Konstruerte eller konstruktive skillelinjer?

For en tid tilbake kom jeg over en meningsutveksling mellom Anders Romarheim fra Institutt for forsvarsstudier og Sissel H. Jore fra Universitet i Stavanger. Romarheim skrev at norsk sikkerhetsforståelse er utilstrekkelig, og anklaget samfunnssikkerhetsmiljøene for å ha forårsaket dette gjennom å overlagt sammenblande begreper, og på den måten bidra til å neglisjere nasjonal sikkerhet. I sitt tilsvar hevdet Jore at Romarheim konstruerte skinnuenigheter og påpekte at samfunnssikkerhet ikke utgjorde en trussel mot rikets sikkerhet.

Etter at jeg høsten 2023 begynte å jobbe i Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM), har jeg reflektert over kritikken til Romarheim, og forsøkt å få bedre innsikt i den norske sikkerhetsdiskursen. Kritikken til Romarheim kan deles inn i to ulike akser: Den første aksen går mellom begrepene samfunnssikkerhet og nasjonal sikkerhet, mens den andre går mellom de engelske begrepene safety og security. På norsk oversettes både safety og security til sikkerhet, hvilket Romarheim i seg selv mener har ført til en manglende sikkerhetsforståelse i Norge.

I del 1 av denne kronikken redegjør jeg for den første aksen og argumenterer for at samfunnssikkerhet og nasjonal sikkerhet må bli forstått i sammenheng, men ikke som det samme. I del 2 av kronikken redegjør jeg for aksen safety og security, og introduserer et alternativt begrepsapparat for å skille mellom begrepene på norsk, ved å ta utgangspunkt i begrepene angrep og ulykker. For ordens skyld presiserer jeg at kronikken står for min egen regning, og ikke må tas til inntekt for nåværende eller tidligere arbeidsgiveres meninger.

Samfunnssikkerhet

Begrepet samfunnssikkerhet ble første gang tatt i bruk av daværende Høgskolen i Stavanger, i forbindelse med forarbeider til et nytt studium innen sikkerhet, beredskap og samfunnsplanlegging i 1997. Kruke, Olsen og Hovden skrev i 2005 at begrepet kunne sies å være et uttrykk for tidsånden. Frykten for krig mellom USA og Sovjetunionen hadde svunnet hen, men da store naturkatastrofer og transportulykker rammet Norge på 1990-tallet drev dette frem en erkjennelse av at samfunnet var "sårbart også i fredstid", og samfunnsikkerhetsbegrepet så dagens lys.

Dreiningen mot samfunnssikkerhet i Norge fulgte en større internasjonal trend, hvor staters sikkerhet etter den kalde krigen fikk mindre oppmerksomhet til fordel for individuell sikkerhet, miljøsikkerhet, økonomisk sikkerhet og samfunnssikkerhet.

Nasjonal sikkerhet

I 2015 satte Solberg-regjeringen ned et utvalg for å revidere Lov om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven) av 1. juli 2001. Året før hadde Russland invadert den ukrainske Krim-halvøyen, i en fordekt operasjon som Vesten ikke forstod omfanget av – før Russland plutselig erklærte at de hadde kontroll over Krim, og annekterte halvøyen som en del av Den russiske føderasjonen. Kombinert med alvorlige russiske cyberangrep mot Estland i 2007 og det russiske angrepet på Georgia i 2008, ble det tydelig at statssikkerheten i Europa igjen var truet.

Utvalget fikk mandat om å utrede hva som burde bli regulert i lov for å sikre nasjonal sikkerhet, og formålet med nytt lovgrunnlag skulle være å "beskytte kritisk infrastruktur, kritiske samfunnsfunksjoner og sensitiv informasjon mot tilsiktede uønskede hendelser". Den kontinuerlige teknologiske utviklingen, og tilhørende økende gjensidig avhengighet mellom ulike sektorer og virksomheter, gjorde at det var behov for en mer fleksibel og funksjonell innretning av loven.

Ny lov trådte i kraft 1. januar 2019, og byttet da også navn fra Lov om forebyggende sikkerhetstjeneste til Lov om nasjonal sikkerhet. Formålet med loven var fortsatt knyttet til å beskytte nasjonale sikkerhetsinteresser mot overlagte forsøk på å skade dem, men virkeområdet ble utvidet til å også innbefatte grunnleggende funksjoner som ikke i seg selv må være vitale for nasjonale sikkerhetsinteresser, men som er en forutsetning for at nasjonale sikkerhetsinteresser kan bli ivaretatt.

