Langtidsplanleggingen: toppstyrt systematikk eller nedenfra-og-opp-ritual?

Det arbeides med en ny langtidsplan for forsvarssektoren for årene 2024 til 2028, som skal legges frem for Stortinget neste år. Regjeringen satte allerede i 2021 ned en forsvarskommisjon ledet av tidligere justisminister Knut Storberget samt en totalberedskapskommisjon ledet av tidligere forsvarssjef Harald Sunde, og Forsvarsdepartementet gav i 2022 forsvarssjef Eirik Kristoffersen i oppdrag å utarbeide et fagmilitært råd om hvordan Forsvaret skal utvikles i langtidsperioden. Kommisjonenes rapporter og det militære rådet vil legges frem sommeren 2023. Forsvarsminister Bjørn Arild Gram og departementet vil så utvirke selve langtidsplanen som skal regjeringsbehandles før statsminister Jonas Gahr Støre fremmer den til Stortinget for endelig behandling og vedtak der.

En rekke fagmiljøer støtter kommisjonenes, forsvarssjefens og departementets arbeid helt frem til Stortinget neste år. Blant disse står de mange sterke militærfaglige miljøene i forsvarsgrenene og Forsvarets forskningsinstitutt i en særstilling. En stor del av sistnevnte etats mandat er nettopp å støtte norsk forsvarsplanlegging med operative, tekniske og økonomiske analyser. Samtidig står de mange aktørene som inngår i langtidsplanarbeidet fritt til å trekke på hvem de måtte ønske.

Kaotisk prosess? Hvorfor?

Aktørbildet er i sannhet komplekst, og prosessen er kompleks, kanskje kaotisk, med mange nivåer involvert, delvis parallelle løp og en rekke kryssende krav og forventninger. I den senere tid har det dessuten vært diskusjoner om nye stridsvogner og en ny maritim innsatsgruppe, tilsynelatende utenfor rammen av selve planprosessen. Fremfor alt preges likevel langtidsplanarbeidet denne gangen av det store alvoret i Russlands krig mot Ukraina og en spent og uforutsigbar internasjonal situasjon. Den nye tillitsbaserte styringen synes å gi forsvarssjefen mer makt i planarbeidet enn på lenge, og det er skyhøye forventninger til ytterligere økning i forsvarsbudsjettet, langt ut over den realveksten på 42 prosent (nominelt 300 prosent) vi har sett fra 2000 til 2023. Til tross for denne veksten bruker Norge kun litt i overkant av 1,5 prosent av sitt BNP på forsvar. Selv om Norge skulle havne nær 1,7 når regnskapstallene for 2023 er klare, og andelen gå ytterligere opp med det som allerede ligger inne i gjeldende langtidsplan, er det er et stykke unna NATOs målsetting om 2 prosent.

Prosessen er kompleks, kanskje kaotisk, med mange nivåer involvert, delvis parallelle løp og en rekke kryssende krav og forventninger.

Forsvarssektoren har en unik stilling i det norske statsapparatet ved at regjeringen får legge frem for Stortinget og vedtatt fireårsplaner. Dette åpner for at en god porsjon av fellesskapets penger bindes opp til forsvarsformål ut over det enkelte budsjettår, som Finansdepartementet og Stortinget ellers forholder seg temmelig slavisk til. Selvsagt legges det planer også innenfor sektorer som utdanning, helse og samferdsel som krever oppfølging med bevilgninger fra Stortinget over flere år, men ingen annen sektor får legge frem en helhetlig plan for utviklingen hvert fjerde år. Hvorfor er det slik, hvordan har dette faktisk fungert over tid, og hvor helhetlig og planmessig er det egentlig?[1] Vi skal i det videre se at svaret avhenger mye av graden av toppstyring i planleggingsarbeidet, og at det kan synes å være et åpent spørsmål hvor sterk denne er i dag.

Ambisjonen om den toppstyrte systematikk

Det pågående arbeidet med en ny langtidsplan bygger på en lang og broket praksis, der siktemålet hele tiden har vært å skape en form for orden og systematikk i en ligning med nesten bare ukjente. Man vet simpelthen ikke hvordan trusselbildet utvikler seg, hvilke kriser som oppstår i morgen, hva slags teknologiske nyvinninger som venter bak neste hjørne, eller hvordan økonomien blir. Vinteren 1940 var det ingen her til lands – eller andre steder – som visste at de neste drøyt fem år ville romme en verdenskrig med over 55 millioner ofre, et strategisk overfall på landet, langvarig okkupasjon, introduksjonen av kjernevåpen og en begynnende kald krig som kom til å prege verden og bestemme den videre utviklingen av Forsvaret i mer enn førti år.

