Norges sikkerhetspolitiske omgivelser har i det siste året gjennomgått store og skjellsettende endringer. Dette gjelder på det militære så vel som på andre områder. Trusselbildet er blitt mer komplekst og Russlands forhold til sine vestlige naboland har forverret seg. Samtidig er samholdet på vestlig side blitt styrket, og med Sverige og Finland på vei inn i Nato ligger forholdene bedre til rette enn før for et utvidet og fordypet nordisk forsvarssamarbeid.
Russlands fullskala invasjon av Ukraina, som startet den 24. februar i fjor, utviklet seg raskt til å bli den største og mest ødeleggende krigen vi har sett i vår verdensdel siden den andre verdenskrig. Krigen har krevd et sekssifret antall menneskeliv og forårsaket enorme materielle ødeleggelser. Millioner av ukrainere er blitt drevet på flukt, innenfor eller utenfor landets grenser. Ukrainas industrielle aktivitet, landbruksproduksjon og utenrikshandel er blitt sterkt redusert. Krigens økonomiske konsekvenser er følbare i store deler av Europa, til dels også i andre deler av verden, og vil trolig være det i lang tid fremover.
Hva betyr krigen for Norge?
Russlands uprovoserte angrepskrig mot Ukraina har naturligvis også konsekvenser for Norges bilaterale forhold til Russland og sikkerhetssituasjonen i nordområdene og Arktis. Dette er formodentlig sentrale temaer i det pågående arbeidet til Forsvarskommisjonen og Totalberedskapskommisjonen, som er forventet å levere sine sluttprodukter i mai og juni. De pågående endringene i forsvars- og sikkerhetspolitikkens rammefaktorer vil også bli belyst i 2023-utgaven av FFIs forsvarsanalyse, som legges frem den 21. mars.
Det er åpenbart ikke gjort i en håndvending å gi et uttømmende svar på hvordan vi, det vil si Norge, påvirkes av de sikkerhetspolitiske endringsprosessene som nå pågår i Europa, eller hvordan vi best bør innrette oss for å møte fremtidens trusselbilde. Det som iallfall er sikkert, er at det sikkerhetspolitiske landskapet i Europa har endret seg.
Samtidig skal vi vokte oss for å sette likhetstegn mellom sikkerhetssituasjonen i Norges nordøstlige nærområder og i sikkerhetssituasjonen Europas sørøstlige hjørne. Det kan også være grunn til å reflektere litt rundt spørsmålet om hvorvidt Russland i dag utgjør en større eller en mindre trussel mot Norge enn landet utgjorde før den 24. februar i fjor. Det korte – om enn ikke spesielt tabloide – svaret på dette spørsmålet er at «bildet er sammensatt».
Hvordan trusselbildet i nord vil utvikle seg fremover, kan vi selvsagt ikke si med sikkerhet, men det er i ferd med å utkrystallisere seg en del utviklingstrekk som vil kunne få potensielt stor betydning for Norges sikkerhetssituasjon i årene som kommer:
1. Russlands vilje til maktbruk – og risikovilje – er stor
For at det skal kunne sies å foreligge en trussel mot norsk stats- eller samfunnssikkerhet, det være seg i nordområdene eller andre steder, må en trusselaktør ha både evne og vilje til å påføre oss skade. Evnen er ofte lettere å vurdere enn viljen, siden vi aldri kan vite hva som rører seg i en trusselaktørs hode. Det beste vi kan gjøre er å prøve å danne oss et bilde av trusselaktørens, i dette tilfellet Russlands, intensjoner og vilje til militær maktbruk.
Innenrikspolitisk har Russland i en årrekke beveget seg i autoritær retning. Denne utviklingen har akselerert i det siste året. Den frie presse er langt på vei blitt utradert. Regimekritikk og alternative verdensanskuelser kommer stadig sjeldnere til uttrykk i den russiske offentligheten. Politiske beslutninger, herunder beslutninger om bruk av militærmakt, tas gjerne raskt, ofte på mangelfullt grunnlag og med minimal grad av folkelig involvering.
Dette tilsier at det i praksis finnes få konstitusjonelle og demokratiske begrensninger for det sittende regimets muligheter til å gripe til militære maktmidler og bruke dem mot nabolandene. Norge står ikke nødvendigvis først i køen over aktuelle kandidater for slik maktbruk, men det kan være grunn til å minne om at Norge som Nato-medlem kan bli involvert i konflikter med Russland også andre steder enn i nordområdene.
Ved å gi ordre til en fullskala invasjon av Ukraina har Putin demonstrert at han er villig til å ta stor politisk og militær risiko. Han er villig til å tilsidesette Folkerettens spilleregler, okkupere et nabolands territorium og terrorbombe sivile i stor skala. Han er villig til å ofre titusenvis av russiske soldaters liv i et forsøk på å nå sine politiske mål. At en betydelig del av Russlands befolkning synes å støtte opp om Putins krig, til tross for de menneskelige og økonomiske omkostningene den har medført, ikke minst for Russland selv, er også bekymringsfullt.
