Norden eller NATO? - norsk sikkerhetspolitikk 1945-1949

I midten av februar 1949 var det klart at Norge ville tiltre Atlanterhavspakten og dermed være alliert med vestmaktene USA og Storbritannia. Vel to uker tidligere hadde forhandlingene om et skandinavisk forsvarsforbund endt med sammenbrudd, forhandlinger som hadde pågått i nær et halvt år. Hvorfor valgte Norge NATO og ikke et skandinavisk forsvarssamarbeid?

"Brobyggingspolitikken"

Trygve Lies inntreden som utenriksminister etter Halvdan Koht senhøsten 1940 innledet en ny utenrikspolitisk orientering hos den norske eksilregjeringen. Kohts nøytralitetslinje ble forlatt og erstattet med «atlanterhavslinjen», der Norge tok til orde for et forpliktende forsvarssamarbeid om forsvaret av det nordlige Atlanterhavet. I det lå naturligvis et samarbeid med England og USA. President Roosevelts ide om hvordan verden burde organiseres etter krigen tok imidlertid utgangspunkt i et universelt samarbeid, ikke regionale blokkdannelser. Og når amerikanerne vendte tommelen ned, gjorde britene etterhvert det samme.

Det fantes dermed intet alliansealternativ i 1945. Vi tiltrådte imidlertid den nye universelle organisasjonen FN, som USA gikk i bresjen for, men som formelt alliansefri. Grovt sett kan vi altså si at vår utenrikspolitiske målsetting ble alliansefri "brobygging" innenfor det globale FN-systemet. Selve begrepet indikerer at det er behov for en "bro" mellom to parter. Altså kan vi øyne konturene av et fremtidig problematisk forhold mellom de to store seierherrene, USA og Sovjetunionen som Norge kunne bidra til å dempe.

Hvorfor skulle Norge inneha en slik funksjon? Ingen av stormaktene tenkte i slike baner. Det er snarere et norsk behov som må forklare denne selvutnevnte posisjonen. Svaret kan finnes i den sikkerhetspolitiske analysen man foretok i Norge basert på erfaringene etter 9. april 1940, og revurderingen av Norges strategiske betydning. Norge ble riktignok ikke ansett som truet isolert sett. Men en stormaktskonflikt kunne bringe Norge inn i en meget utsatt sikkerhetsmessig posisjon. Norsk politikk måtte derfor bidra til å hindre en motsetning og blokkdeling mellom øst og vest, der nettopp Norge ble liggende imellom. Vår geostrategiske posisjon hadde altså stor betydning for vår selvtiltenkte rolle som brobygger. Men vi må heller ikke undervurdere vårt innenrikspolitiske utgangspunkt. Gerhardsenregjeringen representerte et sosialdemokratisk regime i en mellomposisjon til den vestlige kapitalistiske verden og det kommunistiske Sovjetunionen.

Det er imidlertid vanskelig å finne spor etter en aktiv norsk brobyggingspolitikk. Snarere synes det som norske myndigheter ønsket å holde en lav profil vis a vis stormaktene. Det er altså mer snakk om en norsk balansegang mellom øst og vest enn aktiv brobygging. Det amerikanske utenriksdepartementet ga allerede i 1946 følgende beskrivelse av norsk utenrikspolitikk: ”Norway has adopted a foreign policy which may be described as being pro USA and UK to the greatest extent it dares, pro Sovjet to the extent it must, and pro UN to the greatest extent it can.”[1]

Synet på Forsvaret var imidlertid totalt forandret fra mellomkrigstiden. Forsvaret ble nå gitt en definitiv sikkerhetspolitisk rolle. Selv om forsvaret ikke ble særlig sterkt prioritert i de første statsbudsjettene, lå nivået langt over førkrigstidens.  Allerede i 1946 gjorde regjeringen det også klart at et forsvar mot en eventuell invasjon måtte innebære assistanse fra «de som måtte bli våre allierte», og at denne måtte forberedes før et eventuelt angrep.[2]Brobyggingspolitikken representerte altså ingen betingelsesløs nøytralitet. Men som begrep var "brobygging" mer et honnørord som skulle erstatte det mer befengte "nøytralitetspolitikk", og i liten grad en karakteristikk av en faktisk utøvd politikk.

Brobyggingslinjen settes under press

Forholdet til Sovjetunionen fremsto som stadig mer problematisk. Det faktum at vest og øst stadig gled mer og mer fra hverandre brakte Norge inn i den problematiske situasjon en ønsket å unngå. Økonomisk og kulturelt tilhørte vi den vestlige verden, og våre sikkerhetspolitiske bånd gikk vestover. Men i dette lå ingen automatikk i et formalisert samarbeid med vestmaktene.

