Bakgrunn
Rammene for lanseringen av “Military Strategy in the 21st Century - The Challenge for NATO” er dramatiske endringer i den sikkerhetspolitiske situasjonen. I nordområdene ser vi stadig økt aktivitet fra russiske styrker. Samtidig har flere av våre nære allierte også økt sin aktivitet. Norske myndigheter har erkjent dette, og Regjeringen skriver i den gjeldende langtidsplanen at “(n)orsk sikkerhet er inne i en krevende periode der stormaktsrivalisering, press på en regelstyrt verdensorden, rask teknologisk utvikling, sammensatte trusler og en krevende militærstrategisk utvikling er sentrale drivkrefter i en ny sikkerhetspolitisk situasjon for Norge” (Prop. 14S (2020-2021) s.19).
De som loset nasjonen gjennom den kalde krigens siste par tiår er i hovedsak pensjonerte, og dagens politikere og fagmilitære har i liten grad forholdt seg til den nye sikkerhetspolitiske dynamikken. Det haster derfor med å få løftet debatten fra tidvis krangel om enkelt-kapasiteter og baser, til de overordnede veivalg for å sikre norsk suverenitet og politisk handlefrihet. Forståelse og refleksjon rundt begreper som militær strategi, avskrekking og beroligelse fortjener større oppmerksomhet. Denne boken er i så måte et godt utgangspunkt.
Innledning
Professor Janne Haaland Matlary og hennes britiske kollega Rob Johnson har samlet et imponerende knippe akademikere og fagmilitære for å skape en bred tilnærming til begrepet militær strategi. Gledelig er det også at mange av forfatterne er norske. Resultatet er en omfattende samling artikler som går fra det overordnede teoretiske til det mer praktiske og konkrete.
Ambisjonen i bokprosjektet er å bidra med modeller, ideer og temaer for å løfte tenkningen om militær strategi i NATO-landene. I motsetning til sine forgjengere fra den kalde krigen, står dagens politiske og militære ledere overfor en større bredde av problemstillinger, fra konvensjonelle og kjernefysiske militære scenarioer til det som faller inn i samlebetegnelsen hybride virkemidler. Russlands vilje til å benytte militærmakt de siste årene har gjort dette til et sentralt tema i alliansen, samtidig som Vestens bruk av militærmakt de siste to tiårene har vist hvor vanskelig det er å forutse konsekvensene ved maktbruk. Bokens hovedkonklusjon er at militær strategi lider under en fundamental mangel på politisk føringer. Professor Christopher Coker uttaler på bokomslaget; “(a) sobering and stimulating set of essays which remind us of the importance of military strategy and the difficulty of getting politicians to think strategically. The authors take aim at some dangerous misconceptions which, unless addressed, will continue to weaken the Western alliance”.
Allerede i innledningen trekkes leseren inn i de betydelige utfordringer NATO skuer inn i det kommende tiåret. Ikke bare vil mange av de samme problemstillingene vi har sett de siste tiårene vedvare, men spesielt utfordringene fra Russland krever fokus på mer tradisjonell avskrekking. I tillegg til dette kommer Kina, som både trekker alliansens viktigste partner, USA, vekk fra Europa, men også at Kina etterhvert utgjør en aktør i europeisk sikkerhet. Mye minner om en ny kald krig, men ikke alt er som før.
Alliansen er splittet i synet på hvor de største utfordringene er; i øst, nord eller i syd. Med dette som bakteppe, skal boken bidra til å gi innspill til NATOs utvikling med fokus på militær strategi. Et begrep bokens forfattere synes å mene at har vært neglisjert.
Boken er inndelt i tre hovedkapitler; (I) Politics and Military Strategy, (II) The Parameters of Military Strategy og (III) Military Strategy in NATO States. I dette innlegget vil jeg søke å gi noen hovedpoenger fra bokens kapitler for å anspore til videre lesning.
Del I - Politics and Military Strategy
Magnus Peterson innleder med en historisk gjennomgang av alliansens strategiske betydning og hvilke utfordringer som kan prege de kommende årene. Han er tydelig på at NATO, på tross av endrede sikkerhetspolitiske utfordringer, har evnet å tilpasse seg. Han utelukker ikke at USA vil tone ned engasjementet i NATO, men konkluderer likevel at det både gagner Europa og USA å holde alliansen vital.