2. Russlands konvensjonelle militære evne er betydelig svekket
Samtidig må det konstateres at Russlands konvensjonelle militære evne er blitt kraftig svekket i løpet av det siste året, særlig på landsiden. Dette gjelder også de militære avdelingene på Kolahalvøya, som er blitt påført betydelige tap på slagmarken i Ukraina. Sjefen for Etterretningstjenesten, viseadmiral Stensønes, uttalte i et nylig intervju med Barents Observer at Russland satt igjen med om lag 20 prosent av sin tidligere landmilitære kapasitet på Kola.
Dette betyr ikke nødvendigvis at de resterende 80 prosentene av landstyrkene på Kola er gått tapt, men det er åpenbart at store deler av dem har vært eller er deployert til Ukraina, og det er hevet over tvil at tapene deres er formidable. Sannsynligvis vil det ta flere år, om ikke tiår, å erstatte personellet og materiellet som Russland har mistet i denne krigen. Dette tilsier at Russland – ut fra en ren kapasitetsvurdering – utgjør en mindre trussel mot sine nordvestlige naboer i dag enn landet utgjorde før den 24. februar 2022. Akkurat nå har Russland mer enn nok med Ukraina.
Russlands materielle tap på sjø- og luftsiden har ikke vært like store som tapene på landsiden. Men flere av Nordflåtens fartøyer har i det siste året vært i Middelhavet eller Svartehavet, noe som midlertidig har resultert i redusert kapasitet i nord. Russlands sjø- og luftstyrker har også hatt et betydelig forbruk av missiler, om enn ikke i samme grad som landstyrkene. Hvor langvarig denne effekten vil bli, vil naturligvis avhenge av hvor langvarig krigen i Ukraina blir. I dag er det lite som tyder på at den vil være over med det første.
Noen av svakhetene som er blitt avdekket på slagmarken i Ukraina er kontekstspesifikke og knyttet til forhold som operasjonsområdets størrelse (frontlinjen i Ukraina er i skrivende stund mer enn 1300 kilometer lang) og måten Ukraina har ført sin forsvarsstrid på. Andre, som det russiske forsvarets utfordringer på personellsiden, er mer universelle, og de har vært godt kjent for vestlige observatører. Representativ i så måte er denne artikkelen av FOI-forskerne Robert Dalsjö, Michael Jonsson og Johan Norberg, som ble publisert i mai 2022. Det som iallfall er på det rene, er at Russland har overvurdert sin militære evne, og undervurdert Ukrainas. Russland har åpenbart også undervurdert vestlige lands evne og vilje til å komme Ukraina til unnsetning gjennom våpenhjelp og politisk og økonomisk støtte.
3. Kjernevåpendimensjonen (og Kolahalvøya) er blitt viktigere
Det tredje momentet som bør nevnes, er at de russiske kjernevåpnenes relative betydning har økt i løpet av det siste året. Dette har ikke bare å gjøre med krigen i Ukraina og svekkelsen av Russlands konvensjonelle militære evne. Det har også å gjøre med den generelle forverringen av Russlands forhold til USA, Vesten og Nato. Russland har i det siste året gjentatte ganger truet med kjernevåpen, implisitt eller eksplisitt. De har truet Ukraina og de har truet USA, Storbritannia og andre land som sender våpen til Ukraina.
Det at åtte av de ni kyststatene rundt Østersjøen enten er Nato-medlemmer (Estland, Latvia, Litauen, Polen, Tysland og Danmark) eller har søkt om Nato-medlemskap (Sverige og Finland), tilsier at Russlands politiske og militære handlingsrom i Østersjøregionen er relativt begrenset. Barentshavets strategiske betydning for Russland vil – også av denne grunn –kunne øke. Dette har igjen betydning for Norges sikkerhetssituasjon.
Mer enn 60 prosent av Russlands sjøbaserte strategiske kjernevåpen finnes i dag på ubåter som opererer fra Kolahalvøya. Forsvaret av deres hjemmebaser og maritime operasjonsområder, ikke minst Barentshavet, vil være et prioritert anliggende for Russland i årene som kommer. Kjernefysisk avskrekking er blitt viktigere enn før og Kolahalvøya har fått en mer sentral plass i russisk sikkerhetspolitikk og forsvarsplanlegging, slik det påpekes i en nylig rapport fra Center for New American Security (CNAS) i Washington, DC.
