liberale verdi- og sikkerhetsfellesskapet som EU og NATO har utviklet i etterkrigstidens Europa.

Russisk innflytelse og vestlig prioritering

Russlands invasjon av Ukraina i 2022 har komplisert det vestlige integrasjonsarbeidet på Balkan. Dette er fordi Vesten ønsker å unngå at et pro-russisk Serbia – et land der den politiske ledelsen i Beograd igjen, som på 1990-tallet, kan risikere å nøre opp under de uløste historiske og etniske spenningene i Kosovo. Selv i dag, 32 år etter den jugoslaviske oppløsningen, er dette et destabiliserende element i hjertet av Europa. Balkanregionen spiller fortsatt rollen som Europas «politiske kruttønne».

Ved å antenne de regionale spenningene på Balkan kan Russland påvirke den vestlige oppmerksomheten og ressurstilførselen – vekk fra kampene i Donbas og over til Balkan. Skulle stridighetene mellom Serbia og kosovoalbanere på nytt bryte ut, vil dette kunne spre seg til Bosnia, Nord-Makedonia og andre land i regionen. En slik utvikling kan skape en samtidighetsproblematikk for Vesten: knappe ressurser risikerer å bli spredt over flere teatre på samme kontinent. Ikke bare til et ukrainsk krigsteater i Donbas eller langs NATOs 2700 kilometer lange grense til Russland, men også til Balkan. En slik utvikling vil være gunstig sett fra Moskva. Dels fordi belastningen i Washington D.C. og Brussel vil øke, men også fordi krigstrøttheten i den vestlige befolkningen raskere kan slå inn. I så fall kan også den langvarige solidariteten med Ukraina slå sprekker. Dette igjen, kan svekke viljen til å levere penger og våpen til ukrainske partnere i år etter år.

Det er heller ingen hemmelighet at Washington ønsker å trappe ned tilstedeværelsen i Europa og heller prioritere Sør-Kina havet. Økt russisk innflytelse gjennom et historisk, kulturelt og religiøst fellesskap med Serbia, vil dermed kunne utfordre vestmaktens viktigste mål, som er stabilitet på eget territorium og i grenseområdene utenfor.

Symbolikk eller realpolitikk?

Ser vi Europa fra Balkan, blir Ukraina-krigen med andre ord ikke bare en krig om Ukraina. Vel så mye er den russiske invasjonen et uttrykk for en bredere geopolitisk kamp om hvordan det fremtidige Europa skal se ut, og om hvilke regler som skal styre forholdet mellom Russland, USA og Kina. Dette kom klart frem i de åtte kravene som Russland fremmet overfor USA og vestmaktene i desember 2021: NATO måtte trekke seg tilbake, lenger vest på kontinentet, og gi sikkerhetspolitiske innrømmelser til Russland slik at kontinentet kunne deles i to likeverdige innflytelsessfærer. Ved å dedikere én del til USA i vest og én del til Russland i øst slo geopolitikkens tilbakekomst også inn over Balkan. I tråd med realpolitikken er det i dag mange i Europa som mener at det å imøtekomme, og til dels innlemme Beograd og president Vucic i den vestlige innflytelsessfæren, kan gi Vesten strategisk stabilitet i de sørøstlige delene av kontinentet.

Kosovo derimot, har lagt seg så tett opp til Vesten som mulig. Likevel kan det settes spørsmålstegn ved om Kosovo har fått tilstrekkelig med sikkerhets- og økonomiske garantier i retur. Dermed kan det se ut til at Vestens storstilte prosjekt om å få den sårbare unge staten inn i det vestlige verdi- og sikkerhetsfellesskapet har stagnert. Vestmaktenes ressurser og policyutforming ser snarere ut til å favorisere Serbia. Dette kan tolkes som et sikkerhetspolitisk skifte fra idealisme til realisme: en strategi der Kosovos symbolske viktighet har måttet vike for et tyngre realpolitisk hensyn om å hensynta serbiske interesser. Dersom Serbia rammes for hardt av vestlige sanksjoner vil dette trolig støte dem rett i armene til Russland. Paradokset er imidlertid at denne favoriseringen kan undergrave de liberale idealene som verdsettes i Europa, og som dannet ansats til operasjon Allied Force mot Serbia i 1999. Vestens mer imøtekommende holdning overfor Serbia kan dermed forstås som en nedtoning av noe som ikke lenger fremstår like viktig som på 1990-tallet, da vestmaktene dominerte den internasjonale rettsordenen.

