Om utfordringer mot norsk sikkerhet og norske interesser og Forsvarets rolle
Det er først og fremst to forhold som definerer småstaten Norges strategiske stilling. Det første er landets posisjon som kyststat til de militærstrategisk og økonomisk viktige nordlige havområder. Det andre er landets beliggenhet som nærmeste nabo til Russland og det russiske forsvarets viktigste basekompleks på Kolahalvøya. Sistnevnte betyr at Norge befinner seg i en strategisk utsatt posisjon, i spenningsfeltet mellom USA og Russland. Det fordrer at Norge holder seg med et troverdig forsvar med evne til å ivareta norske interesser i fredstid og sikre regjeringen handlefrihet i krise og krig, slik at vi ikke blir redusert til et rent objekt for stormaktsaktørene i våre nærområder.
I denne artikkelen skal vi utdype temaet Norges strategiske stilling, og se nærmere på hvilke trusler og utfordringer det skaper for norsk sikkerhet og norske interesser. Til slutt skal vi se på hva forsvarets rolle er i denne sammenheng. Nøkkelordet er tilstedeværelse.
Militært
Da Sovjetunionen, i motsetning til Vestmaktene, ikke rustet ned etter andre verdenskrig, men ble stående i Øst-Europa med store militære styrker, og deretter støttet det kommunistiske statskuppet i Tsjekkoslovakia i 1948 og innledet blokade av Berlin vinteren 1948/49, skapte det berettiget frykt i Vesten for at Sovjetunionen ville angripe Vest-Europa. Det var også grunnen til at Norge brøt sin tradisjonelle nøytralitetspolitikk og sluttet seg til NATO i 1949.
Vi vet i dag at formålet med Sovjetunionens offensive opptreden i Øst-Europa var defensivt. Russerne hadde over 20 millioner falne under krigen. De var blitt invadert av Tyskland i to verdenskriger i løpet av 30 år, og tre ganger i løpet av de 150 årene forut for første verdenskrig hadde de mistet titalls millioner mennesker som følge av angrep fra vest. Moskva var derfor fast bestemt både på å ødelegge Tysklands kapasitet til å føre krig i framtiden, og på å beskytte sine grenser mot vest ved å etablere en buffersone i form av vasallstater.
Under den kalde krigen bygget russerne baser for den sovjetiske nordflåten på Kolahalvøya. Utover på 1970-tallet kom de til å bli Sovjetunionens viktigste basekompleks, hjemmehavn for landets kjernefysiske annenslagsevne, strategiske undervannsbåter med evne til å true USA med atomvåpen. Nordflåten fikk også undervannsbåter, fartøyer og fly med kapasitet til å true forbindelsene over Atlanterhavet mellom USA og Europa. Fra å ha vært en relativt perifer flanke under den kalde krigens første tre tiår, ble nordområdene, på 1980-tallet og fram til Sovjetunionens sammenbrudd i 1991, til en strategisk front.
Etter den kalde krigen ble nordområdene igjen en relativt perifer flanke i NATO. Det endret seg på 2000-tallet. Russland rustet kraftig opp og oppførte seg mer selvhevdende enn før, med manifest vilje til å forfølge politiske mål med militære midler. Det kulminerte med Russlands anneksjon av ukrainske Krim i 2014. Spenningen mellom USA og Russland er nå høyere enn på lenge. USA og NATO har økt sin tilstedeværelse i nordområdene, som igjen har kommet i militærstrategisk fokus.
En permanent faktor i forholdet mellom Russland og Norge, og før det mellom Sovjetunionen og Norge, er likevel at russerne, verken før eller nå, har vist noen vilje til, eller demonstrert noe ønske om, å flytte den norsk-russiske grensen vestover, for å øke dybden i forsvaret av basene på Kolahalvøya. Etter at de mot slutten av andre verdenskrig rykket inn i Finnmark fram til Tana, for å drive de tyske styrkene tilbake, trakk de seg ut av Norge igjen da krigen var slutt, og lukket grensen etter seg. Innlemmelsen av den finske korridoren til Barentshavet i Petsjenga i september 1943, slik at Finnmark ikke lenger grenset mot Finland i øst, men mot Sovjetunionen, hadde formodentlig vært tilstrekkelig.
