Dagens langtidsplan for forsvarssektoren har blitt en politisk sovepute. Regjeringen følger langtidsplanen for 2021-2024 ganske slavisk selv om den sikkerhetspolitiske situasjonen er dramatisk forverret og de økonomiske beregningene ikke er gode nok. Regjeringen har ikke tatt større grep, men ser ut til å vente til den skal legge frem ny Langtidsplan om et år.
For å oppnå en god utvikling av forsvarssektoren må langtidsplanen følges opp i de årlige budsjettvedtakene. Fra langtidsplanen for 2009-2012 har det vært godt samsvar mellom de vedtatte langtidsplanene og de påfølgende årsbudsjettene. Fra 2016 kom det en betydelig vekst i forsvarsutgiftene som i stor grad var drevet av tilleggsbevilgningene til kampflyanskaffelsen. Veksten fortsatte med langtidsplanen for 2021-2024 selv om den lå under laveste alternativer (Alternativ D) i forsvarssjef Bruun-Hansens fagmilitære råd. Planen innebar en opptrapping med vel to milliarder (2020 kroner) i økning for hvert år. Det ble også lagt opp til å beholde de beløpene som var tilleggsfinansiert til kampfly. Anskaffelse av Kystvaktfartøy ble forsert.
Status
Forsvarsbudsjettet har økt nominelt fra 43,8 milliarder kroner i 2015 til ca. 76 milliarder kroner i år. Det er en betydelig økning. På grunn av fallet i bruttonasjonalproduktet (BNP) som følge av pandemien, utgjorde forsvarsbudsjettet ca. 2 prosent av BNP i 2020. Siden har budsjettet økt nominelt med nær 15 milliarder kroner mens BNP-andelen har sunket med ca. 0,6 prosentpoeng. Det skyldes uvanlig stor økning av BNP, ikke minst på grunn av stor eksport og høye olje- og gasspriser.
Forsvaret er moderne, og det opererer godt sammen med naboland og allierte. Forsvaret har en «god» og «meget god» operativ evne til å løse fredstidsoppgavene, men 2022-budsjettet opplyste at evnen til å løse de mest krevende oppgavene var «mindre god». Med krig i Europa er det urovekkende.
Siden 2016 har reaksjonsevne, tilgjengelighet og utholdenhet, vært prioritert noe høyere, men det gjenstår fortsatt udekkede behov. I Stortingsmelding nr. 10 (2021-2022) konstaterer regjeringen at langtidsplanen tar risiko på for mange områder. Som følge av krigen i Ukraina ble det gitt tilleggsbevilgning for 2022 på tre milliarder kroner til blant annet økt overvåking av norske havområder, mer seiling med Marinens fartøyer, økt øvingsaktivitet i Hæren og Heimevernet og økte beredskapsbeholdninger.
Ved inngangen til 2023 har ikke forsvarssektoren, med Forsvaret i spissen, gjennomført den effektiviseringen som de har fått krav om. Det betyr at Forsvaret ikke får frigjort knapt 400 millioner kroner som gjenstår fra foregående langtidsplanperiode. I tillegg kommer krav på ytterligere 1,9 milliarder kroner for perioden 2021-2024. Dette skulle være brukt til høyere prioriterte formål. Dessuten er merutgiftene til høyere energi-, drivstoff- og valutapriser anslått til ca. 1,3 milliarder kroner. Dette blir dekket inn ved overføring fra investeringsbudsjettet. Selv om bevilgningene til forsvarsektoren øker, er sektoren fortsatt underfinansiert og driftssituasjonen er presset. Bemanningen er for lav og det er store utfordringer innen personell og kompetanse.
Andre land har laget ambisiøse planer. Finland har for eksempel fordoblet sitt forsvarsbudsjett, Tyskland skal øke sitt med 100 milliarder euro og Polen ligger allerede på 4 prosent av BNP til forsvar. Alle har raskt økt bemanning, bestilt nye våpensystemer og anskaffet mer ammunisjon. Norge utgjør nå et unntak blant europeiske NATO-land ved å unnlate å ta kraftfulle grep for å styrke Forsvaret. Det legges merke til blant allierte.
