Nøytralitet og nasjonal sikkerhet før 1940

Under stortingsdebatten om norsk innmelding i Folkeforbundet i 1920 framholdt utenriksminister for Høyre, C.F. Michelet, at nøytraliteten var som en uskreven del av Grunnloven. Den var «en statsmaksime, et statsprincip, uberoende av skiftende Regjeringer og skiftende Storting, et princip som har dybe røtter i hele det norske folk». Det var ingen uenighet i politikken om at nøytralitet var landets eneste krigspolitiske posisjon. Og slik var det fram til regjeringen bad om – og fikk løfte om – vestalliert hjelp i morgentimene 9. april 1940. Det var ingen overraskelse og derfor er det rimelig å ta utgangspunkt i nøytralitetens historie for å forstå den sikkerhetspolitiske og strategiske tenkningens evolusjon etter 1905. Nøytraliteten satte rammene, men de var aldri så trange at det ikke fantes et manøvreringsrom.

Til tross for at nøytraliteten hadde tjent store og små land vel under krig i mer enn to hundre år, har den etter 1940 av mange blitt avskrevet som naiv, urealistisk og formalistisk – uegnet til å trygge norsk sikkerhet. I Sverige og Sveits, derimot, var alliansefrihet og nøytralitet uomstridt også etter krigen. Opprinnelig skulle nøytraliteten gjøre det mulig for ikke-krigførende land å drive sin handel upåvirket av krig, så lenge den ikke omfattet kontrabande. Nøytrale plikter og rettigheter var kodifisert i Parisdeklarasjonen av 1856, Haagkonvensjonen av 1907 og Londondeklarasjonen av 1909. Bare stater kunne være nøytrale, ikke næringliv, politiske partier eller organisasjoner. Nøytrale land hadde flere ganger inngått i «væpnede nøytralitetsforbund» for å forsvare sine interesser. Under første verdenskrig hadde USA vært garantisten for de nøytrales rettigheter, fram til landet gikk med i krigen i 1917.

Nøytralitetsretten hadde i sin helhet blitt til før første verdenskrig, noe som innebar at erfaringene fra den totale, globale krigen ikke var inkorporert i denne delen av folkeretten. Det ble ikke lagt ned noe stort arbeid i å oppdatere nøytralitetsreglene etter 1918, først og fremst fordi seiersmaktene i stedet ville skape et krigsforebyggende internasjonalt system, hvor Folkeforbundet, den internasjonale domstolen i Haag, og en rekke formålsspesifikke internasjonale institusjoner var regulatorer i det internasjonale samkvemet.

I dag er det viktig å minne om at ingen hadde lagt fram noe alternativ til norsk nøytralitet før 1940 (om vi da ser bort fra en nøytralitetstraktat med stormaktene slik Belgia, Luxembourg og Sveits hadde, og som Norge ble tilbudt, men hadde avvist etter 1905). Som en følge av at det kollektive sikkerhetssystem brøt sammen i møtet med aggressive autoritære stater utover i 1930-årene, oppsto det intense debatter om forsvar og sikkerhet. Men det var aldri et for eller mot nøytralitet som sto på dagsorden, men hvordan den skulle forstås og praktiseres.

Det er i debatten om nøytralitet og nasjonal sikkerhet vi finner begynnelsen til skoledannelser i norsk sikkerhetspolitikk. Selv om det var konsensus om nøytralitet som overordnet prinsipp, var det stor uenighet om dens politiske og militære forutsetninger og hvordan den skulle praktiseres. «Folkerettens krigsregler er et elastisk begrep, alt for elastisk dessverre sett fra dens synspunkt som er svak og nøitral. Praksis viser at den sterke ofte tillemper reglene eller setter sig ut over dem, som det passer ham», pekte generalstabssjef Otto Ruge på i 1938 – det året da Norge vendte tilbake til nøytralitetspraksis fra før innmeldelsen i Folkeforbundet. Utenriksdepartementets folkerettsekspert Frede Castberg inntok et liknende standpunkt: «Alle er klar over at folkerettens regler på mange og viktige områder krenkes grovt av stater som har makt til å gjøre det.» Det var klart at nøytralitet ikke var en fullverdiforsikring, men noe regjeringen måtte praktisere med kløkt og list.