På den annen side er Russland en stormakt. Det ligger i stormakters natur at de gjerne, og om nødvendig i strid med folkeretten, bruker militær makt om de ser seg tjent med det, rett og slett fordi de kan. Her er Russland intet unntak. Så lenge Russland består som stormakt vil Norges beliggenhet som randstat til russisk territorium utgjøre en permanent og potensielt eksistensiell utfordring mot norsk sikkerhet, og Nord-Norge vil være Norges mest utsatte landsdel.
Som nabo med Sverige og Finland, og med Finlands og Sveriges tradisjonelt problematiske, og til tider anstrengte, forhold til Russland er det mye som taler for et nærmere militært samarbeid mellom våre tre land. Hver for seg er Norge, Sverige og Finland småstater. Men til sammen tilsvarer de i BNP, folketall og militære forsvar, en mellomstor europeisk makt. Sverige og Finland er nå medlemmer av EU, og partnerland i NATO, og det drøftes seriøst i begge land om de bør tilslutte seg NATO som medlemmer. Det siste sitter antakelig langt inne, men det er tatt flere initiativ til et nærmere militært samarbeid mellom de tre land, med blant annet felles øvelser.
Økonomisk
Mellom 1976 og 1980 etablerte Norge, i medhold av FNs havrettskonvensjon, en 200 n. mils økonomisk sone utenfor fastlands-Norge, en fiskerisone rundt Jan Mayen og en fiskevernsone rundt Svalbard, havområder som til sammen utgjør rundt 2,3 millioner km² og er nesten seks ganger større i utstrekning enn Norges landareal. Kontinentalsokkelen under disse havområdene, som også er underlagt norsk jurisdiksjon, utgjør nesten sju ganger Norges landareal. Sonene og sokkelen utgjør det vi kan kalle Det norske havdomenet. Havrettskonvensjonen har gitt kyststaten Norge omfattende suverene rettigheter til ressursene i havdomenet, men også forpliktelser med hensyn til forsvarlig ressursforvaltning, miljøvern og sjøsikkerhet.
Det norske havdomenet er blant verdens mest ressursrike havområder, med store forekomster av fisk og skalldyr, olje og gass. Det har gjort Norge til verdens tiende største eksportør av olje, verdens tredje største eksportør av gass og verdens nest største eksportør av sjømat.
Klimaendringene med økte havtemperaturer er i ferd med å føre til endringer i fiskebestandene i havdomenet, hvor den norsk-arktiske torskestammen flytter seg nordover, mens nye arter kommer inn i området fra sør. Nedsmeltingen av isen i Polhavet har ført til betydelig økt aktivitet både av fiske og av forskningsvirksomhet, og er i ferd med å gjøre Polhavet og Barentshavet til en ny viktig sjøvei mellom Stillehavet og Atlanterhavet.
Havområdene i Arktis er for øvrig juridisk velregulerte, Norge samarbeider om forsvarlig forvaltning i området med de andre arktiske kyststatene i Arktisk råd og i Arktisk kystvaktforum, ACGF, og forvalter den økonomisk svært viktige norsk-arktiske torskestammen, som gyter på Norskekysten, men vokser opp øst i Barentshavet, sammen med Russland.
Utfordringer mot norsk sikkerhet
Den kalde krigen er over. Russland er ikke Sovjetunionen, ikke minst fordi det russiske forsvaret bare er en brøkdel av det sovjetiske, og selv etter opprustningen, helt utilstrekkelig i forhold til de mange sikkerhetsutfordringene langs det kolossale Russiske territoriets lange og urolige grenser. Men, i likhet med Sovjetunionen, er Russlands utenriks- og sikkerhetspolitikk preget av landets historiske erfaringer med Vesten. Landets opptreden mot Ukraina og anneksjonen av Krim må forstås i lys av dette. Det går ingen rett linje fra Krim til Kola. Det siste Russland ønsker er en militær konfrontasjon i nordområdene som kan true landets vitale baseområder på Kolahalvøya. Nettopp derfor er det her USA ønsker å legge press på Russland i perioder hvor spenningen mellom dem øker.
Økt tilstedeværelse av sjøstridskrefter og fly fra USA og Norges europeiske NATO-allierte i den russiske Nordflåtens øvingsområder i Barentshavet og det nordlige Norskehav og luftrommet over, bidrar til å heve den politiske spenningen i området. Det øker faren for utilsiktede episoder som i en spent situasjon kan utvikle seg til konflikt. Den altoverskyggende utfordringen mot Norges sikkerhet, er derfor, paradoksalt nok, USAs og NATOs vilje til å konfrontere Russland i våre nærområder.