I Stortinget er det bred politisk enighet om å donere militært materiell til Ukraina, samt å trene ukrainske soldater. Noe materiell tas ut av overskuddslagre, men annet utstyr og ammunisjon må gjenanskaffes. Dette fører til at forsvarssektoren får ekstrautgifter og at forsvarsbudsjettet derfor øker. Militær støtte til Ukraina bidrar dermed til at forsvarsbudsjettets andel av bruttonasjonalproduktet øker.
Planen er unøyaktig
En langtidsplan må bygge på informasjonen som er tilgjengelig når den lages. Dessuten vil beregningene være grove, og de bygger på forutsetninger. Dette gir et avvik som øker jo lengre ut i planperioden man kommer. Dette betyr ikke at planene er dårlige, men man treffer naturlig nok ikke helt. Slike svakheter blir selvsagt sterkere hvis det inntreffer store og uventende hendelser, som pandemi, børskrakk eller krig.
Regjeringen har fulgt opp langtidsplanen, men ny informasjon avdekker bristende forutsetninger og behov for oppdaterte beregninger. Å følge en langtidsplan som er akterutseilt av internasjonal utvikling og på grunn av unøyaktigheter, gir dårlig styring.
Plan – ikke fasit
Langtidsplanene fungerer best i tider med en stabil sikkerhetspolitisk situasjon. Da vil planen bygge på vurderinger som står seg for de etterfølgende årene. Når budsjettet skal lages, tar Forsvarsdepartementet utgangspunkt i langtidsplanen som brukes som fastpunkt. Det har vært en norsk tradisjon og styrke, men i dagens situasjon holder det ikke.
Norges sikkerhetspolitiske situasjon er dramatisk forverret siden nåværende langtidsplan ble laget, og planens holdbarhet er svekket. Noen anbefalinger burde vært endret eller justert, og ambisjonsnivået burde økt betydelig. Vi ser få spor av en slik gjennomgang i forsvarsbudsjettet for 2023.
Regjeringen kunne styrket Forsvaret på flere måter i påvente av ny langtidsplan. Forsvaret bør trene og øve mer, og det er behov for å øke bemanningen, logistikkapasiteten og ammunisjonsbeholdningene. Dette ville styrket reaksjonsevnen, tilgjengeligheten og utholdenheten. Man kan for eksempel:
- Supplere og øke antall våpensystemer som man allerede har og som det er stort behov for.
- Utvide anskaffelsen i eksisterende investeringsprosjekter.
- Sette i gang byggeprosjekt og anskaffelser tidligere.
- Velge noen av anbefalingene i Forsvarssjefens Fagmilitære råd fra 2019 som regjeringen ikke fant å prioritere i 2020.
- Man må ha en oppdatert situasjonsforståelse og velge det som gir best effekt.
Styrke bemanningen
Etter den kalde krigen tok Forsvaret ut en fredsdividende og reduserte bemanningen for å spare utgifter (dvs. «lean manning»). Driften ble effektiviserte basert på eksempler fra sivil sektor, og man kunne leve med at driften ble mer sårbar. Risikoen for ikke å kunne løse oppdragene økte uten at det behøvde å gi alvorlige konsekvenser. Med den sikkerhetspolitiske situasjonen som vi har nå, må målestokken for bemanning endres. De operative avdelingene trenger økt bemanning og personell som kan brukes fleksibelt. Det holder ikke å styrke Forsvarets grunnmur, man må også forsterke Forsvaret som byggverk.
Forsvaret bør trekke lærdom av hvordan de organiserer fredstidsoppgaver, som for eksempel kystvakten, grensevakten og redningstjenesten. Disse yter meget god operativ evne opp mot oppdragene som de løser. De avdelingene som skal kunne håndtere de mest krevende oppdragene må på tilsvarende måte styrkes, og tjenesten må organiseres slik at man får mer ut av investeringene som er gjort.
2 prosent-målet
NATO har lenge hatt et mål om at NATO-landene skal bruke 2 prosent av BNP til forsvar. På NATO-toppmøtet i 2014 forpliktet regjeringssjefene seg til at landene skulle «sikte på å bevege seg mot 2 prosent-målet» innen 2024. President Trump skjerpet dette til et krav, og på NATO-hold snakker man nå om at 2 prosent av BNP til forsvar må være et minimum.