Norge både dras og dyttes bort fra den alliansefrie brobyggingspolitikken. Marshall-programmet trekker oss mot et sterkere vestlig samarbeid. I 1948 var det klart at både økonomiske og politiske argumenter talte for norsk deltakelse. Et nei på dette tidspunktet ville plassert Norge i den "østlige leir", noe man definitivt ikke ønsket. Et ja var ennå ikke et like konsekvent utrykk for en pro-vestlig stillingtaken. Økonomisk spilte den etter hvert åpenbare valutaknappheten og konsekvensene for gjenreisningsarbeidet en betydelig rolle, men også det faktum at demokraten Harry Trumans seier ved presidentvalget i 1948, sammen med Marshallplanen ble sett på som et uttrykk for en amerikansk velvilje overfor en "planmessig" økonomisk politikk, som var basisen for norsk gjenreisningspolitikk.

Vi dyttes bort fra alliansefriheten som følge av et følt sovjetisk press. Kuppet i Praha og Sovjetunionens krav til Finland om inngåelse av enn «vennskaps, samarbeids og bistandsavtale» (VSB), skapte engstelse for sovjetiske fremstøt også mot Norge. Det var relativt åpenbart at FN-systemet ikke kunne være en fullgod sikkerhetsgaranti for Norge når trusselen kom fra en av veto-statene.

Et indre press mot den alliansefrie politikken oppstod også. Undersøkelseskommisjonen som hadde gransket regjeringens handlemåte i 1940 avla sin rapport med en flengende kritikk av datidens nøytralitetspolitikk. Det ble derfor vanskelig for regjeringen å fortsatt gjøre seg til talsmann for en liknende politikk nå når nye sikkerhetspolitiske problemer tårnet seg opp. Hovedtyngden av de sentrale borgerlige politikerne støttet også en eller annen form for alliansepolitikk, og hensynet til "bred enighet" var viktig for Gerhardsen.

Alternativene

Sommeren 1948 kunne en fra norsk side se konturene av tre alternativer til en alliansefri politikk: Et nøytralt nordisk forsvarsforbund, et vestorientert nordisk forbund og et medlemskap i en atlantisk allianse. Allerede våren 1948 hadde imidlertid Ernest Bevin tatt initiativ til en "Vestunion". De nordiske land ble imidlertid ikke innbudt til å delta i dette samarbeidet. Årsakene var blant andre at britene ikke vurderte det som mulig å gi militære garantier til de nordiske land, og at Norge og Danmark var avhengig av militær hjelp. Sverige ble imidlertid betraktet som militært sterkt, noe som forklarer en tidlig positiv britisk holdning til et nordisk forsvarssamarbeid, i alle fall om dette fikk en atlantisk forankring. Kontinentalmaktene vegret seg også fordi de ikke ønsket at en slik vestunion skulle få en for sterk "nordorientering".

Bevin og den britiske regjeringens endelige siktemål var imidlertid å knytte USA til det vesteuropeiske samarbeide. Og med USA i ryggen kunne et mer tett arrangement med Norden etableres på grunn av USAs økonomiske og militære styrke. Det var imidlertid Sverige som tok initiativet til forhandlinger om et skandinavisk forsvarssamarbeid våren 1948. Sverige ønsket å hindre en norsk vestvending, og ønsket et skandinavisk forsvarsforbund på nøytralitetens grunn. Sverige var mer opptatt av å berolige Sovjetunionen, ikke minst av hensyn til Finland, mens Norge i større grad la vekt på å avskrekke Sovjet fra en ekspansjon inn i Skandinavia. Det var imidlertid klart for alle at de militært svake Danmark og Norge måtte få våpenhjelp fra vest, og det store spørsmålet var om det lot seg gjøre på nøytralitetens grunn.

Britiske og amerikanske interesser

Britene ønsket primært et nordisk forbund med en vestlig tilknytning. Årsaken var en sterk interesse for Sverige pga den militære kapasiteten Sverige hadde, og som kunne benyttes mot et sovjetisk fremstøt i Østersjøen. Et nøytralt forbund var imidlertid uaktuelt fordi britene fryktet at Sverige dermed ville dra Norge og Danmark bort fra en vestlig forankring. USA var mindre opptatt av Sverige. For USA var det viktigere å få en avklaring. Nøytralitet var heller ikke i amerikansk interesse ettersom "containment-politikken" stadig ble viktigere som strategi mot en eventuell russisk ekspansjon. Den britiske politikken ble dessuten etter hvert mer følsom overfor den amerikanske. Ettersom spørsmålet om en garanti til de nordiske land ble et rent anglo-amerikansk anliggende, og at USA var den som økonomisk var i stand til å realisere en slik garanti, var dette naturlig.