Siktemålet hele tiden har vært å skape en form for orden og systematikk i en ligning med nesten bare ukjente.

Den såkalte rullerende langtidsplanleggingen i forsvarssektoren ble innført i 1968, under Per Bortens borgerlige koalisjonsregjering med Otto Grieg Tidemand fra Høyre som forsvarsminister og admiral Folke Hauger Johannessen som forsvarssjef. Ambisjonen var den gang å få kontroll på utviklingen av en fragmentert sektor preget av intens rivalisering mellom våpen- og grenmiljøer, og hvor det følgelig var krevende å sikre demokratisk styring og kontroll.

Behovet for toppstyrt systematikk var akutt da langtidsplanleggingen ble innført. Regjeringen måtte prøve å komme ut av uføret som hadde oppstått i løpet av 1960-tallet med opphøret av den amerikanske våpenhjelpen.[2] Den rause tilførselen av forsvarsmateriell fra USA siden tidlig 1950-tall hadde gjort Norge godt vant. Mesteparten av forsvarsbudsjettet kunne brukes på driftsutgifter all den tid hoveddelen av materiellet kom Forsvaret i hende uten at det trengte å sette av langsiktige investeringsmidler. Den etter hvert mye omtalte ubalansen mellom drift og investering i sektoren var således i realiteten en integrert del av det forsvaret Norge bygget opp etter krigen. Da våpenhjelpen bortfalt, måtte det settes av mye mer egne penger til kjøp av forsvarsmateriell, og det krevde systematisk langsiktighet bortenfor de årlige budsjettene. Anskaffelse av nye typer materiell kan som kjent ta både ti og tyve år.

Ut over det umiddelbare behovet for kontroll og systematikk, reflekterte innføringen av langtidsplaner at sikkerhets- og forsvarspolitikken var det viktigste statsanliggende. Det satt – og sitter – svært langt inne hos Finansdepartementet og stortingsflertallet å binde opp en stor del av fellesskapets penger utover de årlige budsjettene. Ved inngangen til 1970-tallet gikk mer enn 13 prosent av statsbudsjettet til Forsvaret![3] Det hadde neppe blitt enighet om en slik ordning dersom ikke nettopp dette politikkområdet var ansett som spesielt – som high politics – og det gjorde det i slutten av 1960-årene.

Fra toppstyrt systematikk til nedenfra-og-opp-ritual

Ut gjennom 1970- og 1980-tallet ble langtidsplanleggingen forsøkt perfeksjonert gjennom et stadig mer omfattende og komplekst system. Blant annet fikk Forsvarets forskningsinstitutt en fremtredende rolle i kraft av forsvarsanalysenesom systemgruppen ved instituttet begynte å levere i forbindelse med hver langtidsplan.[4] I 1985 etablerte dessuten forsvarssjef Fredrik Bull-Hansen en praksis med å avgi også en helhetlig fagmilitær analyse – «Forsvarssjefens forsvarsstudie» – i forkant av hver plan. Til dette kom bruken av tverrpolitiske kommisjoner (Forsvarskommisjonen av 1974 og av 1990) og andre utvalg og råd. Underveis glapp imidlertid ambisjonen om en toppstyrt planprosess fullstendig. I stedet utviklet den seg til et nedenfra-og-opp-ritual som gjorde langtidsplanleggingen til den perfekte arena for maktkamp og reaksjonære krefter. Noe som ble kraftig forsterket med den kalde krigens slutt og den påfølgende forvitringen av den samlende stridsideen: invasjonsforsvaret.

Det var mange grunner til at ambisjonen glapp, men viktigst var en strukturell svekkelse av Forsvarsdepartementet, og dermed også av forsvarssjefen som var avhengig av departementets konstitusjonelle autoritet for å ha overhøyden i sektoren. Vinnerne var de mektige forsvarsgrenene og sterke våpenmiljøene. Alle etablerte de seg med solide maktbaser i en gigantisk Forsvarets overkommando med bortimot 1600 ansatte på det meste.

