Norges sikkerhetspolitiske utfordringer i nordområdene: Konflikteskalering og alliert oppmerksomhet

For Norge endrer den russiske angrepskrigen i Ukraina det nasjonale handlingsrommet i spennet mellom USA og andre vestlige stormakter på den ene siden, og Russland på den andre. Samtidig er Norges sikkerhetspolitiske utfordringer i nord relativt like det de var før 2022, selv om en rekke spørsmål knyttet til nordiske Nato-medlemskap og Russlands hybride virkemidler har blitt mer fremtredende.

Norge er heller ikke handlingslammet, og kan – basert på agenda-setting, alliert koordinering og tydelige utenrikspolitiske standpunkter – ta større kontroll over den sikkerhetspolitiske situasjonen i nordområdene. Denne artikkelen peker på noen sentrale utfordringer som Norge må håndtere i sikkerhets- og utenrikspolitikken i årene som kommer. Formålet er å påpeke sentrale problemstillinger i dag som fortjener ytterligere søkelys og diskusjon, og viktigheten av å ha en svært god og omforent situasjonsforståelse slik at Norge håndterer utfordringene med rett virkemiddel til rett tid.

Hvordan unngå eskalering og økt spenning?

Spenningen i nordområdene er knyttet til alt fra kabelkutting utenfor Svalbard til nærgående russisk øvelsesaktivitet.  Selv om avskrekking er et helt sentralt element i å håndtere Russland i nord, og dermed også for norsk sikkerhetspolitikk generelt, er ikke avskrekking målet i seg selv. Målet er stabilitet, ro og fred i nordområdene. Avskrekking er ett av verktøyene som kan brukes for å oppnå dette målet. Regjeringen har kalt nordområdene «Norge viktigste fredsprosjekt»,  og dette har ikke blitt mindre sentralt etter Russlands krigføring i Ukraina – selv om måten dette kan oppnås på nok har endret seg. I lys av 2022 kan vi sette spørsmålstegn ved hvor stor påvirkning Norge egentlig kan ha den ene eller andre veien for å bevare nordområdene som lavspenningsområde. Samtidig har behovet for spenningsreduserende tiltak aldri vært større i nyere tid.

De ulike måtene konflikt kan utfolde seg på krever ulike tiltak som baserer seg på ulike sikkerhetspolitiske dynamikker. Her skiller jeg grovt mellom tre typer: (1) avskrekking for å unngå en storskala konflikt mellom Nato og Russland; (2) kontroll og koordinert tilstedeværelse for å avdekke småskala tilsiktede hendelser i nordområdene som ikke har til formål å lede til konflikt med Vesten; og (3) mulighet til å de-eskalere og/eller avverge utilsiktede hendelser som kan lede til økt spenning og i verste fall konflikt.

Alliert oppmerksomhet nordover og avskrekking

Det er relativt lite Norge kan gjøre for å påvirke de sikkerhetspolitiske dynamikkene i andre deler av verden som igjen, i ytterste forstand, kan medføre at våre nordområder blir en del av en stormaktskrig.  Norge kan engasjere seg i militære operasjoner i land med grense mot Russland for å støtte opp under Nato og territorielt forsvar i utsatte land lengre sør, som eksemplifisert med Norges styrker i Litauen siden 2017. Der vi derimot har en større rolle å spille, er i å avskrekke Russland i nord og signalisere at vi – sammen med våre allierte – både har kontroll på, og er i stand til å håndtere, en eventuell militær opptrapping med tyngdepunkt i Nordflåten. Dette er noe ulikt fra å skulle håndtere småskala tilsiktede hendelser i det samme området som har et annet formål (se mer under neste punkt).

I etterkant av Russlands fullskala invasjon av Ukraina i 2022 ble det norske behovet for å avskrekke Russland i nord akutt. Men allerede fra 2006 intensiverte Norge sine tradisjonelle forsøk på å trekke alliert oppmerksomhet nordover, for derigjennom å få støtte til å håndtere et Russland med stormaktambisjoner og gradvis mer aggressiv politikk. Med Russlands krigføring i Øst-Ukraina og annektering av Krim i 2014 fikk territorielt forsvar også i Norge ny relevans, og Norge tilbød å være vertskap for den største Nato-øvelsen på fire tiår – Trident Juncture i 2018.