Forholdet mellom samfunnssikkerhet og nasjonal sikkerhet

I forarbeidene til den nye sikkerhetsloven ble det fremhevet at "skillet mellom stats- og samfunnssikkerhet i mange tilfeller er svært krevende å fastsette, og at de fleste funksjonene og interessene vil kunne berøre både stats- og samfunnssikkerheten." Illustrasjonen under er hentet fra forarbeidene, og her blir territoriell suverenitet visualisert som noe som kun angår statssikkerhet, mens myndighetenes styringsevne primært angår statssikkerhet, men også angår samfunnssikkerhetsfeltet. Alt som angår myndighetenes styringsevne er likevel å anse som et anliggende for nasjonal sikkerhet, som det fremkommer av formålet til sikkerhetsloven.

Selv om en hendelse kan være et anliggende for både nasjonal sikkerhet og samfunnssikkerheten, er det likevel en ulik tilnærming til hvorfor noe angår det ene eller det andre. Et strømbrudd kan illustrere dette godt. Fra et nasjonalt sikkerhetsanliggende er det ikke relevant hvor mange som mister strømmen, det relevante er hvilke konsekvenser et strømbrudd får for grunnleggende nasjonale funksjoner – herunder Forsvaret. Dette krever en annen tilnærming til verdikartlegging, hendelseshåndtering og prioritering av gjenoppretting hos sivile aktører som understøtter både samfunnssikkerhet og nasjonal sikkerhet.

Sikkerhetsloven adresserer riktignok også befolkningens grunnleggende sikkerhet, men dette er avgrenset i forarbeidene, og presisert av NSM på følgende av måte:

«Dette omfatter statens primæransvar for å beskytte dens befolkning mot trusler fra fremmede stater eller organisasjoner. Dette innebærer blant annet beskyttelse mot folkemord, krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten og etnisk rensing, jf. § 138 i FNs resolusjon etter FN-toppmøtet i 2005. Således må befolkningens grunnleggende sikkerhet anses som en snever delmengde av befolkningens grunnleggende behov.»

Etter sikkerhetsloven er med andre ord befolkningens sikkerhet kun et anliggende for nasjonal sikkerhet når det går utover grunnleggende nasjonale funksjoner som er av betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. Denne skillelinjen ble også fremhevet av Kruke, Olsen og Hovden, som peker på at statssikkerhet eller Rikets sikkerhet tradisjonelt har vært å sikre landegrenser og statsbærende institusjoner, mens samfunnssikkerhet handler om å sikre befolkningen – uavhengig av styresett og landegrenser. De argumenterte også for at «Vi kan ha et samfunn uten en stat, men ingen stat uten et samfunn», en påstand jeg kort vil problematisere under.

Det statsløse samfunnet

I likhet med andre flokkdyr, har mennesker siden tidenes morgen søkt sammen for å sikre sin egen overlevelse mot trusler utenfra. Over tid utvikler det seg normer og regler, og samfunn blir formet. Gjennom historien har enkelte samfunn utviklet seg videre til selvstendige stater. Fra dette perspektivet er det åpenbart at en stat ikke kan eksistere uten et samfunn. Siden freden i Westfalen i 1648 har det likevel vært et gjeldende prinsipp i Europa at et samfunn ikke kan eksistere uten en stat, og staten dikterer rammene som et samfunn kan utvikle seg innenfor. Handlingsrommet for samfunnssikkerheten er dermed diktert av staten, og et samfunn som ønsker frihet og demokrati er grunnleggende avhengig av en stat som er tuftet på de samme verdiene. Statssikkerhet er med andre ord en premissleverandør for samfunnssikkerheten, og må følgelig ha prioritet i kriser som angår både samfunnet og staten.

Fra ‘90-tallet og utover 2000-tallet, hvor fredsoptimismen var stor og mellomstatlig krig i Europa ble sett på som et historisk anliggende, ble det etter hvert sett på som vel så viktig å beskytte befolkningen mot ulykker og terrorangrep, som å beskytte dem mot en ikke-eksisterende territoriell trussel mot kongeriket. Samfunnssikkerheten ble derfor rettmessig prioritert. Med den økende gjensidige avhengigheten mellom sivilsamfunnet, forsvaret og statsapparatet, har også en stadig økende del av samfunnssikkerheten blitt overlappende med nasjonal sikkerhet. Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har også siden 1994 kontinuerlig forsket på beskyttelse av samfunnet (BAS), og Norges forskningsråd har siden 2006 finansiert forskningsprogrammet Samfunnssikkerhet og risiko – SAMRISK. Begge har bidratt til en betydelig styrkning av samfunnets motstandsdyktighet mot naturkatastrofer og andre kriser, herunder Forsvarets støtte til sivilsamfunnet. Disse bidragene, og de etablerte samfunnsikkerhetsmiljøene, har bidratt til å styrke Norges motstandsdyktighet mot både ulykker og angrep.