Andrew Michtas går i neste kapittel inn i dreiningen i amerikansk sikkerhetspolitikk mot stormaktsrivalisering med Russland og Kina. USAs politikk etter den kalde krigen har ifølge han slått feil, og ikke minst har det strategiske sjokket etter 11. september 2001 preget ettertiden. I ly av dette har USAs NATO allierte bygget ned sine forsvarsstrukturer, mens Russland og Kina har benyttet perioden til å styrke sin posisjon som alternativer til amerikansk hegemoni.
Hovedforfatter Janne Haaland Matlary knytter i sitt kapittel politikk og militær maktbruk sammen, slik Clausewitz gjør i sitt monumentale verk On War (nylig utkommet på norsk for første gang). Krigføring kan ikke skilles fra politikken, for krig er politikk med andre midler. Matlary tar derfor til orde for at “politikkens element” i militær strategi må frem i bevisstheten i de europeiske landene. Matlary peker på europeiske politikeres manglende vilje til å prioritere sikkerhet når truslene øker, ikke minst den manglende oppslutningen om NATOs 2%-mål og manglende folkelig støtte for artikkel 5 i mange NATO-land.
Ellery og Saunders gir i sitt kapittel en alternativ tilnærming til den klassiske “ends-ways-means” i utviklingen av strategier. Komplekse problemstillinger har sjelden enkle løsninger, men derimot en rekke konsekvenser man umulig kan forutse. Kompleksiteten i strategisk lederskap sammenlignes med: “... a surgeon who has to operate on a patient whose body is forever growing and extremely fast; who isn't sure of the patient's anatomical topography, and has to perform the operation on an operating table that is in perpetual motion, and with operating tools that he ought to have ordered at least five years ago”.
Thomas Slensvik følger opp “ends-ways-means”-kritikken, og anbefaler det han kaller “An Adaptive Approach to Military Strategy”. Han viser til at på tross av at Vesten har hatt betydelig overlegenhet på stridsfeltet, har man ikke klart å omsette taktiske seire på stridsfeltet til seire i krigene. Slensvik belyser sine poenger bl.a. med et høyst tidsaktuelt case fra krigen i Syria. Han benytter også den anerkjente generalen Stanley McChrystals lederskap i ISAF og Israels erfaringer fra krigen i Libanon i 2006. Slensvik skriver i avslutningen: “(w)estern forces are the best hammer that exists, but the problem is that not everything is a nail. A multi-paradigm military strategy will better meet the demands of a complex, shifting and uncertain future”.
Andersen og Sookermany går i sitt kapittel dypere i utviklingen av militær strategi. De trekker bl.a. inn Eliot Cohens begrep “The Unequal Dialogue”, som slår fast at de militære er underordnet sin politisk ledelse, og følgelig at dialogen er basert på en ujevn maktfordeling. Militær strategi blir til i skjæringspunktet mellom “statecraft” hvor de politiske perspektiver ligger som overordnede føringer, og “operational art”, hvor de militære perspektiver legger grunnlag for suksess på stridsfeltet. Forfatterene spør om dette i realiteten lar seg gjøre i dag, og om aktørene har en felles forståelse av begrepet militær strategi og at dagens politikere i liten grad har erfaring med krig og konflikt.
Duoen Saxi og Stai kombinerer i neste kapittel teori og praktisk militær erfaring knyttet til norsk behov for militær strategi. Småstater hevder de, har et særlig behov for militær strategi, ikke minst for å kunne gjøre selvstendige valg basert på militærstrategisk risiko og gevinst ved involvering i ulike operasjoner. De trekker også gode veksler på Stais egne erfaringer fra Afghanistan. På tross av at PRT var et verktøy for å samordne sivil og militær innsats, ble ikke dette ivaretatt gjennom nasjonale politiske føringer. De tar også opp utfordringen med at Norge stiller et relativt betydelig bidrag til NRF og eFP. Forfatterne spør om dette er forsvarlig, tatt i betraktning at man bl.a. planlegger å deployere betydelige deler av Hæren utenlands i en konflikt med Russland. Forfatterne mener eksemplene underbygger en antakelse om et underskudd i militær-strategisk tenkning i Norge. Videre er de kritiske til at offiserer som tilsettes på strategisk nivå i for liten grad har tilegnet seg strategiske og analytiske ferdigheter, noe de mener kan skyldes manglende fokus på dette i det militære utdanningssystemet.
Torset og Bergstrøm gir et innblikk i hvilke hovedutfordringer NATOs maritime strategi står foran. Norges beliggenhet gjør NATOs maritime strategi til en hovedanliggende for Norge. Ikke minst påvirker den russiske “bastionen” NATOs evne til å operere i det maritime domenet i Nord-Atlanteren og Barentshavet.