Norge har fått gehør for betydningen av Nord-Atlanteren og nordområdene i Natos strategiske tenkning. Dette har samtidig kommet som konsekvens av den økte egeninteressen andre land har i å engasjere seg i nordområdene. Allierte både øver i, og uttaler seg i økende grad om norske nordområder. I Norge er den forsvars- og sikkerhetspolitiske debatten relativt omforent når det gjelder behovet for styrking av det norske forsvaret med spesielt hensyn på kapasiteter i nord.  Samtidig er årsaken til behovet for avskrekking og kontroll i nordområdene ikke alltid godt forklart eller forstått, verken i den norske offentligheten eller blant allierte. Spesielt internasjonalt er utfordringen fortsatt å forklare at det ikke er et kappløp om ressurser eller en territorialkonflikt i Arktis/nordområdene,  samtidig som det er fare for russisk aggresjon – selv om faren er mindre enn lengre sør i Europa og Kaukasus.

Forutsigbarhet og nordisk samarbeid

For å håndtere tilsiktede hendelser av hybrid karakter trengs det evne til å oppdage og avdekke disse. Her er nordområdene i en særstilling blant annet fordi russiske aktører har adgang til fiske-, forsknings- og næringsaktivitet både i Barentshavet og på Svalbard. Bevisbyrden for ulovlig virksomhet fra for eksempel russiske fartøyer i norske farvann (inkludert området rundt Svalbard) bæres av norske myndigheter. Norske og allierte kapasiteter for overvåkning og respons – basert på oppdatert situasjonsforståelse, i tillegg til alliert samordning av denne informasjonen, er nøkkelen i å håndtere denne typen trusler.

Samtidig har det vært en bærebjelke i norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk at militær aktivitet i nord ikke skal skape ytterligere spenning. Det økte søkelyset på samordning av alliert aktivitet i norske nordområder har sammenheng med dette. I kjølvannet av amerikansk og britisk marines såkalte «maritime security operations» i Barentshavet i nærheten av Nordflåtens hovedkvarter våren 2020, oppstod det en debatt om effekten av alliert aktivitet i våre nær- og nordområder, med hensyn på «balansegangen» (avskrekking og beroligelse)  og hva som er hensiktsmessig alliert aktivitet i nærheten av russiske styrker.

Dette dreier seg om hvor stort handlingsrom Norge har mellom stormaktene.  Spørsmålet har ikke blitt mindre aktuelt etter den russiske invasjonen av Ukraina i 2022. De sikkerhetspolitiske dynamikkene som definerer spenningsnivået i nordområdene er ikke skapt av Norge eller på grunn av handlinger i de samme områdene, men de kan forsterkes eller videreutvikles i nord. Her er det ikke umiddelbare motsetninger mellom norske og allierte interesser.  Det handler heller om i hvor stor grad allierte er samkjørte – da spesielt «de store» (USA, Storbritannia, Frankrike) som viser tilstedeværelse i nord utenom Nato- og Norge-ledede militærøvelser.

En ytterligere dimensjon av dette er Finland og Sveriges beslutning om å slutte seg til Nato, som forsterker skillelinjene mellom Vesten og Russland i nordområdene og Arktis.  Vi kan forvente fortsatt omfattende militær aktivitet i nordområdene ettersom både Russland og Nato, signaliserer vilje og evne til å operere i regionen for å beskytte vitale interesser. For Russland er dette knyttet til forsvaret av den russiske andreslagsevnen som ligger i Nordflåtens strategiske undervannsbåter; for Nato og Norge er de viktigste bekymringene nordiske territorier i nordområdene og kontroll over GIUK-gapet og forsyningslinjer i Nord-Atlanteren.

Denne utviklingen ville vært aktuell selv om Finland og Sverige ikke hadde blitt med i Nato; jo større spenningen er mellom Nato og Russland, desto mer relevant blir nordområdene med tanke på avskrekking, overvåkning og eventuell nektelse av russisk tilgang til Atlanterhavet. Disse trendene blir ytterligere forsterket av at Russland vil være nødt til å forholde seg til den nye 1340 km lange Nato-grensen med Finland. Samtidig kan finsk og svensk Nato-medlemskap også ha en stabiliserende effekt, og frata Russland en oppfattelse av en gråsone som kan være gjenstand for mulige sikkerhetsutfordringer. Nordisk samordning under Nato-paraplyen vil kunne være et ledd i nettopp dette økte behovet for koordinering og overvåkning som regjeringen beskrev høsten 2022.

