Norges forståelse av hybride trusler

Fredag 11. februar legger Etterretningstjenesten, Politiets sikkerhetstjeneste og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (EOS-tjenestene) frem sine åpne trussel- og risikovurderinger. Som i fjor presenterer tjenestene vurderingene sine felles, men ut fra sine respektive ansvarsområder. Et positivt forsøk på å fremstå mer enhetlig og samlet. Fjorårets fremleggelse og vurderinger indikerte derimot at tjenestene, sammen med Forsvarsdepartementet, og Justis- og beredskapsdepartementet arbeidet ut fra ulike oppfatninger av trusselbildet. Det området avviket var størst var knyttet til det som var omtalt som hybride (sammensatte) trusler. Om det fortsatt er slik gjenstår å se den 11. februar.

Hvilken forståelse norske myndigheter legger i uttrykket hybride trusler er nemlig viktig for å forstå hvordan den norske staten møter denne typen trusler. Viser det seg at ulike departementer og etater fortsatt har ulike forståelser av trusselbildet, så vil dette også kunne gi borgerne ulike signaler med hensyn til hvilke verdier som må beskyttes og hvilke sårbarheter som må forsterkes.

Fokuset på hvordan hybride trusler forstås innad i det norske statsapparatet er sånt sett viktig for å forstå myndighetenes forebyggende innsats. Utgangspunktet for min undersøkelse er at statsapparatet har flere ulike og avvikende forståelser av hva hybride trusler egentlig er. Dette vil i sin tur påvirke myndighetenes evne til å beskytte samfunnet mot slike trusler fordi tvetydige beskrivelser og uklar begrepsbruk over tid skaper unøyaktige analyser. Dette reduserer forutsetningen for å fatte kloke og veloverveide beslutninger.

Et godt eksempel på ulike oppfatninger av hva hybride trusler egentlig er var tydelig i forbindelse med de hemmelige tjenestenes presentasjoner av sine respektive trusselvurderinger i februar 2021. Her trakk sjefen for Etterretningstjenesten, Nils Andreas Stensønes frem problematikken rundt sammensatt bruk av virkemidler, men uten å kalle det hybride trusler eller krigføring. Sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste derimot, Hans Sverre Sjøvold, nevnte ingen ting om denne tematikken i det hele tatt; sammensatt virkemiddelbruk ble heller ikke nevnt i deres nasjonale trusselvurdering. Nasjonal sikkerhetsmyndighet derimot, med Kjetil Nilsen i spissen, trakk frem hybride (og sammensatte) trusler som en av de største risikoene Norge stod overfor.[1]

De ulike perspektivene fra de tre hemmelige tjenestene viser på en god måte hvilke samarbeidsutfordringer det norske statsapparatet står overfor i møtet med hybride trusler. Ulike roller og ansvarsområder tjenestene imellom kan synes å være noe av forklaringen på hvordan hybride trusler forstås og presenteres.

Norske myndigheters beskrivelser av hybride trusler

For å vurdere de ulike beskrivelsene av hybride trusler analyseres fenomenet ut fra fem analysekategorier. Den første kategorien vurderer begreps- og konseptforståelsen for å forstå hvilke begreper som blir brukt, hvorfor de blir det, og hvordan disse blir beskrevet. Deretter studeres forståelsene ut fra fire elementer som går igjen i hvordan den akademiske litteraturen beskriver, og forklarer konseptet hybride trusler. Disse elementene er 1) virkemidler, 2) aktør, 3) intensjon, mål og sårbarheter og til slutt 4) tidsperspektiv og faser.

Begreps- og konseptforståelse

Når det gjelder norske myndigheters begreps- og konseptforståelse er det tydelig at begrepsbruken varierer, men de ulike begrepenes beskrivelser samstemmer til en viss grad med hverandre. Forståelsen av hybride trusler og nærliggende begreper fremstår dermed å være i overensstemmelse med hverandre ettersom de samme kjennetegnene stadig blir brukt i forklaringene av de ulike begrepene. For eksempel er det ofte at definisjonene til begreper som sammensatte trusler, og sammensatt virkemiddelbruk er lik beskrivelsene av hybride trusler, og hybrid krigføring. Likevel er det uklarheter og forskjeller mellom beskrivelsene som bidrar til å skape forvirring og misforståelser mellom sektorer.