Samlet sett gir bokens del 1 en grundig innføring i begrepet militær strategi, og et overblikk over status og utfordringer for Norge og NATO de kommende årene. Det ligger mye forskning og praktisk erfaring til grunn for de de råd og anbefalinger gruppen av forfattere kommer med i denne delen.
Del II - The Parameters of Military Strategy
Michals innleder denne delen av boken med et kapittel som omhandler NATOs beslutninger om bruk av atomvåpen. Han drøfter ulike dilemmaer knyttet til bruk, eller rettere sagt manglende bruk, av atomvåpen siden slutten av andre verdenskrig. Han trekker frem hvor krevende det har vært å diskutere NATOs ev. bruk av atomvåpen. En problemstilling som etter Russlands annektering av Krim igjen er på agendaen. Utfordringen i en allianse som NATO vil være hvem som tar beslutningen om bruk av atomvåpen, og på hvilket territorium slike våpen skal benyttes. Alliansens, og i ytterste konsekvens Norges, evne til avskrekking hviler tross alt på atomvåpen. En debatt som nylig har vært oppe nasjonalt knyttet til arbeidet med et totalforbud mot atomvåpen.
Bokens andre hovedforfatter Rob Johnson bringer leseren tilbake til den krevende, men kanskje noe mer sannsynlige, konvensjonelle krigen. Johnson viser til at det, på tross av manges spådommer for et tiår siden, ikke lenger kan utelukkes en konvensjonell konflikt mellom stater. I våre nærområder trekker han frem Russlands kapasitet til å gjennomføre et hurtig konvensjonelt angrep på Øst-Europa. Et slikt angrep vil i så fall være utløst av feilberegninger, overmot eller desperasjon fra russisk side, eller alvorlige politiske feilgrep fra Vestens side. Han utelukker ikke at et Russland på defensiven vil kunne benytte taktiske atomvåpen mot NATOs styrker. Og som han sier: “(t)he military strategy that could unfold in the face of a conventional armed conflict between Russia and NATO is a deeply troubling subject”.
Johnson fortsetter i neste kapittel med en gjennomgang av militær strategi for “hybrid confrontation and coercion”. Han viser til at: “(v)arious hybrid warfare activities are united by the intent to pursue strategic ends with a degree of force, but not such an overt use of military force that it would cross the threshold of conventional justification of war or, in the case of NATO, breach the conditions of article 5 and necessitate a military response”. Han skisserer en metodikk for å møte hybride utfordringer. Han mener spesielt fokus må rettes mot de kognitive og psykologiske aspekter, og ikke bare de tradisjonelle fysiske aspekter Vesten normalt har vært eksperter på.
Kjersti Larsdotter ser i påfølgende kapittel på militær assistanse som en militær strategi. Begrepet inkluderer trening, utrustning og rådgivning til statlige og ikke-statlige aktører for å øke deres evne til å delta i krigføring, inkludert mentorering under operasjoner.
Sverre Diesen, tidligere forsvarssjef, trekker deretter frem hvordan små og mellomstore europeiske stater ugjendrivelig trekkes mot fundamentale utfordringer i egen forsvarspolitikk, både økonomisk og strategisk. Økonomisk som følge av at enhetskostnadene for nye våpensystemer på grunn av den teknologiske utviklingen øker eksponentielt, og følgelig at evne til å holde seg med en bredde av militære kapasiteter forvitrer. Strategisk, i form av at utfordringene regionaliseres, da noen land deler felles utfordringer, men ikke alle. Han eksemplifiserer dette gjennom det felles utfordringsbildet de skandinaviske landene Norge, Sverige og Finland deler. Et samarbeid vil ha betydelige positive effekter. I veien for dette står, ifølge Diesen, politikere, byråkrater og offiserer som søker ideelle løsninger, noe man i realiteten ikke lenger har som en reell opsjon.
