Stortingets utenriks- og forsvarskomite har vedtatt, Innst. 87 S (2020-2021), at regjeringen i løpet av 2021 skal sette ned en forsvarskommisjon. Kommisjonenen skal ha bred faglig og politisk sammensetning for å kunne vurdere de sikkerhetspolitiske utfordringene for Norge, med sikte på å skape et bredest mulig grunnlag for videre utvikling i forsvarssektoren. Den nye forsvarskommisjonen er med andre ord i utgangspunktet ikke invitert til å drøfte den videre utvikling i forsvarssektoren per se. Det utelukker selvsagt ikke at regjeringen kan inkludere dette i kommisjonens mandat, så lenge mandatet også svarer opp Stortingets vedtak om at det er de sikkerhetspolitiske utfordringene for Norge som skal stå i fokus for kommisjonens arbeid. Men det kan synes som om Stortingets vedtak legger til grunn at gjeldende sikkerhetspolitiske linje ligger fast, uansett oppdukkende utfordringer. Og, som Magnus Haakenstad påpekte overfor Forsvarets Forum i november, har forsvarskommisjonenes viktigste funksjon vært å skape tverrpolitisk forankring for hovedretningen i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk.
Det er partiet SV som har presset på for å få nedsatt en ny forsvarskommisjon, hvor formålet har vært å dreie sikkerhetspolitikken i retning av mindre avhengighet av USA. Så sent som i november 2018 avviste flertallet i Utenriks- og forsvarskomiteen, med AP og Høyre i spissen, et representantforslag om dette fra partileder Audun Lysbakken. To år senere er tonen altså blitt en annen. Flertallets syn på norsk sikkerhetspolitikk har ikke endret seg i løpet av disse to årene. Det har heller ikke skjedd noe skjellsettende nytt i dette tidsrommet som skulle tilsi at det plutselig er blitt behov for en ny forsvarskommisjon. Det er derfor vanskelig å tolke denne kuvendingen på annen måte enn at presset fra den sikkerhetspolitiske opposisjonen er begynt å føles ubehagelig, og at en ny forsvarskommisjon, gitt en «hensiktsmessig» sammensetning og et mandat som tydelig peker i «riktig» retning, effektivt vil kunne ta vinden ut av seilene på opposisjonen, og skape ro om videreføringen av de lange linjene i norsk sikkerhetspolitikk.
Om det er tilfellet, kunne vi like gjerne spart oss umaken? Kanskje. Men når det først er vedtatt at vi skal få en ny forsvarskommisjon, er det en god anledning til å klarlegge og etterprøve premissene for norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk, i lys av de endringene i våre utenriks- og sikkerhetspolitiske omgivelser som vitterlig har funnet sted etter den kalde krigen. Det er også en god anledning til å etterprøve forutsetningene som ligger til grunn for LTPen Stortinget nettopp har vedtatt, i lys av det store gapet mellom forsvarssjefens anbefalte forsvarsstruktur og budsjettramme og hva som viste seg politisk mulig. Det er lov å håpe at Regjeringen i sin visdom vil gi kommisjonen et mandat som åpner opp for dette.
I det følgende skal vi se litt nærmere på hvilke endringer i Norges utenriks- og sikkerhetspolitiske omgivelser og i forutsetningene som ligger til grunn for gjeldende forsvars- og sikkerhetspolitikk, om noe har endret Norges strategiske stilling og derfor eventuelt skapt behov for å justere forsvars- og sikkerhetspolitikken. På det grunnlag vil jeg drøfte hvilke spørsmål den nye forsvarskommisjonen bør fokusere på. Til slutt vil jeg si litt om ledelse og sammensetning av kommisjonen.
Norges utenriks- og sikkerhetspolitiske omgivelser på 2010-tallet – hva ligger fast og hva har endret seg?
