NATOs rolle i gråsonen

Daniel Thomassen -

Nylig gjennomførte Norge og Russland gjensidige inspeksjoner og rustningskontroll for første gang siden starten på pandemien. Åpenhet og etterlevelse av avtaler bidrar til stabilitet og er også helt vesentlig i en helhetlig strategi for effektiv avskrekking. Ukraina-krisen og uakseptable russiske krav til Alliansen må møtes med styrke og prinsipiell fasthet, men forutsigbarhet og tydelighet forblir vesentlig i møtet med russiske stormaktambisjoner for å unngå et styrket revansjistisk narrativ fra russerne. Linjen NATO har valgt med tiltak for økt situasjonsforståelse, tilpasset avskrekking, aktiv dialog og et samstemt forvarsel om politiske og økonomiske sanksjoner er proporsjonal og godt forankret hos de allierte og deres partnere i møtet med Russlands truende og rettsstridige fremferd.

Denne linjen, der politiske virkemidler benyttes offensivt for å stanse aggresjon mot en NATO-partner mens militære maktmidler forbeholdes til Alliansens selvforsvar, bør fortsettes når NATO nå gjennomgår en strategisk tilpassing og modernisering i forhold til et stadig mer krevende sikkerhetspolitisk landskap. Diskusjoner om et mer offensivt NATO i møte med dagens og fremtidens trusler må ikke få bidra til unødig eskalering og en utvanning av folkerettslige rammer for bruk av militærmakt. NATO vil i så fall ha mest å tape på det.

NATOs fornyelse og modernisering

Forholdet mellom NATO og Russland er mer anspent enn noen gang siden den kalde krigen. Den optimistiske tonen fra NATO-Russland Rådet i 2002 er borte, og denne i historisk sammenheng brå endringen demonstrerer tydelig behovet for langsiktighet og realisme i forsvarsplanleggingen. Under toppmøtet i juni 2021 vedtok NATOs statsledere et ambisiøst veikart - NATOs 2030 agenda. Dette skal styrke Alliansen i forhold til sine sikkerhetspolitiske utfordringer og et komplekst trusselbilde i alle domener, blant annet som følge av den raske utviklingen innen Emerging Disruptive Technologies (EDT). Frem til neste toppmøte utarbeides det også et nytt strategisk konsept, som skal erstatte det forrige 2010-konseptet og revitalisere NATOs tilnærming til avskrekking og kollektiv forsvar i en skjerpet sikkerhetspolitisk situasjon.

NATOs militære kapabiliteter må moderniseres i forhold kjerneoppgaven kollektivt forsvar, og et utvidet spekter av trusler og virkemidler. Samtidig er det vesentlig at Alliansen unngår å bidra til destabilisering gjennom å engasjere seg aktivt i hybridkrigføring og å kjempe om det militære initiativet, slik enkelte ønsker å legge til grunn i pågående diskusjoner om en balansert offensiv og defensiv tilnærming.

I forbindelse med moderniseringen tas det initiativ til strategisk dialog innenfor ulike tema om Alliansens innretning for å fortsette å ivareta medlemslandenes sikkerhet og fellesskap.  Et slikt tema er hvordan NATO skal håndtere den reduserte skillelinjen mellom offensive og defensive virkemidler (offence–defence convergence) som følger av rivalisering i gråsonen under terskelen for konflikt og nye trusler som konvensjonell militær avskrekking er mindre effektiv mot (for eksempel digitale trusler, trusler i verdensrommet, hypersoniske missiler og informasjons- og presskampanjer for å undergrave en fri og rettsbasert verdensorden).

Offence/Defence Convergence

Autoritære regimers undergravende hybridvirksomhet, russiske og kinesiske forsøk på tvangsdiplomati og maktbruk, nye trusler i cyber-, space- og informasjonsdomenet, samt utviklingen av EDT- og Dual Purpose våpen, utgjør destabiliserende faktorer i en vedvarende tilstand som beveger seg mellom fred og tradisjonell konflikt. I denne sammenhengen må NATO spille på sine styrker, som først og fremst er verdifellesskapet som binder sammen tretti stater og utgjør historiens mektigste allianse.