Kontakt med Russland

De to forrige delene har beskrevet dynamikkene og situasjonen knyttet til å avskrekke og avdekke russisk aggresjon i nordområdene. For å håndtere utilsiktet eskalering som kan innebære en militær eller politisk dimensjon trengs det derimot andre tiltak enn de som er beskrevet over. Da er kontaktpunkt mellom Norge og Russland på både sivilt og militært nivå nødvendig, samtidig som formaliserte avtaler og/eller regelverk ofte er et alternativ i fravær av tillit.

Mekanismer som INCSEA-avtalen  mellom Norge og Russland, og «nødlinjen» på Skype mellom Forsvarets operative hovedkvarter og den russiske Nordflåten er ment å skulle redusere eskaleringspotensialet i utilsiktede hendelser som beskrevet.  Her spiller også Kystvaktens samarbeid og dialog med russisk kystvakt over flere tiår inn: Det er lettere å håndtere en sint russisk fisker når du har et avklart forhold til den russiske statlige motparten.

Dette er også den neglisjerte dimensjonen i debatten om norsk-russisk fiskerisamarbeid, russiske fiskefartøy og havneanløp.  Om fiskerisamarbeidet skulle bryte sammen og Norge ønsker å nekte russiske fiskere adgang til norske farvann, vil omfanget av situasjoner hvor utilsiktet eskalering kan forekomme i interaksjon mellom Kystvakten og russiske fiskefartøy øke – spesielt i farvannet rundt Svalbard hvor Russland ikke anerkjenner norsk jurisdiksjon (se fotnote 17).

I takt med økt militær aktivitet og konfliktfare i nordområdene også før 2022 ble det påpekt at bedre kommunikasjon, retningslinjer, og til og med dialog med Russland var nødvendig for å begrense konflikfaren ytterligere.  Såkalt «track-two» dialog har blant annet blitt brukt i Sørøst-Asia for å håndtere økende grad av spenning mellom Kina og andre land i Sør-Kinahavet.  I 2023 ser det derimot utenkelig ut å skulle engasjere Russland i konstruktiv dialog, ettersom tillit er fraværende og Russland fortsetter med kamphandlinger og menneskerettighetsbrudd i Ukraina.

Samtidig er det viktig å påpeke at Norge ikke kan unngå å forholde seg til Russland i en nordområdekontekst, spesielt på områder som atomsikkerhet, ressursforvaltning, klima- og miljøforskning, og kontakt over grensen Finnmark/Murmansk. Kontaktflater på lavere nivå for å unngå utilsiktet konflikt eller eskalering har ikke bare en praktisk verdi her og nå, men kan også være med på å legge grunnlaget for den dagen vi må revitalisere dialogen med Russland i nord.

Konklusjon

Diskusjonen over kan oppsummeres i noen punkter. For det første vil Arktis – spesielt de europeiske delene og de norske nordområdene – sannsynligvis stå høyere på sikkerhetspolitiske agendaer i fremtiden. Russiske sårbarheter, sensitiviteter og militære investeringer vil sentrere seg om Kolahalvøya, Barentshavet og den 1538 km lange Nato-Russland-grensen i Fennoskandia. Som resultat vil oppmerksomheten fra, og tilstedeværelsen av, Nato-land i nordområdene sannsynligvis forbli høy i årene som kommer.

For det andre er det usannsynlig at Russland kommer til å initiere direkte konflikt med Nato-land i Arktis eller nordområdene. Foruten konflikt som oppstår andre steder er bekymringer for konflikteskalering knyttet til to dimensjoner: (1) mulige uhell og utilsiktede hendelser på grunn av økt militær aktivitet i regionen eller risikotaking fra russiske private aktører; og (2) tiltenkte handlinger og eskalering (dvs. hybride operasjoner) som forblir under terskelen for direkte konflikt eller hvor russiske myndigheter i Moskva vil ønske å opprettholde en form for «troverdig» fornektelse.

Når det gjelder sistnevnte bekymring er det maritime domenet spesielt relevant og utfordrende i nordområdesammenheng på grunn av den uklare rollen til russiske fiske- og forskningsfartøy, og de iboende utfordringene med overvåking og kontroll til sjøs. Gitt Russlands tilsynelatende vilje til å ta risiko og engasjere seg i konflikteskalering, må småskalahendelser som involverer den russiske staten sees i et nytt lys. Her er behovet for korrekt situasjonsforståelse sentralt, både for Forsvaret og for norske myndigheter. Selv om potensialet for konflikt i nordområdene i seg selv er begrenset, er det temaer hvor uenighet mellom Norge og Russland utgjør en sårbarhet.

Foto: Jakob Østheim / Forsvaret