Geografien ligger fast. Småstaten Norges naboskap med stormakten Russland, har vært og vil forbli en sentral faktor i utformingen av norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk, uavhengig av den politiske utviklingen i Moskva. Det samme gjelder Norges beliggenhet som kyststat til de ressursrike og militærstrategisk viktige nordlige havområder.
Av det jeg vil kalle semipermanente faktorer som er formende for Norges strategiske stilling, er for det første alliansen med USA i NATO. For det annet er det utviklingen av det russiske basekomplekset på Kolahalvøya som hjemmehavn for den russiske nordflåten og Russlands strategiske ubåter, Russlands kjernefysiske annenslagsevne, som plasserer Norge i spenningsfeltet mellom Russland og USA. Når spenningen mellom de to stiger, reduseres Norges utenrikspolitiske handlingsrom i nordområdene, og naboforholdet til Russland blir mer anstrengt og konfliktfylt. Faren for væpnet konflikt i nordområdene øker. Samtidig er det ingen ting som tyder på At Russland har territorielle ambisjoner i Norge.
Blant de viktigste endringene i Norges sikkerhetspolitiske omgivelser, med direkte følger for Norges strategiske stilling, vil jeg peke på følgende:
At internasjonalt samarbeid, den internasjonale rettsorden som ble skapt etter andre verdenskrig, under amerikansk ledelse, i økende grad er kommet under press. Etter en tøværsperiode på 1990-tallet, hvor FNs sikkerhetsråd faktisk fungerte, ser stormaktene igjen mer åpenlyst bort fra krigsforbudet i FN-pakten, og tar seg til rette ved bruk av makt, når de ser seg tjent med det. Som under den kalde krigen legger de nærmest rutinemessig ned veto i sikkerhetsrådet, og gjør med det FN til et impotent verktøy for fred. Dette skaper utfordringer for småstater som Norge, som er avhengige for sin sikkerhets skyld av at den internasjonale rettsorden, FN-systemet, fungerer.
Etter å ha gjenreist økonomien etter sammenbruddet på 1990-tallet, er Russland på god vei til å gjenoppbygge sine væpnede styrker og framstår nå som en mer selvhevdende og ambisiøs utenrikspolitisk aktør. Men Russland er ikke Sovjetunionen. De russiske styrkene er mye mindre enn de sovjetiske, og helt marginale i forhold til alle sikkerhetsutfordringene Russland er konfrontert med langs sin lange og urolige grense. I motsetning til under den kalde krigen, er NATO nå Russland militært overlegen. Det har blant annet ført til at russerne, for å kompensere for sin underlegenhet i konvensjonelle styrker, har adoptert en doktrine for førstebruk av atomvåpen, slik NATO gjorde det under den kalde krigen, da vi var den underlegne part. Etter anneksjonen av Krim-halvøya i 2014, og Vestens reaksjon i form av økonomiske sanksjoner, har spenningsnivået mellom Russland og Vesten økt. I nordområdene har det resultert i tiltagende militær aktivitet på begge sider, og – ikke minst – økt amerikansk militær tilstedeværelse i Norge og i Norges nærområder. Som Tormod Heier påpekte i Klassekampen forleden, har Norden, sett med russiske øyne, endret seg fra et forutsigbart lavspenningsområde til et sannsynlig springbrett for amerikanske operasjoner. Tradisjonell norsk lavspenningspolitikk i nordområdene er kommet under press.