I juni 2021 ble det avholdt et seminar og gruppearbeid ved Allied Command Transformation med tema offence–defence convergence. En grunnleggende hypotese var at NATO er for reaktiv, forutsigbar og sårbar for å lykkes i dagens konkurranse med systemiske rivaler og i fremtidens høyteknologiske kriger. Blant de mulige tiltakene som ble diskutert var for eksempel en mer offensiv miks av konvensjonelle (spesielt langtrekkende presisjonsvåpen) og nukleære kapasiteter, økte investeringer i egen EDT-teknologi og en grunnleggende mer offensiv innstilling til konkurranse og avskrekking, med aktiv bruk av alle tilgjengelige virkemidler - inkludert militærmakt.

Men NATO har ingen erklærte motstandere, og politisk enighet og samhold er ingen selvfølge når de allierte vurderer de ulike truslene og hvilke virkemidler de burde møtes med ulikt. Selv om NATO har besluttet å drive kontinuerlig utvikling og forbedring for bedre tilpasset avskrekking og forsvar i dag og i fremtiden, blir det en feilslutning å tro at Alliansen må være mer initiativrik og mindre forutsigbar med sine militære maktmidler i dagens og morgendagens sikkerhetspolitiske kontekst.

En politisk sterkere Allianse

En av erkjennelsene i NATO 2030 agendaen er at Alliansen må ha en mer helhetlig strategisk innretning, med mer utstrakt bruk av politiske virkemidler for å verne om vår sikkerhet og være en stabiliserende global aktør, som fremmer de demokratiske verdiene som binder oss sammen. Det militære maktmiddelet må være godt integrert med de øvrige virkemidlene og i en overordnet og komplett (comprehensive) strategi. Så langt gir dette god mening. Men for mye vektlegging av taktiske prinsipper om initiativ og offensiv militære manøver er ikke en relevant strategi for de allierte i fredstid.

Det vil heller ikke føre til mer effektiv avskrekking å vektlegge en mer truende og uforutsigbar opptreden for å speile NATOs rivaler. NATO er tjent med å ha en fundamentalt forskjellig tilnærming enn sine konkurrenter, som forsøker å splitte Alliansen og true sine omgivelser. NATO må derimot fortsette å fremme stabilitet, forutsigbarhet og forholde seg til de rettsprinsippene som skal forsvares i utgangspunktet. Samhold og legitimitet er Alliansens styrke og rasjonale i møtet med systemiske rivaler som Russland og Kina, som driver aktiv undergraving av en internasjonal rettsorden med økende bruk av hybride virkemidler.

Avskrekking og forsvar

Effektiv avskrekking må baseres på tydelighet og forutsigbarhet, som kommuniseres gjennom diplomatiske kanaler. Studier beskrevet i en RAND-rapport viser at det er hvordan en motpart oppfatter NATOs evne, vilje og grensesetting som er avgjørende for stabilitet og konfliktdemping gjennom vellykket avskrekking. Samtidig er det en erkjennelse at det finnes sårbarheter i åpne, demokratiske samfunn som potensielt kan utnyttes av en motpart, samt at det utvikles trusler som det vil være utfordrende for Alliansen å forsvare seg mot militært (deterrence by denial). Selv om NATO aldri kan garantere en full evne til nektelse overfor truslene man står overfor, er det likevel riktig å fortsatt prioritere utviklingen av defensive systemer (for eksempel missilforsvar) og styrke våre samfunns motstandskraft mot trusler (resilience). Da vil den relative måloppnåelsen ved et angrep reduseres, noe som påvirker kost-nytte kalkylene til en potensiell aggressor. Men det er også avgjørende å besitte tilstrekkelige offensive kapabiliteter for en effektiv avskrekking gjennom evnen til å påføre en eventuell motstander uakseptable tap (deterrence by punishment). Alliansens og nasjonenes sikkerhet ivaretas best gjennom å besitte både politisk og militær styrke som  må demonstreres gjennom daglige operasjoner, øvelser og strategisk kommunikasjon i fellesskap.