Hvorfor kunne ikke så Sverige akseptere en vestlig forankring, og hvorfor kunne ikke Norge være foruten?

Den utløsende årsaken til sammenbruddet for det nordiske alternativet var omstendighetene omkring de amerikanske betingelsene for våpenhjelp til et nordisk forbund. Forklaringen kan gjøres så enkel som å henvise til de to lands ulike økonomiske og militære forutsetninger på dette tidspunktet. For Norge var spørsmålet om våpenleveranser på gunstige vilkår fundamentalt, økonomisk svekket som vi var. For Sverige var situasjonen annerledes, som ved krigens slutt stod med en intakt økonomi og et av Europas sterkeste forsvar. Likevel ikke så sterkt at det svenske forsvaret kunne være en garantist for de øvrige nordiske lands sikkerhet.

Forklaringen må derfor også søkes i ulike oppfatninger om den sikkerhetspolitiske verdien av et nøytralt forbund. Sagt på en annen måte: Hvor stor var sannsynligheten for at en nordisk nøytralitet ville holde området unna en krig mellom øst og vest? Spørsmålet bringer oss tilbake til de ulike krigserfaringene de nordiske land hadde.

Nøytralitetspolitikken hadde holdt Sverige utenfor krigen, ikke Norge og Danmark. I så måte kan en si at ulik historisk erfaring, vurderingene av geostrategisk betydning og innenrikspolitiske forhold var mer avgjørende enn et eventuelt press utenifra. Norge hadde erfaringer med et samarbeid med vestmaktene under krigen, og den politiske eliten i Norge hadde derfor et mer positivt syn på stormaktene som garantist for de små land enn hva tilfellet var i Sverige.

Geostrategisk var også vurderingene ulike. Norge med sin lange atlantiske kyst, som var vanskelig å forsvare, var naturlig atlantisk orientert, mens de svenske hensyn gikk i retning av Østersjøen. Her spilte også hensynet til Finland en betydelig rolle. Et svensk NATO-medlemsskap ville kunne skape en svært vanskelig situasjon for Finland på bakgrunn av VSB-avtalen. Danmarks strategiske posisjon var mer knyttet til kontinentet. Så lenge vestmaktene behersket Vest-Tyskland var Danmark relativt trygg. Et nøytralt nordisk forbund representerte en tilleggsgaranti for Danmark, for Norge en utilstrekkelig garanti.

Det er åpenbart at den britiske og amerikanske politikken fikk stor betydning for det norske veivalget. Det er dermed ikke sagt at vi ble presset. Utenriksminister Halvard Lange var imidlertid ikke interessert i å komme på tvers av angloamerikanske interesser. Det var jo der våre garantier lå. Både Lange og Bevin foretrakk en nordisk løsning med bindinger vestover. Når denne sprakk som følge av svensk motvilje, aktiviserte Norge den rene atlantiske linjen: inn under den angloamerikanske paraplyen.

Nato-medlemskap med reservasjoner

Reelt sett var bruddet i de nordiske forhandlingene et faktum ved årsskiftet 48/49. Et norsk nei til Norden fordret også at et tredje alternativ forelå: et atlantisk forbund med amerikansk deltakelse. I juni 1948 ga Senatet i USA grønt lys for inngåelse av sikkerhetssamarbeid med Vest-Europa, og utkastet til en pakt forelå i januar 1949.  I januar lå det i dagen at Norge beveget seg mot en vestlig allianse, noe som foranlediget en sovjetisk note med forespørsel om Norges holdning til eventuelle utenlandske baser på norsk område i fall Norge tilsluttet seg et vestlig forsvarssamarbeid. Regjeringens svar kom allerede to dager etter, den 1. februar. Her forsikrer regjeringen Sovjetunionen at Norge ikke vil tillate fremmede baser på norsk jord “så lenge Norge ikke er angrepet eller utsatt for trusler om angrep”. Det raske svaret kan tyde på at regjeringen hadde en politikk klar på dette området, og at spørsmålet var avklart med vestmaktene. I så fall kan en hevde at basepolitikken ble fastlagt før Norge formelt tiltrådte NATO. Hvorfor en slik erklæring, og hva innebar den?

