Hvordan bruke moderne verktøy for å effektivisere Forsvarssektoren

Forsvarssektoren har fått oppdrag om å modernisere og effektivisere 1,9 milliarder innen utgangen av 2024.(Forsvarsdepartementet, 2020). For å løse oppdraget er det satt i gang et omfattende moderniserings og effektiviseringsprogram. Et av områdene fokuserer på materielldrift og vedlikehold.(Om programmet Modernisering og effektivisering.) Denne artikkelen presenterer en moderne metodisk tilnærming til effektivisering av vedlikehold og materielldrift. Det utøvende vedlikeholdet blir ikke diskutert, da metoden er rettet mot styring og ledelse av hele verdikjeden rundt vedlikehold gjennom bruk av etablerte sivile standarder. En slik tilnærming kan være det som er nødvendig for at Forsvarssektoren skal klare å gjennomføre den pålagte effektiviseringen. Som eksempler har jeg valgt vedlikeholdsstyring av sjømateriell.

Forsvarssektoren har i ulike langtidsplaner fra 2002 blitt pålagt en rekke effektiviseringsoppdrag på grunn av en ubalanse mellom Forsvarets innretning og oppgaver(St.prp. nr. 45, 2001). Oppdragene har tidligere blitt forsøkt løst gjennom «lette» løsninger der fokuset har vært å jobbe raskere, kutte bevilgninger og kutte stillinger. Dette er en umoderne innfallsvinkel, selv om den kan gi noe effekt.

De moderne nye verktøyene for effektivisering har sitt opphav fra sivil industri. Verktøyene fokuserer ikke på selve utførelsen av vedlikeholdet, men på styring og ledelse, og er derfor veldig relevant for Forsvarssektoren.

Alt henger sammen med alt

Sentralt i argumentasjonen for en mer moderne tilnærming til effektivisering av materielldrift og vedlikehold er verdikjede. Noe forenklet kan dette defineres som vedlikehold og tilhørende prosesser. Men hva betyr egentlig «tilhørende prosesser»?

Det er lett å forstå at tilhørende prosesser dekker reservedeler, verktøy, arbeidsklær og fasilitetene knyttet til vedlikehold. Men hva med krav til vedlikehold (dokumentasjon/reservedel), strategi, organisering og kultur? Alt dette er også en del av tilhørende prosesser. Det medfører av vi ikke kan isolere effektiviseringskravene til Forsvaret, da deler av verdikjeden ligger i Forsvarssektoren. Forsvarsmateriell (FMA) eier krav til vedlikehold, Forsvarsbygg (FB) eier infrastruktur for å gjennomføre vedlikehold, og begge etatene er dermed sentrale for effektiviseringsarbeid. Artikkelen legger derfor til grunn at tilnærmingen som beskrives er sektoriell og treffer hele Forsvarssektoren.

Foruten «verdikjede» så er «standard» et viktig begrep. I det legger jeg den standardiserte arbeidsmetodikken som gjennomføres i områdene der standarden er gyldig. Bruk av en standardisert arbeidsmetodikken i hele verdikjeden, vil føre til kontroll over alle tekniske og administrative aktiviteter, inkludert ledelsesaktiviteter, og dette er definisjonen på vedlikeholdsstyring (EN13306).

Når det gjelder de mer generelle termene innenfor vedlikehold og vedlikeholdsstyring, så legges den europeiske standarden EN 13306 til grunn for å forklare begrepene (Standarden for vedlikeholdsterminologi).

Standarden definerer generelle termer for alle former for vedlikehold og vedlikeholdsstyring. Vedlikehold forstås som «aktiviteter som gjennomføres for å opprettholde eller gjenvinne et systems funksjonsegenskaper (EN 13306)». Vedlikeholdsstyring defineres som «Alle ledelsens aktiviteter som bestemmer målene, strategiene og ansvarsområdene knyttet til vedlikehold og implementeringen av dem ved hjelp av for eksempel vedlikeholdsplanlegging, vedlikeholdskontroll og forbedringen av vedlikeholdsaktiviteter og økonomi (EN 13306)» Asset management er den engelske terminologien som ofte brukes om vedlikeholdsstyring.

World Class Maintenance (WCM) er en fellesbetegnelse for ulike parametere som alle leddene i en drift- og vedlikeholdsorganisasjon må tilfredsstille og måles opp mot for å kunne kalle seg i verdensklasse. I motsetning til tradisjonelle vedlikeholdsstyringsmodeller skiller WCM seg ut ved at den også inkluderer faktorer som ligger på utsiden av den tradisjonelle vedlikeholdsorganisasjonen og ser på hele verdikjeden. WCM inkluderer derfor ledelse, organisering, kultur, ressurser, strategi, og bruker dette som måleparametre. Verktøy for å oppnå WCM er eksempelvis Lean som arbeidsmetodikk, verktøy som Total Productive Maintenance (TPS), Reliability Centered Maintenance (RCM) og industri 4.0. World Class Maintenance er ikke en standard, men en metodikk for å måle en organisasjons modenhet innenfor styring av vedlikehold (Schønberg 2001).