Selv om NATO skal forsvare våre verdier og en rettsbasert verden med troverdig militær styrke om nødvendig, vinner ikke Alliansen på å involvere seg militært i en kamp om initiativet i en konflikt som vi ser nå i Ukraina. Det er avgjørende for NATOs fortsatte stabiliserende rolle at Alliansen ikke beveger seg for langt i en mer offensiv retning i den militære konteksten. Defensiv forutsigbarhet er NATOs viktigste bidrag til fred, ikke en svakhet. For å bevare Alliansen styrke gjennom samhold og sitt moralske fortrinn som en legitim og defensiv aktør, må NATO fortsatt være tydelig på at militære maktmidler primært er forbeholdt Alliansens selvforsvar og sekundært til å styrke sine partneres evne til sikkerhetssamarbeid og eget forsvar.

I forhold til Russlands konflikt med Ukraina er det en god tilnærming å dele situasjonsforståelse og attribuere aggresjon gjennom god etterretning og hyppige konsultasjoner. Deretter følger en tydelig felles front fra NATO og EU med varslede sanksjoner og isolering som konsekvenser ved et eventuelt russisk angrep. Samtidig styrker NATO sin evne til overvåking og forsvar av sin territorielle integritet, noe som markerer vilje og evne overfor et opportunistisk Russland. Her ser vi hvordan de politiske og militære maktmidlene benyttes på forskjellig vis og med forskjellig hensikt på en hensiktsmessig og klok måte i en gråsonekonflikt.

Konklusjon

Et mer offensivt forsvar av Alliansens verdier og samfunnssikkerhet i fredstid må baseres på styrkingen av det politiske samarbeidet. Den pågående krisen relatert til Ukraina viser hvordan NATO benytter sine legitime politiske virkemidler offensivt, men reserverer militærmakten til forutsigbart kollektivt selvforsvar i henhold til Folkeretten og NATOs artikkel 5. Dette eksempelet viser at argumentasjonen om et militært mer offensivt NATO er urealistisk, og at en slik tilnærming vil kunne øke faren for konflikt, risikere intern splid og undergrave Alliansens evne til effektiv avskrekking på sikt. Det skal ikke være tvil om at Alliansen besitter vilje og evne til å avgjøre en konflikt med offensiv militærmakt ved behov, men inntil da er NATO best tjent med å være tydelig på å skille militære og øvrige politiske virkemidler. Diskusjonen om offensiv og defensiv balanse må ikke føre til en misforstått og destabiliserende doktrine om offensive militære handlinger for å true potensielle rivaler i fredstid. Det vil i så fall true Alliansens samhold og evne til konfliktforebygging på en måte som dens rivaler enten vinner på, eller som kan føre til ukontrollerbar eskalering.

Foto: Nato 2030 Agenda (NATO)

Referanser

  1. M. E. Sarotte (2021) Containment Beyond the Cold War, How Washington Lost the Post-Soviet Peace, Foreign Affairs, November/December 2021
  2. NATO – Russia Council (2002), NATO-Russia Relations: A New Quality, Rome Summit Declaration
  3. North Atlantic Treaty Organization (2021), NATO 2030 factsheet
  4. North Atlantic Treaty Organization (2021), Emerging and disruptive technologies
  5. North Atlantic Treaty Organization (2010), Strategic Concept 2010
  6. David Blagden (2021), When Does Competition Become Conflict; Technology, Geography and the Offense-Defense Balance, Journal of Global Security Studies, 6(4), 2021
  7. Allied Command Transformation (2021), Assuring Credible Deterrence Balancing Offensive and Defensive Approaches, 22 June Workshop Report, Annex A to ACT/SPP/SF/TT-4386
  8. Michael J. Mazarr (2018), Understanding Deterrence, RAND Corporation
  9. North Atlantic Treaty Organization (2021), Brussels Summit Communiqué, Press Release (2021) 086
  10. Brad Roberts (2021), Not Fit for Purpose: Advanced Strike Capabilities in the “Appropriate Mix”, Discussion paperfor ACT June 2021 Workshop
  11. David Kilcullen (2021), Building and Maintaining Advantage Against Boundless, Persistent, Simultaneous Threats, Discussion paper for ACT June 2021 Workshop
  12. Stephan De Spiegeleire (2021), Towards an Appropriate Mix of Effective Ways of Strategic Suasion, Discussion paper for ACT June 2021 Workshop