En så langt ukjent, men potensielt kompliserende, faktor er Kinas inntog som aktør i Arktis, med jakt på ressurser og innflytelse, med observatørstatus i Arktisk råd, med betydelig økt forskningsaktivitet på Svalbard, og med økonomisk aktivitet på Island og Grønland.
Bortsett fra konfrontasjonen mellom USA og Russland, er den største potensielle utfordringen mot europeisk, og dermed også norsk, sikkerhet den sosiale, politiske og økonomiske systemkrisen i USA og EU, og ikke faren for at Russland skal angripe vestover i Europa. Dersom et systemisk sammenbrudd i EU skulle føre til væpnet konflikt, og et systemisk sammenbrudd i USA gjør at Washington verken har vilje eller evne til å engasjere seg militært i Europa, vil neppe Russland være den største utfordringen. Klok av skade vil russerne tvert imot satse på ikke å bli trukket inn, og mye av formålet med Russlands militære opprustning er nettopp dette. Det betyr ikke at Russland ikke kan bli trukket inn i en framtidig europeisk konflikt, med eller mot sin vilje, eller at spenningen mellom USA og Russland ikke kan føre til væpnet konfrontasjon i mellom partene i nordområdet, tilsiktet eller utilsiktet.
En annen sentral utfordring, både mot småstaten Norges sikkerhet og territorielle integritet og mot landets økonomiske interesser, er erosjon av dagens internasjonale rettsorden og multilaterale system. Her er det, paradoksalt nok USA, som sørget for å etablere dette systemet etter andre verdenskrig, og som til nylig har vært dets sterkeste støttespiller, som nå utgjør den største trusselen.
Innen fiskeriforvaltning kan endringer i fiskebestandene som følge av klimaendringene føre til at det oppstår konflikter i forhold til tildeling av kvoter. Den eneste konflikten med militært innslag i de nordlige havområder etter andre verdenskrig, Torskekrigene mellom NATO-landene Storbritannia og Island fra 1958 til 1976, hvor britene satte inn fregatter mot den islandske kystvakten, dreide seg nettopp om retten til beskatning av fiskeriressursene i området.
Forsvarets rolle
Forsvaret er først og fremst opprettet for å ivareta Norges sikkerhetsinteresser ved fysisk å kunne forsvare norsk territorium, Norges befolkning og norske interesser mot angrep, og ved å håndheve norsk suverenitet. Det skal bidra til å forhindre at andre statlige eller ikke-statlige aktører truer Norges interesser, eller fremmer sine egne på Norges bekostning.
Gjennom militære styrkebidrag til FN og NATO kan norske myndigheter bidra til å styrke disse organisasjonenes handlekraft og betydning. Det kan bidra til å styrke den internasjonale rettsorden og dermed også småstaten Norges sikkerhet.
Forsvaret bidrar ellers til norske økonomiske interesser ved å forvalte norsk jurisdiksjon på kontinentalsokkelen og i de økonomiske sonene til sjøs. Dette er Kystvaktens, Marinens og deler av Luftforsvarets daglige oppgaver. Dermed bidrar Forsvaret til å sikre grunnlaget for norsk petroleumsindustri på sokkelen og for fiskeriene utenfor norskekysten. Forsvaret har også, under ledelse av Politiet, kompetanse og kapasitet til å beskytte norske næringsinteresser til sjøs og til lands mot faren for og konsekvensene av terroranslag.
Forvaltningsoppgavene til sjøs vil antakelig øke i omfang utover mot 2030. Nedsmeltingen av isen i Polhavet og åpningen av sjøveien mellom Stillehavet og Atlanterhavet over Polhavet vil føre til at arbeidsoppgavene knyttet til ressursforvaltning, navigasjonssikkerhet, søk og redning osv., vil øke betydelig i omfang.
Kystvaktens legitimitet som håndhevingsinstrument er knyttet opp til den potensielle muligheten norske myndigheter har for, om nødvendig, å understøtte og forsterke dens kapasitet til å utøve tvangsmakt med regulære militære enheter, som kampfartøyer, spesialstyrker og fly. I havområdene utenfor kysten av Nord Norge og rundt Svalbard forutsetter dette imidlertid at Marinens kampfartøyer regelmessig og rutinemessig opererer og besøker havnene i området, for å minne om sin eksistens, for å øke troverdigheten av at de kan bli satt inn, og for å redusere faren for opptrapping av en situasjon under utvikling ved at de blir satt inn.