Framveksten av Kina, som en seriøs utfordrer mot amerikansk hegemoni og sikkerhetsinteresser, har gjort at USAs fokus er i ferd med å skifte fra Europa til Det fjerne Østen, og Washington ønsker å ha NATO med på laget. Sett fra USA har NATO alltid, først og fremst, vært et redskap for amerikansk utenrikspolitikk. På 1990-tallet førte det til kravet om at alliansen måtte åpne for operasjoner «out of area», utenfor mandatområdet. «Out of Area or Out of Business» som det het. USA la press på de europeiske NATO-allierte for å legge om styrkene sine fra statiske mobiliserbare invasjonsforsvar til «gripbare» ekspedisjonsstyrker av høy kvalitet og med stor strategisk mobilitet. Resultatet ble en betydelig reduksjon i antall enheter og avdelinger i NATO-landene, samtidig som kvaliteten på styrkene økte. I strategidokumentet NATO-2030, som ble offentliggjort i slutten av november, heter det at alliansen nå må bruke mer ressurser på å møte den sikkerhetspolitiske trusselen fra Kina. Igjen er det amerikansk press som ligger bak. Sovjetunionens sammenbrudd kombinert med utvidelsen av antall medlemsland i NATO har dessuten ført til at medlemslandene ikke lenger er knyttet sammen av noen felles entydig trusselvurdering. Det går et skille mellom landene i Vest Europa og de tidligere Warszawapaktlandene i Øst-Europa, og mellom landene i Nord Europa og Middelhavslandene i sør. Og, som følge av nedbyggingen av de europeiske lands forsvar etter den kalde krigen, er antall styrker som er tilgjengelige for innsats i et virkelig tilfelle redusert. Kombinasjonen av USAs press for at NATO skal opptre som lojal støttespiller for amerikansk utenrikspolitikk globalt, og utviklingen innad i NATO, har reist spørsmål om alliansens framtid. Utvidelsen av antall medlemmer med sprikende interesser og reduksjonen i alliansens styrker har skapt tvil om troverdigheten i Atlanterhavspaktens Artikkel 5. Det gjør at Norge har fått behov for å supplere NATO-medlemskapet med styrket forsvarssamarbeid med de nordiske land og med EU, i tillegg til større vekt på bilateralt samarbeid med utvalgte NATO-allierte som Tyskland, Nederland og Storbritannia.
Klimaendringene er i ferd med å gjøre Polhavet til en ny sjøvei mellom Atlanterhavet og Stillehavet. Reduksjonen i utbredelsen av is i Polhavet har også ført til økt aktivitet lenger nord enn tidligere, i form av fiske, mineralutvinning og forskning. I sum fører dette til økte arbeidsoppgaver for kyststaten Norge, knyttet til å ivareta norske interesser og suverene rettigheter, og landets forpliktelser i henhold til FNs havrettstraktat. Oppvarmingen av havet fører også til at tradisjonelle fiskeslag som torsk flytter nordover til kaldere vann, og at nye fiskeslag vandrer inn i området sørfra. Det kan føre til utfordringer i fiskeriforvaltningen, blant annet knyttet til fordeling og håndheving av fiskekvoter. Klimaendringene gjør også at Kina seiler opp som en ny betydningsfull aktør i Nordområdene. Mer alvorlig, fra et norsk sikkerhetspolitisk perspektiv, er stormaktenes, først og fremst USAs, vilje til å gjøre Arktis til en ny konfrontasjonsarena i konkurransen dem imellom.
Også den våpenteknologiske utviklingen får konsekvenser for Norges sikkerhetspolitiske situasjon og strategiske stilling, både på godt og vondt. Kryssermissiler har vært med oss siden 1980-tallet, så problemstillingene knyttet til disse er ikke nye, men gikk kanskje i glemmeboka under tøværsperioden det første tiåret etter den kalde krigen? Når de avfyres fra posisjoner i Norskehavet mot mål i Russland vil relativt saktegående kryssermissiler, som kan føre enten konvensjonell eller kjernefysisk sprengladning, måtte passere gjennom norsk luftrom. Det kan føre til økt russisk behov for framskutt forsvar for å kunne skyte ned missilene før de når russisk territorium, og gjør Norge mer utsatt for russiske forkjøpsangrep i en sikkerhetspolitisk krise under utvikling.