Øyvind Østerud avslutter del 2 i boken med å adressere hvordan man kan møte lav-intensitet virkemidler. Dette er en relevant problemstilling også her hjemme, hvor en motstander kan utnytte sårbarheter i det norske sektorprinsippet. Uklarhet om hvem som eier krisen, kan svekke responsen i en kritisk fase. Østerud trekker spesielt frem den kompliserte avgrensningen mellom hva som er politiets oppgave, og hva som er militære oppgaver i fredstid. Innen NATO finnes det ingen enhetlig måte å løse denne konflikt på, da hver medlemsnasjon har sin særegne løsning. Videre er det nettopp i denne type “gråsone-konflikt” en motstander kan utfordre den kollektive sikkerhetsmekanismen
Del III - Military Strategy in NATO States
Høydepunktet i denne delen av boken er definitivt Dyndal og Hildes redegjørelse om utviklingen av NATOs militære strategi i 2019. Denne strategien, signert i mai 2019 av landenes forsvarssjefer, er gradert. Analysen i dette kapittelet er derfor i hovedsak basert på intervjuer fra nøkkelaktører i utviklingen. De peker på at alliansen i 2014 manglet en egnet militær strategi. Trusselen fra Russland i øst og utfordringer som massemigrasjon og terrortrusler i sør var derfor de viktigste forhold som måtte adresseres i en ny strategi. Det ble også tatt opp at man ønsket en reell militær strategi, mer i tråd med strategier fra den kalde krigens dager. Forfatternes redegjørelse er tydelig på at ambisjonene er store når det gjelder den nye strategiens betydning for NATO, og vil være førende for utviklingen på operasjonelt og taktisk nivå. I tillegg signaliseres det at strategien vil påvirke utviklingen av NATOs fremtidige styrker gjennom NATO Defence Planning Process, hvor det bl.a. utvikles styrkemål til medlemslandene.
Resterende deler av boken er viet ulike NATO-land. Disse kapitlene er innsiktsfulle bidrag til forståelsen av hvilke utfordringer og prioritert som påvirker nære allierte. Kapitlene om USA og Storbritannia står i særstilling, mens store og viktige aktører som Tyskland og Frankrike også er relevant for økt forståelse. Kapittelet om Danmark viser en allierte som har valgt en noe annen vei enn Norge de siste årene.
Tormod Heier gir i et eget kapittel en meget relevant gjennomgang av norsk militær strategi, eller mangel på dette, de siste 20 årene. Han baserer sine funn bl.a. på dybdeintervjuer av en rekke sentrale personer. Heier deler utviklingen inn i tre faser; 1998-2008, 2008-2014 og 2014 til 2019. Den første perioden bar preg av at norske styrker var for statiske og bundet og territorielt, samtidig som strukturen var betydelig underfinansiert. Dette ledet til en svært omfattende omstilling, hvor strukturen skulle dreies fra store strukturer basert på verneplikt til mer profesjonaliserte og deployerbare styrker. Dette var basert på antakelser om at: “... any large scale threat from Russia was not a realistically conceivable option for the foreseeable future” (FS 2000). Neste periode (2008-2014) bar preg av en rebalansering, hvor nasjonale oppgaver ble mer viktige og Norge gikk i bresjen for å få NATO “back to its roots”. Den siste perioden fra 2014-2019 bærer preg av en betydelig omlegging i etterkant av Russlands annektering av Krim og innblanding i Øst-Ukraina. Han viser til Forsvarets betydelige utfordring med å utgjøre en tilstrekkelig avskrekkende terskel nasjonalt, samtidig som man nasjonalt skulle kunne ta imot allierte forsterkninger i tillegg til betydelige bidrag til alliansen utenlands. Samtidig viser han at gjennom rebalanseringen mot et nasjonalt forsvar, har Forsvaret gjenvunnet selvtillit og strategisk kompetanse gjennom å planlegge og lede større allierte operasjoner hjemme
Boken en samling artikler, som hver for seg står på egne ben. Å lese hele boken under ett er et krevende anliggende. For de som jobber med disse spørsmålene, anbefales det likevel å lese den i sin helhet. Det gir en solid plattform for videre studier og refleksjon. For andre interesserte gir introduksjonskapittelet et godt overblikk over bokens helhet, og man kan deretter plukke ut enkelte interessante kapitler for mer dybde.
Norge har hatt tradisjon for å nedsette forsvarskommisjoner når det har skjedd større sikkerhetspolitiske omveltninger. I Innst. 87S (2020-2021) gis følgende oppdrag: “Stortinget ber regjeringen i løpet av 2021 sette ned en forsvarskommisjon med bred faglig og politisk sammensetning for å vurdere de sikkerhetspolitiske utfordringene for Norge, med sikte på å skape et bredest mulig grunnlag for videre utvikling i forsvarssektoren.”
Komiteens medlemmer kan med fordel lese denne boken som en del av forstudiepakken. For oss andre er den et verdifullt tilskudd til kompetanseheving, og boksamlingen.
){kind=link}