Virkemidler

I analysekategorien virkemidler blir bruken av ordet kartlagt i et bredt utvalg av offentlige dokumenter. Begrepet er nemlig gjennomgående i nærmest alle forklaringer og beskrivelser av hybride trusler, og hva som blir regnet som et redskap, ‘maktmiddel’ eller ‘maktinstrument’.

Gjennom datamaterialet er det tydelig at definisjonene av et virkemiddel ofte blir knyttet opp mot domenet det kom fra, eller ble rettet mot. Akronymet MPØSI, fra forskningsprosjektet Multinational Capability Development Campaign, er i den forbindelse en gjenganger i både statlige, faglige og akademiske publikasjoner, og kategoriserte virkemidler ut fra om de er militære, politiske, økonomiske, sosiale eller informasjonsmessige.[2] MPØSI-kategoriseringen har tilsynelatende ‘klare’ grenser, eller kategorier, men det er gjennomgående i empirien at et virkemiddel kan være så å si alt som kan påvirke utfallet til en situasjon eller hendelse. Som sjefen for E-tjenesten, Stensønes påpekte i sin tale i forbindelse med fremleggelsen av tjenestens trusselvurdering – og som flere av intervjuobjektene, samt myndighetsorganene beskriver – kan virkemidlene både være lovlige og ulovlige – åpne og fordekte.[3]

Til tross for at det er en generell enighet om at virkemidler kan være nærmest hva som helst har det ved enkelte tilfeller vist seg å være uenigheter mellom enkelte myndighetsorganer knyttet til hvilke virkemidler som er mest alvorlig, og mest sannsynlig at kommer til anvendelse. I noen tilfeller legger eksempelvis forsvarssektoren større vekt på militære virkemidler, sammenlignet med sivil sektor, men som oftest er de fleste innforstått med at det er kun fantasien som setter grenser for hva som kan være et virkemiddel. Noen virkemidler går derimot igjen, og aktørene som koordinerer og synkroniserer disse har gjerne noen kombinasjoner de foretrekker mer enn andre for å oppnå mest mulig effektive synergier.

Aktøravhengighet

Aktøravhengighet handler om hvordan en hybrid trussel settes sammen og koordineres, og varierer avhengig hvem som står bak. Det fremstår å være en generell enighet om at aktører har ulike fremgangsmåter de foretrekker, samt at statlige og ikke-statlige aktører kan stå bak. Det er derimot gjennomgående at Russland og Kina blir vurdert som hovedaktørene.

Ettersom statlige aktører ofte er i fokus trekkes EOS-tjenestene inn i bildet, men måten hybride trusler opererer på – på tvers av landegrenser og sektorer kompliserer muligheten til å detektere slike trusler. Som professor og oberstløytnant Tormod Heier påpeker i sitt intervju er det ikke «…et klart grensesnitt mellom hva som er en statlig og ikke-statlig aktør.» I et land som Norge, hvor samfunnet er bygget opp av klare og forutsigbare rammeverk fremstår det som om hybride truslers tvetydighet kan bidra til å gjøre det uklart hvem som er ansvarlig myndighet for denne typen trusler.

Likevel er det som Heier videre utdyper, «… kapasiteten til statlige aktører, kompetansen deres, og ressursgrunnlaget er mye større enn ikke-statlige aktører.»[4] Ergo så bør vel myndighetenes fokus ligge på statlige aktører? Slik fremstår det hvert fall å være i dag, men som tidligere sjef for Hæren Odin Johannessen, nå direktør i Næringslivets sikkerhetsråd (NSR) forklarer «…vi må ikke se oss blind på nasjonalstater». Ikke-statlige aktører har de siste årene fått et betydelig større handlingsrom ved hjelp av digitale virkemidler og representerer en mer alvorlig trussel enn før.