Russiske langtrekkende presisjonsvåpen, særlig taktiske ballistiske missiler, men også kryssermissiler, gjør styrkekonsentrasjoner på norsk side i form av fly- og marinebaser, og infrastruktur i form av etterretningsstasjoner, radarstasjoner og hovedkvarter, mer utsatt. Forsvar mot kryssermissiler og moderne kampfly krever lagdelt bakkebasert luftforsvar. Dette er svært dyrt i anskaffelse og drift, og har foreløpig ikke funnet plass innenfor LTPens økonomiske ramme. Et slikt bakkebasert luftforsvar er heller ikke noen garanti for at ikke enkelte missiler slipper gjennom. Mot taktiske ballistiske missiler finnes pr. nå ikke noe forsvar. Bakkebasert luftvern må derfor suppleres med narremidler og spredning for å begrense tapene ved et angrep.
Utviklingen innen cyberdomenet med evne til å trenge inn i motpartens datasystemer utgjør en betydelig trussel mot norske militære enheter og avdelingers evne til å kommunisere og samhandle seg imellom og til å få avanserte våpensystemer til å fungere som forutsatt. Men cyberoperasjoner kan også rettes mot sivil infrastruktur, som datastyrt forsyning av vann og elektrisitet osv.
På den positive siden har moderne droner vist seg å være svært effektive plattformer både i overvåkings, målanvisnings- og våpenleveranseøyemed, som kan gi god og relativt billig forsvarsevne mot større konsentrasjoner av mekaniserte stryker. Men hovedtendensen er at moderne presisjonsvåpen stadig blir dyrere i anskaffelse og drift.
Alle disse endringene gir opphav til spørsmål som forsvarskommisjonen bør gå inn i.
Sentrale spørsmål endringene i Norges strategiske stilling reiser
Svekkelsen i den internasjonale rettsorden kan møtes på to forskjellige måter. Norge kan enten ta utviklingen for gitt og velge å knytte seg enda sterkere til landets viktigste stormaktsallierte USA, eller ha en ambisjon om å bidra til å forhindre videre svekkelse av den internasjonale rettsorden, blant annet, og i denne sammenheng, med større vekt på deltakelse i FN-ledete operasjoner som et bidrag til å øke FNs handlekraft og relevans. Norge har så langt valgt den første linjen, og har prioritert deltakelse med militære enheter og avdelinger i operasjoner ledet av NATO eller USA, framfor deltakelse i FN-ledete operasjoner. Forsvarskommisjonen bør vurdere utviklingen av FN som forsvars- og sikkerhetspolitisk aktør, om linjen norske myndigheter har lagt seg på når det gjelder deltakelse i internasjonale operasjoner bør videreføres, eller om kursen bør justeres i retning av større vekt på deltakelse i FN-ledete operasjoner.
Det økte spenningsnivået mellom USA og Russland, har ført til økt alliert, først og fremst amerikansk, militær tilstedeværelse i Norge og i Norges nærområder, og dermed til at tradisjonell norsk lavspenningspolitikk i nordområdene er kommet under press. Det blir framholdt at den økte allierte tilstedeværelsen har direkte sammenheng med at Norge har bygget ned sitt territorielle forsvar, og ikke lenger er i stand til å ivareta nødvendig militær tilstedeværelse og overvåking av, og reaksjon på, russisk militær virksomhet i Nordområdene. Kommisjonen bør etterprøve den påstanden, og om økt norsk militær kapasitet i så fall ville kunne bidra til å redusere alliert nærvær og dermed også spenningsnivået. Det går også an å hevde at redusert norsk, og økt alliert, militær tilstedeværelse i Nordområdene vil svekke norsk handlefrihet og i større grad gjøre Norge til et rent objekt i konkurransen mellom USA og Russland. Dette er også en påstand kommisjonen bør gå inn i og etterprøve.