I dagens sikkerhetspolitiske situasjon er det likevel avgjørende at sivilsamfunnets støtte til Forsvaret og de øverste statsapparater får fornyet og økt oppmerksomhet: Det er forskjell på beredskap for nasjonal sikkerhet og beredskap for samfunnssikkerhet, på lik linje med at det er forskjell på øvelser hvor Forsvaret støtter sivilsamfunnet og øvelser hvor sivilsamfunnet støtter Forsvaret. Beredskap og øvelser vil som oftest bidra konstruktivt til begge deler, uavhengig av hva som øves, men det er også en rekke særegenheter som gjør at det må øves og planlegges på både nasjonal sikkerhet og samfunnssikkerhet. Sandsekker kan utgjøre et banalt eksempel. De kan være et viktig verktøy for begge deler, men det må eksistere planer for, og øves på, hvor sandsekkene skal plasseres både ved flom og ved krig. Ved å skille mellom begrepene samfunnssikkerhet og nasjonal sikkerhet vil det eksistere et enhetlig begrepsapparat for samhandling og utvikling av begge fagfeltene – til samfunnssikkerhetens og nasjonal sikkerhets beste.

Begrepsavklaring

Samfunnssikkerhet handler primært om å redusere tap av liv, helse, miljø og store materielle verdier, og den største faren har historisk sett vært naturkatastrofer og andre ulykker. Terrorangrep, sabotasje, tyveri og hærverk utgjør imidlertid også potensielle trusler mot samfunnssikkerheten. Nasjonal sikkerhet handler primært om å forhindre tap av suverenitet og territoriell integritet, og den største faren har historisk sett vært kriger og andre former for angrep, herunder sabotasje, etterretning og terror. Naturkatastrofer og andre ulykker utgjør imidlertid også potensielle farer mot nasjonal sikkerhet. På bakgrunn av dette kan et forslag til skille mellom samfunnssikkerhet og nasjonal sikkerhet formuleres på følgende måte:

samfunnssikkerhet: beskyttelse av sivilsamfunnet mot ulykker og angrep, herunder opprettholdelse av grunnleggende funksjoner som er avgjørende for at samfunnet skal fungere, med den hensikt å redusere tap av liv, helse, miljø og store materielle verdier.

nasjonal sikkerhet: beskyttelse av staten mot angrep og ulykker, herunder opprettholdelse av grunnleggende nasjonale funksjoner, med den hensikt å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser.

For ordens skyld presiserer jeg at forslagene til definisjoner over i beste fall bør bli sett på som retningsgivende, og at det bør forskes ytterligere på begrepsbruk knyttet til nasjonal sikkerhet og sikring av nasjonale sikkerhetsinteresser. Hvilket er en naturlig overgang til neste kapittel.

Universitetsutdanning i nasjonal sikkerhet

En rekke utdanningsinstitusjoner i Norge gjennomfører i dag utdanning innen sikkerhets- og beredskapsfag, ofte samlet under kategorien samfunnssikkerhet. Flere av disse adresserer også forhold knyttet til nasjonal sikkerhet, men så langt meg bekjent er det ingen som tilbyr spesifikk utdanning innen beskyttelse av nasjonale sikkerhetsinteresser. I lys av den betydelige forskningsinnsatsen, og opprettelsen av en rekke studier innen samfunnssikkerhet og beredskap i perioden 2000-2024, er tiden overmoden for å etablere egne studieretninger også for nasjonal sikkerhet. Betydelig kompetanse eksisterer allerede i de etablerte samfunnssikkerhets-miljøene, men ytterligere fagmiljøer og universiteter knyttet til statsvitenskap, kriminologi, psykologi og sosiologi bør kjenne sin besøkelsestid og ta del i utdanning og forskning innen nasjonal sikkerhet og opprettholdelse av grunnleggende nasjonale funksjoner i krise og krig. Etablerte fagmiljøer hos blant annet Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM), Forsvarets sikkerhetsavdeling (FSA) og Institutt for forsvarsstudier (IFS) kan utgjøre naturlige innslagspunkter for de akademiske fagmiljøene.

I del 2 vil forholdet mellom begrepene safety og security bli redegjort for, og et alternativt begrepsapparat for å skille mellom dem blir introdusert, før de to aksene nasjonal sikkerhet – samfunnssikkerhet og safety – security avslutningsvis blir diskutert i sammenheng.

Foto: Russisk stridsvogn i Georgia i 2008. (CC-BY-SA 3.0)