Forutsetningen for effektiv ressursforvaltning og suverenitetshevdelse, og forutsetningen for å kunne reagere øyeblikkelig og presist på en militær krenkelse eller et angrep, er tilstedeværelse. Synlig og permanent tilstedeværelse av militære enheter og avdelinger i utsatte områder er også et konkret uttrykk for forsvarsvilje og evne, noe som i seg selv er konfliktdempende, forutsatt at styrkene ikke har kapasitet som utgjør noen troverdig trussel mot naboen så lenge han befinner seg på den andre siden av grensen.
Om betydningen av militær tilstedeværelse
Forsvaret er statens fysiske maktapparat, og samtidig et konkret symbol på staten. I tillegg til at det kan forsvare landet mot militært angrep, gjør Forsvarets symbolfunksjon det vel egnet til å understreke diplomatiske og politiske utspill, og markere forpliktelse og engasjement i forhold til norske interesser, gjennom bruk av militær makt.
«Bruk av militær makt» omfatter i denne sammenhengen hele spekteret av tiltak, fra utstasjonering av avdelinger og enheter på eget territorium eller i egne nærområder, etablering av tilstedeværelse for å overvåke og samle inn informasjon, håndheve suverenitet og demonstrere forpliktelse og engasjement, i den ene enden av skalaen, til innsats av militære styrker i regulær krig i den andre enden. Bruk av militær makt innebærer med andre ord ikke nødvendigvis at man skyter på noen. Og i fredstid er bruk av militær makt gjennom tilstedeværelse av militære enheter og avdelinger det viktigste.
Poenget med å demonstrere forpliktelse og engasjement gjennom militær tilstedeværelse er at en interesse ikke har noen objektiv eksistens. Interesser både defineres subjektivt av den som gjør krav på dem, og aksepteres eller forkastes av motparten på subjektivt grunnlag. Unnlatelse av å demonstrere forpliktelse og engasjement i forhold til en uttalt interesse, vil bli oppfattet som at det ikke lenger dreier seg om en vital interesse. Dermed kan man selvsagt unngå at det blir konflikt rundt den aktuelle interessen, med de kostnader det fører med seg. Det man taper er makt til å påvirke situasjonen og styre utviklingen. Utenfor en stats territorium, som i seg selv, nærmest pr. definisjon, utgjør en vital interesse, må enhver interesse sikres gjennom demonstrasjon av synlig forpliktelse og engasjement. Om det ikke skjer, kan interessen komme i spill fordi andre aktører ikke oppfatter at det er noen vital interesse og man kan bli tvunget til aktivt å forsvare den aktuelle interessen militært.
En stat har med andre ord bare makt utenfor sitt territorium i den utstrekning den har vist forpliktelse og engasjement gjennom aktiv tilstedeværelse. Men har den først forpliktet seg, har den også begrenset egen handlefrihet. Full handlefrihet er derimot det samme som impotens, for uten synlig forpliktelse og engasjement lar ikke noen interesser seg opprettholde.
Slik det norske forsvaret framstår for omverdenen, utgjør det derfor en del av Norges identitet utad. Sagt på en annen måte: Forsvaret utgjør en del av hva jeg vil kalle Norges anatomi. Det er ikke likegyldig hvilke kapasiteter Forsvaret har, hvordan det er innrettet, hvor det har sine baser og hva det brukes til. Innretning og bruk av det norske forsvaret bør være i samsvar med norske erklærte interesser og målsettinger. Om det ikke er tilfelle, oppstår lett dobbeltkommunikasjon overfor omverden, som kan føre til uønsket oppmerksomhet, eller episoder som følge av at aktører føler behov for å utforske grensene for eget handlingsrom overfor Norge.
Poenget er at Forsvarets basestruktur, kapasiteter, og øvingsmønster ikke bare, eller først og fremst, er et distriktspolitisk (basestruktur) eller fagmilitært (kapasiteter og øvingsmønster) anliggende. Det dreier seg også i aller høyeste grad om utenriks- og sikkerhetspolitikk. En nødvendig forutsetning for at utviklingen av Forsvarets struktur og kapasiteter skjer i tråd med overordnede utenriks- og sikkerhetspolitiske mål og prioriteringer, er for det første tett og løpende dialog mellom Forsvarsdepartementet og de andre «sikkerhetsdepartementene», først og fremst Utenriks- og Justisdepartementet. For det andre må det herske tett og løpende dialog mellom Forsvarets militære ledelse og den politiske ledelsen i Forsvarsdepartementet.