Kommisjonen bør vurdere om omkostningene for Norge ved å slutte seg til USAs og EUs sanksjoner mot Russland, i form av svekket samarbeid med Russland på områder hvor Norge og Russland har felles interesser, og i form av ytterligere økt spenning i nordområdene i strid med tradisjonell norsk lavspenningspolitikk, står i forhold til omkostningene ved at Norge ikke solidarisk stiller seg bak sanksjonene og dermed bryter Vestens felles front mot Russland. Bidrar sanksjonene til å øke europeisk sikkerhet slik at Norge bør holde fast ved dem, eller bidrar de til å svekke europeisk sikkerhet slik at Norge bør arbeide for å få sanksjonene opphevet. Hva er målsettingen med sanksjonene? Å tvinge Russland til å tilbakeføre Krim til Ukraina? Er det realistisk? Å straffe Russland for å ha endret grensene i Europa med makt? Hvordan står det seg i forhold til USAs og NATOs anneksjon av serbiske Kosovo og opprettelse av en ny stat på Serbias territorium, uten FN-mandat?
Skiftet i USAs fokus fra Europa til Det fjerne Østen, kombinert med endringene i NATO, gjør at det går an å hevde at troverdigheten til sikkerhetsgarantien i Atlanterhavspaktens Artikkel 5 er svekket. Dette er en påstand Kommisjonen bør etterprøve. Og finner den at påstanden holder vann, bør Kommisjonen drøfte hvilke konsekvenser Norge i så fall bør trekke. Er løsningen å knytte seg enda tettere til USA? Til EU? Til de nordiske land? Til Storbritannia, Nederland og Tyskland? Dilemmaet er at i den grad slike alternativer viser seg som relevante og velfungerende kan det bidra til å svekke NATO ytterligere.
Introduksjonen av langtrekkende presisjonsvåpen som det ikke finnes noe fullgodt forsvar mot, gjør at Forsvarskommisjonen bør vurdere om Norge bør videreføre policyen med å konsentrere Forsvarets kampfly på kun to baser, hvor den ene, Evenes, er så trang at spredning av flyene ikke lar seg gjennomføre, og om det ikke er grunnlag for å prioritere bakkebasert luftvern høyere enn i dag.
Moderne state-of-the-art forsvarsmateriell blir, med få unntak, stadig dyrere. Norsk forsvarspolitikk og det norske forsvarskonseptet legger til grunn at Forsvaret skal ha et moderne, høyteknologisk og balansert forsvar, der bare det beste er godt nok. Det har ført til en ytterst liten forsvarsstruktur med manglende utholdenhet, og som gir svært liten forsvarsevne pr. krone sammenliknet med mange andre land det er naturlig å sammenlikne seg med. En årsak til at Forsvaret har gått ned denne veien, er forsvarsplanleggingens fokus på evne til strid på en høyteknologisk slagmark, som også er i tråd med NATOs styrkemål, og press fra USA om å legge om Forsvaret i retning bort fra territorielt forsvar, til ekspedisjonsstyrker som er innrettet til å kunne kjempe side om side med allierte enheter i internasjonale operasjoner.
Sverre Diesen har påpekt av vi har nådd slutten på den epoken hvor en småstat kunne holde seg med et eget balansert forsvar. Gapet mellom forsvarssjefens anbefalte forsvarsstruktur og budsjettramme og hva som viste seg mulig å få vedtatt politisk, kan tyde på at han har rett. Men kan det også ha sammenheng med Norges valg av forsvarskonsept og satsing på moderne høyteknologiske systemer?
Diesens forslag til løsning er et tett forsvarssamarbeid, basert på arbeidsdeling, mellom likesinnede småstater, som f.eks. de nordiske. I så fall kan hullene i det norske forsvaret kanskje tettes av Sverige og Finland? Spørsmålet er om det er realistisk. En helt annen tilnærming er å gå inn i, og etterprøve forutsetningene for, det norske forsvarskonseptet med utgangspunkt i at Forsvarets oppgave ikke primært er å kunne slåss, men å bidra til å forhindre at Norge kommer i krig. Et slikt alternativt forsvarskonsept med hovedvekt på å bidra til å forhindre krig, og redusert ambisjonsnivå når det gjelder evne til å utkjempe en krig om den likevel skulle komme, krever innsikt i hvordan Forsvaret faktisk bidrar til å forhindre krig, hvordan småstatens militærmakt best kan omsettes i politisk innflytelse. Det krever at man tenker «forsvar på norsk».