Motivet kan ha vært av innenrikspolitisk art; hensynet til den sikkerhetspolitiske opposisjonen. Et basefritt Norge kunne gjøre et NATO-medlemskap mer spiselig. Det var opposisjonen i eget parti som skapte problemer for regjeringen. For statsministeren var det viktig å hindre en partisplittelse på alliansespørsmålet. En stor del av partiets stortingsgruppe var i utgangspunktet for en nordisk løsning, og statsministeren tvilte selv veldig lenge. Minst like viktig var hensynet til Sovjet. Regjeringen ønsket ikke å bidra til en mer tilspisset situasjon mellom de to land enn høyst nødvendig. Baseerklæringen skulle derfor virke beroligende og bidra til lavspenning i våre områder. Erklæringen innebar samtidig at vi la begrensninger på vårt samarbeid med vestmaktene ved å redusere det allierte nærværet i våre områder. Denne politikken som representerte en kombinasjon mellom avskrekking og beroligelse overfor Sovjetunionen. NATO-medlemskapet skulle avskrekke Sovjetunionen fra press og angrep mot Norge, mens basepolitikken skulle signalisere at Norge ikke var et oppmarsjområde for vestlige angrep mot Sovjetunionen. Overfor våre allierte ble denne posisjonen karakterisert som en kombinasjon av integrasjon og avskjerming, eller som et betinget atlantisk samarbeid.[3] Basepolitikkens tolkning og innhold varierte over tid, men ble hjørnesteinen i norsk sikkerhetspolitikk fram til vår tid.

Avsluttende refleksjoner

Til tross for at Norden både geografisk, politisk, kulturelt og delvis språklig ofte oppfattes som en enhet, har det vært vanskelig å etablere et overordnet politisk samarbeid på nasjonalt nivå innenfor sentrale områder som sikkerhet, økonomi, eller handel. Ikke minst har det språklige fellesskapet gjort slik kommunikasjon lett. En rekke historiske tradisjoner og erfaringer forklarer denne motsetningen mellom lik politisk, sosial og økonomisk utvikling på den ene siden, men manglende vilje eller evne til å formalisere forpliktende politisk samarbeid på institusjonelt nivå på den andre. På det sikkerhetspolitiske området er tre forhold sentrale:

• De ulike landenes geostrategiske posisjon og deres ulike betydning for - og eksponering overfor de ulike stormaktene.
• Den «kollektive hukommelsen» knyttet til landenes innbyrdes historiske relasjoner, spesielt unionstiden.
• Norges behov for å demonstrere sin uavhengighet, spesielt utenrikspolitisk.

Selv om fraværet av institusjonalisert politisk samarbeid har vært åpenbart, har det likevel eksistert tette kontaktnett mellom personer og institusjoner og et utstrakt samarbeid «from below». På det forsvarspolitiske nivået vokste det likevel raskt frem et samarbeid på taktisk nivå, spesielt mellom det norske og svenske luftforsvaret under kald krig, men i liten eller ingen grad på strategisk nivå.[4] Dette kan utledes som et interessant fenomen. Vanligvis er samarbeid mellom stater et «elite-fenomen», prosjekt skapt i det politiske lederskapet. I Norden synes slike prosjekt å mislykkes, mens det praktiske samarbeidet på «low-politic- nivået» utvikles. Et ideologisk proklamert nordisk fellesskap synes å ha presset fram samarbeid på overkommelige områder, der sentrale nasjonale særinteresser ikke har blitt utfordret. Videre kan det synes som om initiativene til nordiske samarbeidsprosjekt kommer som svar på en ytre utfordring eller et press. Moderate ytre utfordringer virker motiverende, og skaper et handlingsrom for samarbeid. Men når dette presset blir stort nok, blir resultatet at de nordiske land splittes, som i 1948/49 i forsvars- og sikkerhetspolitikken.

Denne artikkelen var først publisert i Luftled 1-2020.

Foto: NATO-flagg i internasjonal operasjon. Torbjørn Kjosvold/Forsvaret.

[1] Her sitert etter Knut E Eriksen i Vekst og velstand, op cit. s 179

[2] St.meld nr 32, 1945-46. Plan for gjenreising av det norske Forsvaret. s, 2-3.

[3] Mens Johan Jørgen Holst lanserte begrepene avskrekking og beroligelse for å karakterisere norsk politikk i forhold til Sovjetunionen, har Rolf Tamnes lansert begrepsparet integrasjon og avskjerming for å karakterisere den samme politikkens konsekvens i forholdet til våre allierte. Knut E. Eriksen og Helge Pharo har brukt betegnelsen Conditional Atlantic Cooperation om det samme.

[4] Petersson, Magnus. (2003). "Brödrafolkens väl": Svensk-norska säkerhetsrelationer 1949-1969. Santérus Academic Press Sweden.