Balkanpolitikk i praksis

Som en reaksjon på mai-opptøyene innførte EU og USA restriktive tiltak. Ikke mot Serbia, men mot Kosovo – for eksempel vil USA sannsynligvis stanse å fremme Kosovos uavhengighet mot dets motstandere. Samtidig har de diplomatiske kanalene mellom Kosovo og Vesten svunnet hen. Det samme har omfanget av det tidligere tette økonomiske samarbeidet – selv om EU er Balkanlandenes viktigste handelspartner opplever alle landene, unntatt Nord-Makedonia, handelsunderskudd. Kilder innad i EU hevder at samarbeidet er sluttført fordi målene er oppnådd, men dette er ikke troverdig. I Washington DC har myndighetene vært mer åpne i sin kritikk av Kosovo. Ifølge den amerikanske ambassadøren til Kosovo er landets muligheter for tettere integrasjon i Vesten svekket siden Pristina ikke konfererte med Washington i spørsmålet om å innsette albanske ordførere i de serbisk-dominerte kommunene på grensen til Serbia.

En rimelig tolkning av dette kan være at USA og EU har en egeninteresse av å imøtekomme serbiske interesser i Kosovo. For ved å støtte serbiske synspunkter om at kommunevalget nord i Kosovo favoriserte kosovoalbanske minoriteter, kan Vesten forvente å få noe igjen fra Serbia – aller helst serbisk støtte i sanksjonsregimet mot Russland. Dette vil i så fall lettere demme opp for videre russisk innflytelse på Balkan. Likevel har Vucic lenge klart å balansere mellom EU og NATO på den ene siden og Russland på den andre. Vucic vet at Serbia er et regionalt sentrum for russisk innflytelse. Denne strategiske tomteverdien brukes ved å gi Vesten et lønnlig håp om «nesten» å støtte opp om Vestens sanksjonsregime mot Russland.

Kosovos statsminister Albin Kurti står fast på at Serbia ikke har distansert seg fra verken Milosevic eller Putin, og dette setter utvilsomt stopper for en konstruktiv Pristina-Beograd dialog. I en forelesning av Kosovos første president, Fatmir Sejdiu (2006-2010) under Kosovo Summer Academy i august, fortalte han at Serbia indirekte har stanset normaliseringen av de to nabolandenes diplomatiske relasjoner. Ettersom Serbia prioriteres av EU, har de ikke lenger behov for å imøtekomme Kosovo – som et middel for å berolige Vesten. Dette er interessant nok, til tross for at EU-oppslutningen i Serbia ligger på om lag 35 prosent, sammenliknet med Kosovos 98 prosent. I tillegg har Kosovo gjort betydelige fremskritt i form av demokrati, menneskerettigheter og utviklingen av en fungerende rettstat, i motsetning til nabolandet. Ifølge Freedom House har Kosovo hatt en positiv utvikling – fra å være et semi-autoritært regime i 2016 til å bli et hybrid-regime i 2023. Serbia derimot, har hatt motsatt utvikling: landet har i samme periode gått fra å være et semi-konsolidert demokrati til å bli et hybrid-regime med svekkete politiske rettigheter og sterkere press på uavhengig media. Likevel er det verdt å nevne at Serbia scorer høyere på demokrati-indeksen.

Vestens håndtering av de voldelige mai-opptøyene gir inntrykk av én ting: Vestens liberale verdigrunnlag svekkes til fordel for en mer langsiktig realpolitisk prioritering. Et semi-autoritært Serbia prioriteres i den liberale ordren fordi det er viktigere å unngå økt russisk innflytelse på Balkan. Dermed kan man undre seg om hvor man står om fem, ti, eller tjue år. Hvordan kommer det til å gå med prosjektet Kosovo? Vestlige fredsbevarende operasjoner i regi av NATO og EU, samt nasjonsbyggingen innad i Kosovo, har bare vært delvis vellykket. Kosovo opplever Europas høyeste ungdomsarbeidsledighet og ekstrem hjerneflukt. I Beograd har regjeringen utvilsomt merket at Vestens hardnakkete diplomati har avtatt. Serbias mer nasjonalistiske og autoritære utvikling står i kontrast til verdigrunnlaget Vesten la til grunn for krigføringen for 25 år siden. Vestmaktene ser i dag ut til å være på defensiven, i en liberal verdensorden under press. Heller enn å spre sine liberale verdier er fokuset skiftet til å konsolidere dem i det internasjonale systemet. Derfor må USA, EU og NATO bite tennene sammen, mens de kommer til å tilby flere gulrøtter til Serbia.

Foto: Wikimedia Commons. Fra en protest til støtte for kosovoserbere i Beograd, Serbia 12. desember 2022.