Dersom Sverre Diesens tette forsvarssamarbeid ikke er realistisk, og det heller ikke er realistisk å anta at Stortinget noen gang vil vedta å finansiere en forsvarsstruktur som den forsvarssjefen mener er nødvendig for å løse Forsvarets oppgaver, gitt gjeldende forsvarskonsept, er det mye som tyder på at å fortsette den linjen gjeldende og neste LTP legger til grunn er å kaste gode penger etter dårlige. Da er den eneste farbare veien framover for Forsvaret å legge om forsvarskonseptet, justere ambisjonsnivået med hensyn til å kunne føre strid på en høyteknologisk slagmark, og dermed også legge om Forsvarets avdelings- og enhetsstruktur. Om Forsvarskommisjonen virkelig fikk mandat til å gå inn i disse problemstillingene på alvor, ville vært et stort framskritt.
Hvem bør lede den nye forsvarskommisjonen? Og hvordan bør den være sammensatt?
Det forsvars- og sikkerhetspolitiske ambisjonsnivået, forsvarskonseptet, Forsvarets oppgaveportefølje, kapasiteter og struktur i stort, er først og fremst politiske spørsmål. Forsvarskommisjonen før derfor både bemannes med tunge politikere fra hele det politiske spekteret, i tillegg til offiserer, sivile militærteoretikere, statsvitere, sosiologer og historikere. Det relative styrkeforholdet mellom dem vil avhenge av Kommisjonens mandat.
Forsvarskommisjonens leder bør være en tung politiker med bred utenriks- og sikkerhetspolitisk erfaring, men som ikke har vært involvert i utviklingen av dagens forsvar, og derfor heller ikke har noe å forsvare. Samtidig bør vedkommende ha oppdatert og førstehånds kunnskap om den utenriks- og sikkerhetspolitiske utviklingen i verden generelt, og spesielt i vår del av verden, i Europa.
Det ryddigste ville vært om Regjeringen utsatte oppnevningen av Forsvarskommisjonen til etter valget, ettersom kommisjonens arbeid i sin helhet vil foregå i kommende valgperiode, og det dessuten er rimelig at en ny regjering vil ønske å ha innflytelse over kommisjonens mandat og sammensetning.
Avslutning
Da jeg satt i forsvarspolitisk utvalg mellom 2006 og 2007, ble det etter hvert klart for oss at regjeringens stilltiende instruks til utvalgsleder Siri Bjerke var: «don’t rock the boat», underforstått: vi ønsker ikke forslag om omfattende endringer i norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk og ingen forslag som vil legge press på regjeringen i retning av større forsvarsbudsjetter. Om dette er regjeringens holdning til hvordan denne forsvarskommisjonen skal arbeide, vil ikke kostnadene og anstrengelsene være verdt bryet.
Det vi trenger er derfor en forsvarskommisjon med mandat og mot til både å rokke ved etablerte sannheter og slakte hellige kyr, og til å trekke vidtrekkende konklusjoner. Samtidig: om analysen fjerner seg for langt fra narrativet politikerne og den informerte opinion er fortrolige med, og om konklusjonene blir for radikale, risikerer Forsvarskommisjonens innstilling å bare bli et slag i lufta. Å finne balansen mellom behovet for å foreta et stort sprang, og samtidig beholde én fot i bakken, er en krevende øvelse som fordrer stor politisk kløkt og lang erfaring.
Foto: Olav Standal Tangen/ Forsvaret
Kronikken er finalsiert av Eckbos Legat