4. Norges rolle som energileverandør til Europa er blitt viktigere
Russlands krigføring i Ukraina har også ført med seg nye runder med vestlige sanksjoner og russiske motsanksjoner, ikke minst på det økonomiske området. Flyten av naturgass fra Russland til EU gjennom blant andre Jamal-Europa-rørledningen og Nord Stream-rørledningene i Østersjøen fikk en brå stopp i september i fjor. EU har i det siste året satt mye inn på å diversifisere sin energiforsyning og gjøre seg uavhengig av russisk gass, olje og kull.
Norge har som resultat av dette havnet i en svært viktig strategisk rolle som energieksportør til Europa, og dette har igjen aktualisert spørsmålet om sikkerheten og sårbarheten til norske sokkelinstallasjoner i Nordsjøen og Norskehavet. Ivaretakelse av sikkerheten til oljerigger, rørledninger og undersjøiske kabler i havet utenfor norskekysten og relaterte installasjoner på land er blitt – og bør være – en prioritert oppgave for Forsvaret. Sabotasje mot slike installasjoner vil kunne få store konsekvenser for energisikkerheten i Europa.
5. Bedre forutsetninger for et samordnet nordisk forsvar
At Sverige og Finland skulle søke om medlemskap i Nato i 2022 fremstod som et relativt lite sannsynlig scenario forut for invasjonen av Ukraina. Illustrerende for stemningsskiftet som skjedde i disse landene i kjølvannet av invasjonen er tall som disse: Før invasjonen ønsket 24 prosent av Finlands befolkning, og 37 prosent av Sveriges, at deres land skulle søke om medlemskap i Nato. Noen få måneder senere ønsket hele 76 prosent av finnene, og 60 prosent av svenskene, at deres land skulle gå med i Nato. Et samlet Norden i Nato vil kunne bety mye for det kollektive forsvaret i nord i årene som kommer. Samtidig krever det nytenkning med hensyn til måten de nordiske land innretter sine respektive forsvar på.
6. Russland vil trolig måtte nedjustere sine ambisjoner i Arktis
Gjennom sin militære aggresjon mot Ukraina, først i 2014 og igjen i 2022, har Russland satt seg i en situasjon der landet i praksis har mistet tilgang til vestlig kapital, teknologi og markeder. Dette har, som Lawson Brigham påpekte i november, gjort det svært vanskelig for landet å implementere sine storstilte ambisjoner for den arktiske regionen. I Russlands nye maritime doktrine, som ble undertegnet av Vladimir Putin den 31. august i fjor, legges det stor vekt på Arktis som arena for ressursutvinning, skipstrafikk, forskning og militær aktivitet. Sett i lys av senere års utvikling fremstår Russlands planer for den arktiske regionen som både overambisiøse og lite realistiske. Det samme gjelder planene for utbygging av sivil infrastruktur og etablering av næringsaktivitet i den russiske delen av Arktis.
7. Russland vil forsøke å styrke båndene til Kina
På dette og andre områder har Russland, med vekslende hell, forsøkt å trekke til seg kinesiske investeringer og øke samhandelen mellom de to land. Samtidig er det ikke gjort i en håndvending å omdirigere naturgassen som utvinnes i Vest-Sibir til Kina, fordi rørledningsinfrastrukturen i øst i stor grad er fraværende og må bygges ut fra grunnen av, noe som både vil ta tid og koste penger. For øvrig er det verdt å merke seg at Kina har vært atskillig mer tilbakeholden i sin kritikk av Russlands atferd i Ukraina enn de fleste andre land. Kina har gjentatte ganger avstått fra å stemme når resolusjoner med et fordømmende innhold har vært til behandling i FNs generalforsamling. Selv om Kina til nå ikke har sendt våpen eller ammunisjon til Russland for bruk i Ukraina, er det ikke et utenkelig scenario, særlig i en situasjon der Russland står i fare for å tape krigen. Kinesisk våpenhjelp til Russland vil ventelig utløse omfattende vestlige sanksjoner, noe kineserne gjerne vil unngå.
8. Russisk-vestlig samarbeid i Arktis er stilt i bero på ubestemt tid
I de mer enn 30 årene som har gått siden den kalde krigens slutt, har Arktis vært en region preget av politisk og militær stabilitet og regionalt samarbeid. Dette er ting vi ikke lenger kan ta for gitt. Det knytter seg i dag stor usikkerhet til hva som vi skje med de regionale samarbeidsordningene som ble etablert på 1990-tallet, ikke minst Barentssamarbeidet og samarbeidet i Arktisk Råd. Den 9. mars i fjor utstedte Norge, Sverige, Danmark, Finland, Island og EU en erklæring der de ikke bare fordømte Russlands militære aggresjon mot Ukraina, men også suspenderte alle samarbeidsaktiviteter med Russland innenfor rammen av Barentssamarbeidet. En uke tidligere, den 3. mars, hadde sju av de åtte medlemslandene i Arktisk Råd suspendert sin deltakelse i samarbeidsaktiviteter med Russland, på politisk nivå så vel som på embets- og arbeidsgruppenivå. Den optimisme som mange ga uttrykk for i 2021, da Arktisk Råd feiret sitt 25-årsjubileum og Russland overtok formannskapet i organisasjonen fra Island, er siden blitt erstattet av pessimisme og bekymring.