Når Stortinget var ferdig med sin behandling av langtidsplanene, som frem til slutten av 90-tallet var stortingsmeldinger, gikk gjerne startskuddet for omkamper og trenering av upopulære beslutninger. Ved flere tilfeller var det ikke en gang pause i maktkampen mens Stortinget behandlet planene. Minst en forsvarssjef troppet selv opp i forsvarskomiteen og sa seg uenig med sin egen statsråd, og flere generalinspektører gjorde det samme – og sa seg uenige med både forsvarssjef og statsråd! Våpen- og grenmiljøene hadde dessuten mange lobbyister som mer kontinuerlig forsøkte å påvirke komiteen.

Ambisjonen gjenopptas

Ved utgangen av 1990-årene var Forsvaret det som i bedriftslivet kalles for konkurs, og regjeringen hadde ikke noe annet valg enn å gjennomføre en tøff reform. Det vil si å kutte inntil bunnlinjen viste samsvar mellom utgifter og inntekter. En avgjørende viktig forutsetning for å makte dette, ble identifisert av Forsvarsdepartementet omkring 1999: Planleggings- og styringssystemet i sektoren måtte snus fra nedenfra-og-opp-ritualet til toppstyring. Altså ønsket man å gå tilbake til det som hadde vært den opprinnelige tanken da langtidsplanleggingssystemet ble innført på slutten av 60-tallet. Den samlede strategiske politisk-militære ledelsen måtte med andre ord kraftig styrkes, og langtidsplanene som ble fremmet til Stortinget måtte være styringsverktøy og ikke ønskelister, som Stortinget i sin tur kunne plusse ytterligere på!

Forsvarsdepartementet ble kraftig styrket gjennom den integrerte strategiske ledelsen som kom på plass i 2003, under sterk motstand fra forsvarssjef Sigurd Frisvold og mesteparten av den øvrige militærledelsen. De oppfattet det som en innsnevring av sitt eget handlingsrom, og så helt bort fra muligheten det kunne gi til å spille en reell rolle på strategisk nivå sammen med politisk ledelse – som uansett har beslutningsmyndigheten i sektoren. Det nye departementet, med et innslag av 100 offiserer, ble likevel raskt satt i stand til å foreta de tverrprioriteringene som måtte til i reformen.

Departementet fikk også en styringskraft som gjorde at det kunne følge opp langtidsplanene som Stortinget vedtok slik at de faktisk ble gjennomført. Til dette kom en omlegging fra og med langtidsplanen i 2001 – Stortingsproposisjon nr. 45 – der denne ikke lenger ble fremmet som en melding til Stortinget, men nettopp som en proposisjon med invitasjon til Stortinget om å fatte romertallsvedtak. Det vil si vedtak som er bindene for både storting og regjering. Formålet med dette var selvsagt å binde Stortinget, men også hele forsvarssektoren til masten – for å tydeliggjøre hva som faktisk var besluttet og få slutt på de evige omkampene. Dette hadde utvilsomt en viktig funksjon i de tøffeste og unntakstilstandspregede reformårene, men under mer normale omstendigheter kunne det også innby til en form for «stortingsregjereri» som kanskje i for stor grad ville innsnevre den utøvende makts handlefrihet.

1990-tallet redux?

Da den integrerte strategiske ledelsen etter om lag ti år av flere grunner gikk i oppløsning og sluttet å fungere som forutsatt, begynte langtidsplanleggingen å få den formen den har i dag. På den ene side vil mange si at ambisjonen om toppstyring og systematikk er fastholdt, blant annet gjennom de detaljerte rammene som gis fra departementet til forsvarssjefen når han i starten av prosessen skal begynne arbeidet med sitt fagmilitære råd. Mange vil også si at forsvarssjefen har fått handlingsrom, makt og myndighet til å besørge den nødvendige toppstyringen innenfor de gjeldende rammene, og at han har en stabskraft i departementet og sin egen stab som han kan bruke for å få til dette. Han er med andre ord ansvarliggjort og har fått det han trenger for å ivareta ansvaret.

I antall ansatte er departementet minst like stort som det var etter 2003-reformen, og forsvarsstaben og grenstabene er mangedoblet. Det er også fremdeles slik at departementets fjerdeavdeling utgjør en form for strategisk integrering da embetsverket på denne avdelingen skal tjene både statsråden og forsvarssjefen i arbeidet med langtidsplanen. Forsvarets forskningsinstitutt er beholdt i en støttende rolle for både forsvarssjefen og departementet. Det er med andre ord ikke noe å si på toppnivåets samlede volum. Noe det for øvrig heller ikke var på 1990-tallet.