Det norske forsvarets tilstedeværelse i Nord-Norge er et konkret uttrykk for den norske regjeringens vilje til, om nødvendig, å forsvare landsdelen militært. Nedbygging av Forsvaret i Nord-Norge er motsatt egnet til å så tvil om Norges forsvarsevne og norske myndigheters og den norske befolkningens forsvarsvilje. Det bidrar i tilfelle til å øke risikoen for at landet vil bli satt under militært press eller angrepet i en anspent sikkerhetspolitisk situasjon. Norsk militær tilstedeværelse i Nord-Norge er også et konkret uttrykk for regjeringens nordområdesatsing og et signal om forpliktelse, vilje og engasjement til å realisere denne politikkens målsettinger. Det norske forsvarets deltakelse i internasjonale operasjoner er et signal om solidaritet og vilje til å stå ved landets forpliktelser som medlem av NATO eller FN.
Forsvaret er ikke det eneste maktinstrument eller virkemiddel regjeringen rår over i sin utenrikspolitikk og sitt diplomati. Norge har utviklet et nettverk av ulike forsvarspolitiske, økonomiske, teknologiske og institusjonelle former for samarbeid, som kan bidra til økt stabilitet og redusert sårbarhet, og til å dempe konfliktpotensialet i Norges sikkerhets- og næringspolitiske interesser. Forsvaret er med andre ord bare en av mange piler i regjeringens utenriks- og sikkerhetspolitiske kogger. I fredstid er det heller ikke alltid blant de største, kvasseste eller mest relevante pilene. Andre virkemidler eller «piler» kan for eksempel være av valutapolitisk, petroleumspolitisk, nærings- og industripolitisk, fiskeripolitisk, asylpolitisk eller bistandspolitisk art.
I en krise og konfliktsituasjon er evnen til å knytte til seg politiske forbundsfeller og militære allierte småstatens kanskje viktigste maktpolitiske virkemiddel. Men grunnlaget for slike allianser må etableres gjennom aktiv utenrikspolitikk og diplomati i fredstid. Poenget her er at bruken av Forsvaret som utenrikspolitisk instrument må være nøye koordinert med utenrikspolitikkens øvrige aktører, innsatsfaktorer og virkemidler og inngå som en integrert del av en helhetlig strategi.
Det ligger i sakens natur at Norges interesser ikke alltid vil være sammenfallende med det tilsvarende synet til andre statlige og ikke-statlige aktører som opptrer i Norges geografiske nærområder eller innenfor saksfelt hvor Norge har tunge interesser. En viktig side ved norsk interessepolitikk er derfor egen og andres vurdering av hvordan Norges politikk for å ivareta våre interesser virker på og oppfattes av aktørene: formelt allierte, mulige motparter, samarbeidspartnere og konkurrenter. Norge kan f. eks. ha sammenfallende interesser med EU på et område, mens det på andre områder foreligger klare motsetninger. Norges allierte i NATO kan ha et annet syn enn Norge på spørsmål f. eks. knyttet til fiskeriforvaltning, eller norsk olje- og gassproduksjon. Det samme gjelder forholdet både til Norges nabostat Russland og til Norges nærmeste allierte USA.
Konklusjon
Det er først og fremst gjennom å opprettholde et troverdig militært forsvar, og måten dette er innrettet på og benyttes, at norske myndigheter demonstrerer forpliktelse og engasjement for å ivareta norske interesser generelt, og spesielt Norges sikkerhetsinteresser. Det bidrar i seg selv til å styrke norsk sikkerhet. Opprettholder vi ikke et troverdig militært forsvar vil det motsatt bidra til å svekke norsk sikkerhet, redusere norske myndigheters handlefrihet i krisesituasjoner og øke risikoen for at potensielt konfliktstoff i Norges nærområder skal bli omsatt i væpnet konflikt. Skal Forsvaret ha noen berettigelse må den militære styrken det besitter med andre ord kunne omsettes i politisk innflytelse, på de interesseområder hvor dette er relevant, og den viktigste måten dette skjer på er gjennom tilstedeværelse.
Foto: Oda Linnea Brekke Iden / Forsvaret
Kronikken er finansiert av Eckbos Legat