9. Dårligere forutsetninger for å håndtere klima- og miljøutfordringene
Det er også verdt å merke seg at internasjonalt forskningssamarbeid med Russland i Arktis, inkludert klimarelatert forskingssamarbeid, i stor grad har opphørt. De ikke-militære sikkerhetsutfordringene som knytter seg til konsekvensene av klimaendringene i nord har ikke forsvunnet selv om vi er blitt mer opptatt av Russland som militær sikkerhetsutfordring. Tvert imot har de blitt større. Nidhi Subbaraman skrev godt om dette i The Wall Street Journal for snart et år siden. Det at samarbeidet mellom russiske og vestlige polarforskere har stanset opp, innebærer at datasett som er blitt bygget opp gjennom flere tiår, vil kunne bli skadelidende. Kvaliteten på kunnskapsgrunnlaget vil med andre ord bli dårligere. Dersom dette blir en langvarig situasjon, som mye tyder på at det vil bli, vil det kunne få negative konsekvenser for kyststatenes kollektive evne til å håndtere klima- og miljøutfordringene i Arktis.
10. Usikkerhet om fremtiden til tidligere inngåtte avtaler
Den entydig negative utviklingen i Russlands forhold til de sju andre arktiske statene vil også kunne bidra til å skape forvaltningsrelaterte utfordringer i de nordlige havområdene. For eksempel vil viktige bilaterale og regionale avtaler som ble inngått med Russland tidligere på 2000-tallet, kunne komme under press. Dette gjelder blant annet den arktiske søk- og redningsavtalen som ble inngått i 2011, oljevernberedskapsavtalen som ble inngått i 2013, og avtalen fra 2018 som forbyr uregulert fiske i Polhavet utenfor 200 nautiske mil. Selv om disse avtalene skulle bestå i sin nåværende form, er det ikke gitt at det vil bli like enkelt å implementere dem som man så for seg da de ble inngått. Når det gjelder den viktigste avtalen av dem alle, den norsk-russiske delelinjeavtalen fra 2010, så virker det som den er relativt trygg. Formodentlig ser også Russland at delelinjeavtalen har vært og er et viktig bidrag til regional stabilitet i nord, og at avtalen vil kunne fylle denne funksjonen også i årene som kommer.
Oppsummering
Ukraina-krigens militære, økonomiske og politiske omkostninger for Russland er svært store, og de vil kunne bli enda større i tiden som kommer, når effekten av de vestlige sanksjonene blir mer følbar. Krigen har bidratt til å redusere Russlands makt og innflytelse på den internasjonale arena, og særlig i det postsovjetiske området. Krigen har også utløst en økt alliert tilstedeværelse i Øst-Europa og søknader om Nato-medlemskap fra Sverige, Finland og Ukraina. På disse og andre områder har Putin – formodentlig uintendert – utløst en serie av hendelser og prosesser som vanskelig kan sies å være i Russlands langsiktige interesse.
Det at Russlands konvensjonelle militære evne er svekket, vil kunne bidra til å øke sannsynligheten for bruk av andre og mer sofistikerte former for påvirkning enn åpen militær maktbruk. Det kan for eksempel dreie seg om påvirkningsoperasjoner av ulike slag, cyberangrep, GPS-jamming eller etterretningsinnhenting ved hjelp av droner eller sivile russiske fartøyer som ferdes i norske farvann. Det kan også dreie seg om infiltrasjon av akademia og næringsliv, strategiske oppkjøp osv. I 2022 har det vært mange slike historier i det norske nyhetsbildet. Det er nok å nevne de mange historiene som russiske droneflyvninger i umiddelbar nærhet av sensitiv infrastruktur, og arrestasjonen av en russisk statsborger som opererte under falsk identitet som gjesteforsker ved Universitetet i Tromsø.
Erfaringsmessig er det både vanskelig og tidkrevende å straffeforfølge den eller de som står bak eller deltar i slik aktivitet, som ofte skjer i gråsonen mellom det sivile og det militære. Et mer komplekst og «hybrid» trusselbilde vil stille økte krav til etterretning, overvåkning og situasjonsforståelse på norsk side. Sentrale momenter i denne forbindelse er behovet for korrekt og rettidig identifisering, attribuering og kategorisering av trusler. Dette krever evne til sivil-militær koordinering og et godt samvirke mellom de ulike nivåene i det nasjonale krisehåndteringsapparatet.
Artikkelen er en bearbeidet versjon av et innlegg holdt i Det Norske Videnskaps-Akademi 12. januar 2023.
