Kommentar: fagmilitært råd og FFI i utakt

I starten av oktober la forsvarssjefen frem sitt fagmilitære råd (FMR), altså sin anbefaling for hvordan Forsvaret bør se ut fremover. Litt over et halvt år tidligere, i februar, la Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) frem sitt innspill til langtidsplanen for 2021-2024. De to fagmilitære dokumentene spriker imidlertid i sine anbefalinger, spesielt når det gjelder skalerbarheten til manøverkonseptet. Denne artikkelen vil ikke argumentere for eller imot de konseptuelle retningene Forsvaret kan bevege seg mot, men heller peke på svakheten ved at to fagbaserte dokumenter om Forsvarets mulige fremtidige retning er motstridende, og hvordan dette kanskje kan oppleves fra beslutningstakere og publikums side.

Rapporten fra FFI tar utgangspunkt i at forsvarsbudsjettet skal økes til to prosent av BNP innen 2024 og er med det i samsvar med Nato-målsettingen. Rapporten unnlater å gi en klar anbefaling om retning, men peker i stedet på fire ulike, mulige utviklingsretninger for Forsvaret. Felles for retningene er såkalt skalerbarhet, altså muligheten til å justere ressursvektingen i en valgt retning målt opp mot evnen til å nå hoved- eller delmål. I følge FFI utgjør skalerbarhet at "både en liten eller en stor økning av rammene gir uttelling i form av en forholdsmessig økning i ytelse" - med andre ord, desto mer penger regjeringen velger å bruke på Forsvaret, desto mer kampkraft og i fortsettelsen bedre evne til forsvar, får den per ekstra krone. Skalerbarhet er et begrep FFI bruker i sitt innspill og fremkommer ikke eksplisitt av mandatet Forsvarsdepartementet (FD) la frem i sin bestillingen av rapporten. Likevel presiserer mandatet at "de konseptuelle alternativene skal være bærekraftige både på kort og lang sikt". Med andre ord fremstår dermed vurdering av skalerbarhet implisitt i bestillingen. I ettertid har forsvasministeren også bekreftet at de ønsket vurderinger på skalerbarhet. Det er derfor mulig å argumentere for at nettopp skalerbarhet er en sentral del av vurderingen, og dermed valget for hvilken retning Forsvarets fremtidige utvikling bør ha.

FFI påstår at blant de fire konseptene de har utredet er manøverkonseptet det minst skalerbare. FMR, på sin side, har derfor noe overraskende lagt frem fire alternativ der alle kan argumenteres som innenfor manøverkonseptet med varianter av stigende størrelse og kostnader. Forfølger vi dette poenget kan det argumenteres for at FMR implisitt påstår at manøverkonseptet i stor grad er skalerbart likevel. Imidlertid er det ikke mulig å overse at dette poenget ikke er tydelig kommunisert eller utredet i rapporten, fremleggelsen av anbefalingen eller i debatten som har fulgt offentliggjøringen av FMR. Dette er uheldig og kan gi rom til forvirring for publikum.

Forsvarsdebatten i det offentlige rom har i de siste årene hovedsakelig vært dimensjonert av to ulike tilnærminger til hvordan Forsvaret bør løse fremtidige utfordringer. Særlig det siste året har ordskiftet imidlertid blitt mer konkretisert ved å være direkte knyttet til utfordringen med forsvaret av Finnmark og Troms. Tilnærmingene til denne utfordringen er kjent som nektelse og manøver, og disse er reflektert i konspetene som er utredet av FFI under navnene nektelse og kontroll. Ulike begreper til tross, det er snakk om de samme tilnærmingene, og tilnærmingene har ikke overraskende forskjellige teoretiske forankringer og forutsetninger som gir ulike svar. Ulikheten mellom de to mulige retningene har naturligvis gjort seg mest synlig der debatten nettopp har omhandlet operasjonelle konsepter, altså konkrete stridsideer eller planer.

Partene i debatten har gjerne blitt omtalt som modernister og tradisjonalister for å illustrere sine ulike synspunkt. Dette må forstås som et av flere uttrykk og begrep på de ulike tilnærmingene. På den ene siden mener tradisjonalistene at regjeringen må bruke mer penger på Forsvaret og at de faglige rådene fra Forsvaret skal ta høyde for budsjettøkninger i langtidsplanen. Modernistene hevder derimot at Forsvaret neppe får større budsjett og at de faglige rådene bør heller fokusere på å utforme et forsvar som gir mest kampkraft innenfor nåværende øknomiske rammer. Noe forenklet kan retningene sies å gjenspeile de som tror at det er politisk vilje til å øke forsvarsbudsjettet, og de som stiller seg tvilende til dette.

Offentlig uttalt intern uenighet i Forsvaret kom til syne allerede i 2016 og gav næring til både konstruktive og ikke fullt så konstruktive debatter om Forsvarets videre utvikling. De samme debattene ble også plukket opp av en rekke politikere lokalt og sentralt. Med dette som bakteppe og ønsket om å få en best mulig debatt om Forsvarets fremtidige utvikling er det derfor god grunn til å være nysgjerrig ved å etterlyse en bedre argumentasjon rundt hvorfor FMR velger manøver når FFI har argumentert mot dette. At rapportene ikke er i takt er således interessant, og ikke godt nok belyst. Uten en god forklaring kan debatten fort spore av. Argumentene for manøverkonseptet bør i større grad opplyses om og unngå at de kun kommer frem som replikker til artikler om nektelse. Ved å eksplisitt fortelle publikum hvorfor manøver er et bedre egnet konsept kan Forsvaret unngå usikkerheten som oppstår når FFI og FMR er i utakt.

Avsporinger avføder sjelden en bedre debatt. En faglig opplyst debatt kan derimot gjøre det motsatte. Forsvarsminister Frank Bakke-Jensen har nettopp bedt om innspill til den nye langtidsplanen. Vårt innspill er en etterlysning av en tydeligere forklaring på hvorfor FFIs rapport spriker målt opp mot FMRs anbefaling.

Foto: Forsvarssjef Haakon Bruun-Hanssen overleverer sitt fagmilitære råd til forsvarsminister Frank Bakke-Jensen (H). (Torbjørn Kjosvold / Forsvaret)