Bakgrunnen for 2 prosent-målet er å få en bedre byrdefordeling mellom NATO-landene. USA kan ikke ta en så stor regning for det felles forsvar som de har gjort i mange år. De andre landene må styrke sine egne forsvar og bidra mer til fellesforsvaret. 2 prosent av BNP er et virkemiddel for å nå det. Det er ikke et mål i seg selv, men en forpliktelse som NATO-landenes regjeringssjefer har gitt hverandre i fellesskap. BNP er et uttrykk for verdiskapningen. Et land med høyt BNP bør ha en større evne til å satse forholdsmessig mer på forsvar, enn et land med lavt BNP.
I Norge fremhever vi ofte hvor viktig militær støtte fra USA er. Norge er importør av sikkerhet. Samtidig er vi et av de rikeste landene i Europa. Staten får enorme inntekter fra olje- og gasseksport, og den mottar svært mye aksjeutbytte. Norge har en sterk økonomi som gjør at vi kan ta et større ansvar for egen sikkerhet. Dessuten bør vi sørge for at vi har et sterkt nok nasjonalt forsvar til at regjeringen får den handlefrihet i sikkerhetspolitikken som den trenger. Forsvaret skal bidra til at regjeringen kan opptre med nødvendig selvtillit overfor andre land.
BNP har endret seg mye de siste årene, ikke minst på grunn av økte olje- og gassinntekter. I 2021 beregnet Forsvarsdepartementet forsvarsutgiftenes andel av BNP for 2023 til å skulle bli 1,87 prosent, mens de basert på oppdaterte BNP-prognoser i oktober 2022 reduserte anslaget til 1,43 prosent. Det er ikke lett å styre på grunnlag av et bevegelig mål, men Finansdepartementet bør utarbeide gode prognoser for utviklingen av BNP som kan brukes i langtidsplanleggingen. Regjeringen må styre på grunnlag av disse prognosene og ikke la seg forstyrre av årlige svingninger. Skulle avviket bli for stort, bør regjeringen håndtere det når den lager ny langtidsplan.
I NATO står 2 prosent-forpliktelsen høyt på agendaen og det er skjerpet til et krav. Dessuten er USA og andre land tydelige om sine forventninger. Det er vanskelig å finne gode argumenter for at Norge skal slippe å forplikte seg til å nå 2 prosent-målet. Norge står mer og mer alene om ikke å ha en plan for å nå 2 prosent-målet noe som gir en lite ønsket oppmerksomhet. 2 prosent-målet er blitt et symbol på vilje til alliansesolidaritet i en krisetid. At også vi legger 2 prosent-målet til grunn, vil være et uttrykk for at vi har en god sikkerhetspolitisk situasjonsforståelse.
De er vanskelig å se for seg at Norge fortsetter i dette sporet. Statsministeren bør stille på NATO-toppmøtet i Vilnius i juli med en plan for å nå 2 prosent målet. Det vil samtidig være en oppfølging av Hurdalsplattformen. Forsvarsbudsjettet økes med ca. 30 milliarder kroner og med et så stort beløp er det nødvendig med en god plan. En opptrapping fra 76 til ca. 106 milliarder kroner vil måtte gå over flere år.
I statsbudsjettet for 2023 ble statsbudsjettet tilført 317 milliarder kroner fra Oljefondet. Det tilsvarte 2,5 prosent av fondets verdi da budsjettet ble laget. Regjeringen la opp til å holde igjen på overføringene fra Oljefondet, men den kunne brukt inntil 63 milliarder mer og fortsatt holdt seg innenfor handlingsregelen. Siden har verdien på Oljefondet økt med ca. 1000 milliarder kroner når dette skrives. Det betyr at regjeringen kunne brukt ytterligere 30 milliarder kroner uten å bryte med handlingsregelen. En økning av forsvarsbudsjettet kan også dekkes inn på andre måter. Dette viser at regjeringen og Stortinget har et betydelig politisk handlingsrom i finanspolitikken.