Johannessen og Heier sine betraktinger går igjen i flere av dokumentene som er gjennomgått, men det fremstår å være en enighet om at Russland og Kina representerer de største truslene for norsk sikkerhet. Likevel er det påfallende at selv om aktøravhengighet er et punkt norske myndigheter hovedsakelig er enige om, mangler det en annerkjennelse av utfordringene knyttet til hvem som skal være ansvarlig myndighet for å avdekke, og håndtere virkemidlene i en eventuell hybrid trussel mot Norge eller norske interesser. I tillegg er det viktig å ikke glemme at aktørene også representerer ulike typer trusler ettersom de har ulike intensjoner og mål de ønsker å oppnå, samt sårbarheter de vil kunne rette sine virkemidler mot.

Intensjon, mål og sårbarheter

Begrepene intensjon og mål brukes om hverandre av norske myndigheter, og sikter ofte til hva som er mulig eller ønsket måloppnåelse. Intensjonen bak et virkemiddel beskrives gjerne som formålet eller hensikten, mens begrepet mål brukes som en betegnelse på hva virkemidlene rettes mot – eller ønsker å ramme. Hva som vurderes å være et mål eller en sårbarhet varierer ut fra hvem som står for den aktuelle beskrivelsen eller vurderingen.

Justis- og beredskapsdepartementet legger eksempelvis vekt på faktorer som påvirker deres ansvarsområde, mens Forsvarsdepartementet ser på det som faller innenfor deres. Som professor Njord Wegge fra Forsvarets høgskole poengterer er forskjellene mellom sektorene verdt å være klar over fordi: «Forholder du deg for eksempel til Justis- og beredskapsdepartementet så er det ikke veldig høy takhøyde, for å snakke om krigføring. Fordi i en sånn juridisk kontekst vil det innebefatte masse ekstraordinær lovgivning.» JD har et poeng i sin vurdering, men uten å gå mer inn på dette er denne typen forskjeller viktig å være klar over fordi eksempelet illustrerer hvordan ulike problemforståelser fremtoner seg i den offentlige diskursen.

Selv om det er relativt klare grenser for hva de ulike myndighetsorganene fokuserer på fremstår det å være en svakhet at virksomhetene tilsynelatende jobber med ulik begrepsbruk. På den ene siden er det ikke min hensikt å overdrive viktigheten av begrepsbruken ettersom norske myndigheters forståelser og beskrivelser er relativt like. På den andre siden, er det som professor Heier forklarte problematisk at det ikke er noen enhetlig tilnærming til begrepsbruken ettersom «Det er lett å snakke forbi hverandre, og da blir kommunikasjonen upresis. Da blir ofte beslutningsnotater, og beslutningsprosesser tilsvarende upresise.»[5]

Som flere av informantene påpeker i intervjuene fører mangelen på en felles problemforståelse til at det er krevende å danne et helhetlig, sektorivergripende bilde av hva som skjer i samfunnet. Dette poenget er også noe av grunnen til at Tom Røseth, hovedlærer i etterretning ved Stabsskolen påpeker at «Jeg er motvillig til å bruke hybrid, men jeg bruker det for å være sikker på at vi snakker samme språk.» Røseth belyser også videre at godt samarbeid avhenger av tydelige kommunikasjon, og for ha god kommunikasjon kreves det at partene forstår hverandre. Røseth legger ytterligere til i sitt intervju at «Vi må ha et språk hvor vi forstår hverandre. Så når jeg bruker hybrid-begrepet pleier jeg alltid å forklare hva jeg mener med det. Slik at vi har samme plattform.»

FFI-forsker Stein Malerud benytter samme logikk i sin rapport, men forklarer også at hybride trusler stiller «… spesielle krav til analysekapasitet med tverrsektoriell kompetanse, og evne til å følge trusler og effekter over tid og sette disse i sammenheng med sikkerhetspolitisk kontekst.»[6] Uten en felles problemforståelse kan det bli krevende å danne en felles situasjonsforståelse fordi puslespillbitene myndighetsorganene samler inn kun passer til det bilde de selv forsøker å sette sammen. Legger vi videre til det siste elementet ved en hybrid trussel blir problematikken enda mer kompleks, ettersom virkemidlene kan jobbe med ulike tidsperspektiv, og iverksettes i forskjellige faser.