På den annen side er det sterke gravitasjonskrefter som trekker langtidsplanleggingen tilbake mot den nedenfra-og-opp-tilnærmingen som nådde sitt klimaks på 90-tallet. I likhet med den gangen er det også i dag vanskelig å se hva som er den samlende stridsideen – altså hva det skal planlegges ut fra. Det aktørbildet og den kompleksiteten vi ser avtegne seg i det pågående langtidsplanarbeidet, indikerer også i seg selv at vi er godt på vei tilbake. Dette er ikke overraskende. Med unntak av tiårsperioden etter at integrert strategisk ledelse ble etablert i 2003, har gravitasjonen vunnet helt tilbake til 60-tallet, og mange vil antakelig si at det uansett er umulig å beseire den – bare bremse den i perioder hvor det sitter spesielt sterke og utholdende aktører i toppledelsen.

I løpet av de mer enn ti årene som er gått siden den reelle integrerte strategiske politisk-militære toppstyringen av langtidsplanleggingen ble forlatt, har den økte makten og handlingsrommet for forsvarssjefen og de militære stabene, kommet gradvis. De siste par årene har denne inkrementelle utviklingen blitt koblet til «tillitsreformen» i statsforvaltningen.[5] «Tillitsbasert styring», slik den opprinnelig ble utviklet i det ministerstyrte Danmark, gikk ut på å gi mer makt til fagetatene for å avlaste departementene, og hadde sin storhetstid like før pandemi og krig igjen førte til krav om sterkt og tydelig politisk lederskap i hele den vestlige verden. Den dramatisk forverrede sikkerhetssituasjonen internasjonalt synes på toppen av dette å gi en renessanse for sikkerhets- og forsvarspolitikken som high politics. Det betyr blant annet at dette igjen primært er et politisk og ikke et militært anliggende.

Nå er ikke det å gi mer makt og større handlingsrom til forsvarssjefen i langtidsplanleggingen, i seg selv det samme som å forlate ambisjonen om toppstyring. Men det betyr at departementet trekker seg tilbake og legger til grunn at en rekke forutsetninger er på plass slik at forsvarssjefen faktisk kan ivareta den nødvendige toppstyringen. Først og fremst må det forutsettes at forsvarssjefen har vilje og ikke minst evne til å gjøre de nødvendige tverrprioriteringene mellom våpen- og grenmiljøer i forsvarsetaten og i hele forsvarssektoren, inkludert de andre etatene, men ikke nok med det. Den nevnte debatten om stridsvogner, hvor statsråden stanset forsvarssjefens forslag, illustrerte at det forutsettes at forsvarssjefen vil gjøre sine prioriteringer med et øye til politikken. For: desto flere slike overprøvinger av forsvarssjefen det blir fra statsråden og departementet, desto mer gjeninntrer departementet de facto som et styrende departement, og da vil det antakelig bare være et tidsspørsmål før hele ledelsesapparatet igjen må rigges om slik at kartet stemmer med terrenget.

Departementet må åpenbart også forutsette at forsvarssjefen har nok og riktig kompetanse rundt seg til faktisk å kunne styre langtidsplanleggingen. Enkelt sagt må det forutsette at kompetansen på toppen har en reell og betydelig overhøyde i forhold til alle andre deler av sektoren, inkludert de andre etatene. Mye tyder på at det er en vei å gå i så måte, og veien er lang hvis forsvarssjefen vil trekke mer på de militære stabene enn på departementet. Det militære personell- og kompetansesystemet har per i dag ikke som formål å bygge opp den type spesialisert og strategisk «embetsverkskompetanse» som trengs i langtidsplanleggingen. Tvert imot produserer og belønner dette systemet en mer generalisert og operativt orientert kompetanse, kjennetegnet av kortsiktighet og høy omløpshastighet i stillingene – på kryss og tvers av nivåer og funksjoner.

Hvorvidt vi i dag har en full 1990-talls redux med det samme nedenfra-og-opp-ritualet og de samme konsekvensene, gjenstår å se. Svaret på dette avhenger ikke av om de skyhøye forventningene til vekst i budsjettet innfris, men av utfallet av det pågående langtidsplanarbeidet: om resultatet vil vise en troverdig balanse mellom oppgaver og ressurser, mellom drift og investering. Og to streker under svaret kan vi først sette når vi har sett hvordan det faktisk går med gjennomføringen av planen i tiden mellom 2024 og 2028.

Foto: Forsvaret