Det var to hovedretninger i synet på nøytraliteten før krigen. Til tross for at begge bar merkelappen «nøytral», representerte de totalt sprikende sikkerhetspolitiske resonnementer. På den ene siden har vi tilhengerne av ubetinget nøytralitet, på den andre de som argumenterte for en betinget, fleksibel og situasjonsbestemt nøytralitet. Johan Ludwig Mowinckel, tidligere stats- og utenriksminister for Venstre, var fremste talsmann for den ubetingede nøytralitet, selv om det fantes tilhengere over hele det politiske spekteret. Posisjonen innebar en bokstavtro etterlevelse av nøytralitetsretten uten å skjele til konsekvensene. Nøytralitet framsto nærmest som en målsetning i seg selv og dette synet hvilte på forestillingen om at Norge hadde minimal strategisk verdi for stormaktene. Derfor ville de være tilstrekkelig tjent med at Norge var nøytralt. I denne tradisjonen ville alt som smakte av allianser eller militært samarbeid med store og små land innebære en farlig uthuling av nøytraliteten.

Utenriksminister Halvdan Koht var fremste representant for den betingede nøytraliteten, selv om han i kraft av sin stilling fra mars 1935 i offentligheten gjerne framsto som det motsatte. Det er derfor ikke overraskende at regjeringskollegaen Trygve Lie i 1940 omtalte Koht som «ultra-nøytral», mens det britiske utenriksdepartementet karakteriserte hans politikk som «panikkslagen nøytralitet». Når det gjaldt realitetene i den nøytrale posisjonen fortalte han kollegaen, professor Jacob Worm-Müller etter krigen at han ikke var «så dogmatisk i trua mi på nøytraliteten som du trur», og det var virkelig en avgrunn mellom Kohts retorikk og de tankene han utviklet, men knapt diskuterte med andre.

For tilhengerne av den betingede, situasjonsbestemte nøytraliteten var det overordnede målet å holde landet utenfor krig. Slik storpolitikken utviklet seg på slutten av 1930-tallet, mente de, kunne ingen ta det for gitt. Etter deres mening var det av vital betydning at Norge ikke havnet i krig med Storbritannia dersom nøytraliteten brøt sammen. Utenriksministeren mente at en slavisk etterfølgelse av folkeretten kunne bringe landet i konflikt med britene og i armene på Tyskland. Derfor måtte nøytralitetspraksisen ta sikte på å unngå det ved å tillate en pro-britisk håndhevelse. Det avgjørende var at en norsk regjering selv måtte kunne velge sin fiende i krig, og ikke overlate det til folkeretten.

Utenom spørsmålet om ubetinget eller betinget nøytralitet, var det stor uenighet i begge leire om hvilke militære forpliktelser folkeretten påla nøytrale. De fleste ville mene at Norge ikke var forpliktet til å anvende mer militærmakt enn det som politkerne hadde stilt til disposisjon gjennom budsjettene. På militært hold ble det avvist med henvisning til rådende internasjonal forståelse. De ville hevde at folkeretten forpliktet nøytrale land til å overvåke sitt territorium militært og ha evne til å gripe inn ved krenkelser. De historiske erfaringene var entydige: Under Napoleonskrigene tilhørte Norge (som forent med Danmark) britenes fiender og fikk lide for det. Under første verdenskrig hadde et sterkt nøytralitetsvern vært selve forutsetningen for at landet holdt seg utenfor krigen og unngå å komme i åpen konflikt med britene. Dermed var nøytralitetsdebatt også forsvarsdebatt fordi Norge i 1930-årene langt fra hadde kapasitet til effektivt nøytralitetsvern.

Et annet spørsmål som de militære var spesielt opptatt av, var om de skulle trappe opp til krigshandlinger hvis en nøytralitetskrenkelse var overlagt og innledningen til et angrep. Spørsmålet om nøytralitet var dermed også nasjonalstrategi. Den betingede og situasjonsbestemte nøytraliteten hadde som overordnet mål at Norge ikke måtte havne i krig med britene, men sørge for at nøytralitetspraksisen åpnet for at landet kom på britisk side dersom krigshandlinger ikke var til å unngå. Slik sett var denne nøytralitetsforståelsen et lite steg på veien mot den alliansebaserte sikkerhetspolitikken som ble utformet under og etter krigen. Sentrale utenrikspolitiske aktører betraktet nøytraliteten som såpass skjør at den krevde en nødutgang – en form for vestmaktallianse.

Foto: Tyske keiser Wilhelm II sammen med kong Haakon 1914. Hentet fra Norgeshistorie.no