Tidsperspektiv og faser

Logikken knyttet til tidsperspektiv og faser er ikke like fremtredende som de andre elementene, men trekkes frem i flere beskrivelser. At virkemidlene iverksettes med ulike tidsperspektiv går ut på at de kan starte og slutte i forskjellige tidsintervaller. Faselogikken går ut på at virkemidler blir iverksatt i forskjellige faser av for eksempel en konflikt. Det er derimot viktig å påpeke at det er en relativt bred enighet blant norske myndigheter om at et enkeltstående virkemiddel ikke er en hybrid trussel. Først når to eller flere virkemidler er koordinert med hverandre er det en hybrid (sammensatt) trussel.

Tidsrommet en hybrid trussel operer i kan deles opp i tre perspektiver: korttid, - langtids, og opportunistisk perspektiv. Til tross for at det er relativt innlysende hva perspektivene betegner er det uklart når virkemiddelbruk går over fra å betegnes som å ha et korttidsperspektiv til et langtidsperspektiv. Samme utfordring finnes også i faselogikken hvor det er lettere å plassere virkemiddelbruken i en hybrid trussel på en tidslinje delt opp i ulike faser etter den har inntruffet, men den praktiske verdien er liten. Årsaken kommer av at det er krevende å si med sikkerhet hvilket perspektiv aktøren arbeider ut ifra, og hva som er hans oppfattelse av konflikten der og da – denne problematikken er i dag tydelig langs Ukrainas grenser.

Til tross for at norske myndigheter er klar over at virkemidlene i en hybrid trussel kan iverksettes med forskjellige tidsperspektiv, eller i ulike faser virker det som at det mangler klare rammer for hva som er hva. Mangelen på en enhetlig forståelse av tidsperspektiv og faselogikken fremstår å redusere myndighetenes evne til å kommunisere godt med hverandre ettersom de arbeider ut fra ulike oppfatninger av hvordan virkemidler settes sammen.

Felles problemforståelse er grunnlaget for felles situasjonsforståelse

For å kunne forsvare seg mot en hybrid trussel er den norske staten avhengig av å kunne samarbeide på tvers av virksomheter i offentlig og privat sektor. Samarbeidet avhenger derimot av at partene klarer å kommunisere hvilken situasjon hver enkelt står overfor. Risikoen med at tjenestene, departementet og etatene sitter med ulike beskrivelser av hybride trusler er at de kan utvikle forskjellige tilnærminger til hvordan en aktørs virkemiddelbruk kan sees i sammenheng, og hvordan samfunnet kan beskyttes mot disse. Denne formen for silotenking er et kjent fenomen i det norske statsapparatet, og er blant årsakene til de ulike beskrivelense av hybride trusler. Nå skal jeg som sagt ikke overdrive ulikhetene, men heller understreke at det er en risiko for at forskjellene vokser over tid. Dersom for eksempel EOS-tjenestene og departementet fortsetter å arbeide med ulike problemforståelser av hybride (eller sammensatte) trusler kan dette bidra til å skape utfordringer den dagen krisen inntreffer, og en felles situasjonsforståelse er avgjørende for godt tversektorielt samarbeid.

Denne teksten er en forkortet versjon av Casparis masteroppgave. Ønsker du å lese mer, finner du oppgaven hans ved å trykke her.

[1] Etterretningstjenesten, «Fokus 2021»; PST, «Nasjonal trusselvurdering 2021»; Nasjonal sikkerhetsmyndighet, «Risiko 2021 - helhetlig sikring mot sammensatte trusler».

[2] Cullen og Reichborn-Kjennerud, «Understanding Hybrid Warfare»; Cullen og Wegge, «Countering Hybrid Warfare».

[3] Etterretningstjenesten, «Fokus 2021», 5.

[4] Caspari, «Norges forståelse av hybride trusler», 58.

[5] Caspari, 48.

[6] Malerud, Hennum, og Toverød, «Situasjonsforståelse ved sammensatte trusler - et konseptgrunnlag», 35.Norges forståelse av hybride trusler