Pris- og lønnskompensasjon
Forsvarsbudsjettet pris- og lønnskompenseres når budsjettet utarbeides etter retningslinjer fra Finansdepartementet. Budsjettet lønnskompenseres ytterligere etter lønnsoppgjøret. Kompensasjonene skal bidra til å opprettholde kjøpekraften fra ett budsjett til det neste. Manglende lønns- og priskompensasjon har samme effekt som budsjettkutt. Dersom man priskompenserer med tre prosent, og prisstigningen blir på fem prosent, tilsvarer det et budsjettkutt på to prosent. Selv så små differanser, gir en stor effekt på budsjettet.
Finansdepartementet har en modell for å beregne priskompensasjon for Forsvaret. Der bruker de Forsvarets handlekurv og historiske tall, men den tar ikke hensyn til endringer i operativ ytelse. Metoden er tilbakeskuende, og forsvarsindeksen vil derfor henge etter. Denne metoden fungerer godt i perioder med stabile priser slik vi har hatt, men med stor prisstigning som nå, vil forsvarsindeksen underkompensere. Det vil si at budsjettet ikke øker nok til å kompensere for lønns- og prisstigning fullt ut. Paul Sigurd Hilde ved Institutt for Forsvarsstudier (IFS) har i en grundig studie av norske forsvarsutgifter (IFS Insights 10/2020) vist at forsvarsindeksen har ligget 16 prosentpoeng høyere enn konsumprisindeksen i perioden 1996-2019.
Ny langtidsplan i 2024
Ny langtidsplan for forsvarssektoren for perioden 2025-2028 forventes lagt frem neste vår. Det vil si vel to år etter at krigen i Ukraina startet. Regjeringen bør dermed ha rimelig tid til å vurdere hvilke anbefalinger den vil foreslå som følge av krigen. Den nye planen vil måtte ta utgangspunkt i eksisterende langtidsplan og oppdatere beregningene fra denne. Dermed etableres et nytt ståsted for økonomiberegningene hvor man finner ut hvor stor differansen er mellom det som har vært planlagt og de reelle utgiftene. Dessuten vil regjeringen ha mottatt forsvarskommisjonens anbefalinger og Forsvarssjefens fagmilitære råd, samt at Forsvarsanalysen 2023 fra Forsvarets forskningsinstitutt også vil være tilgjengelig.
Basert på erfaring, vil regjeringen legge stor vekt på de faglige anbefalingene i Forsvarssjefens fagmilitære råd. Imidlertid kan de velge et annet ambisjonsnivå enn det forsvarssjefen anbefaler. Forsvarskommisjonen har arbeidet parallelt og de har satt seg godt inn i status i forsvarssektoren, den sikkerhetspolitiske situasjonen og hva andre land gjør. Kommisjonen har medlemmer fra alle partiene som er representert på Stortinget, og det kommer neppe til å være full enighet om alle anbefalingene. Samtidig vil det være overraskende hvis kommisjonen kommer med råd som avviker svært mye fra de som forsvarssjefen gir. Vi må forvente at kommisjonen vil gi anbefalinger om hvordan forsvarsbudsjettet bør utvikle seg fremover, herunder 2 prosent-målet. Den vil veie statusen for forsvarssektoren mot den sikkerhetspolitiske situasjonen og finanspolitiske prioriteringer. Dette vil være viktige innspill til regjeringen. Regjeringen må så velge et ambisjonsnivå for Forsvaret som balanseres godt med den risikoen knyttet til forsvar av Norge som de er villige til å ta.
Regjeringen har ikke et stort handlingsrom når den skal utarbeide langtidsplan for neste fireårsperiode. Mange av utgiftene er faste, forpliktet og kan bare endres i begrenset grad. Ved å øke størrelsen på forsvarsbudsjettet, vil handlingsrommet øke. Behovet og viljen til å gjøre noe må veies mot hva som er mulig å gjennomføre. Det tar tid å rekruttere og utdanne personell og anskaffe nytt materiell og utstyr. Dessuten har store bestillinger fra andre land økt leveringstidene og prisene.
Bilde: Peter Mydske - Stortinget