Selv om artikkelen setter søkelys på det som kan oppfattes som detaljer i det store bilde, så er det viktig å huske på at sluttproduktet innenfor materielldrift og vedlikehold, er teknisk materiell klart til bruk. Med utgangspunkt i verdikjeden, så er alt er like viktig for å oppnå et sluttprodukt. Det gjør at mangelen på reservedeler medfører manglende vedlikehold som igjen medfører at materiellet ikke blir teknisk klart. Ubrukelig materiell gir et svakere Forsvar. Alt henger sammen med alt.

Ambisjonsnivå

Potensiale for effektivisering og hvor langt Forsvarsektoren er kommet i dette arbeidet er omtalt av Forsvarets Forskningsinstitutt (FFI) i flere evalueringer av effektiviseringsarbeidet i Forsvarssektoren. Områder knyttet til vedlikehold scorer relativt dårlig (FFI rapport evaluering av effektiviseringsarbeidet i forsvarssektoren.) Den første rapporten ble utarbeidet januar 2018, et år etter år inn i langtidsplanen, og det er derfor ikke uventet at måloppnåelsen er lav. Nyere rapporter (2019 og 2022), fastslår imidlertid de samme funnene. I rapporten fra desember 2019 fastslår FFI at det fremdeles er vesentlige potensielle besparelser innenfor området (Kvalvik et al. - Hvordan skape økonomisk handlingsrom i den nye langtidsplanen.) I den offentlige debatten finnes det heller ikke noen som har hevdet det motsatte, men det er sterke meninger knyttet til hvor stort dette potensiale er og hvordan en kan realisere dette.

Metoden som presenteres her vil derfor bidra til debatten om hvordan effektivisering kan gjennomføres. Gjennom en moderne tilnærming til effektivisering vil en oppnå en slutt tilstand der en gjør de riktige tingene rett. Hvor mye denne formen for effektivisering vil gi i faktiske besparelser er avhengig av utgangspunktet. Artikkelen vurderer ikke dagens tilstand og dermed ikke potensialet for effektivisering, da en slutttilstand der en gjør de riktige tingene rett vil medføre en «World Class» status.

Ambisjonsnivået til Forsvarssektoren bør derfor være å oppnå World Class Maintenance innenfor styring av vedlikehold. Denne målsetningen vil gi best mulig effekt av tildelte midler innenfor vedlikehold. Dersom dette ikke er tilstrekkelig til å oppnå ønsket økonomisk effekt, er porteføljen for stor.

Bruk av standarder

Bruk av standarder som metode for effektivisering er ikke en ny og revolusjonerende tanke. Et av selskapene som Forsvaret har brukt for å se på potensiale for effektivisering er McKinsey & Company. De utarbeidet en rapport i 2015 som detaljerte effektiviseringspotensialet i ulike områder. Et av disse områdene var «Vedlikehold», hvor følgende trekkes frem:

«Forvaret bør innføre et felles sett med operasjonelle praksiser for vedlikehold på tvers av virksomheten, understøttet av et kompetanseløft i utøvelsen av disse (McKinsey, 2015).»

Rapporten trekker også frem verdikjede betraktningen når de beskriver mangelen på et «ende til ende» ansvar innenfor vedlikehold. Med bakgrunn i rapporten fra McKinsey rapporten, utarbeidet Forsvarsdepartementet en liste med anbefalinger knyttet til hvilke av tiltakene som burde prioriteres. Tiltakene knyttet til vedlikehold var en del av de prioriterte oppdragene.

Viktigheten av verdikjeden er tidligere trukket frem, og et «ende til ende» ansvar er et godt bilde på en verdikjede. Basert på dette, så vil det gunstigste derfor være å ha en standardisert tilnærming til en verdikjede.

Hvorfor bruke standarder?

Spørsmålet er aktuelt i pågående effektiviseringsarbeid i Forsvarssektoren, og det er enkelt å finne empirisk og teoretisk støtte knyttet til tematikken. Av tidligere forskning vil jeg fremheve spesielt en nordisk studie som viser at standarder har betydelig påvirkning på veksten i nordisk økonomi både med hensyn til arbeidsproduktivitet og BNP (2018-05-20 Nordic market study - influence of standards final). Studien viser at 59 prosent av respondentene vektlegger at standarder forenkler innkjøps- og anbudsprosesser og dermed øker effektiviteten og reduserer kostnader. Denne gevinsten fra standarder underbygges også av dybdeintervjuene med selskapene.) På den andre siden så finner man også studier(Finstad, 2020) som viser at bruk av standarder kan medføre økte kostnader, men denne forskningen vektlegger mer at det er kravene i seg selv som er fordyrende, ikke at man bruker en standard.

Identifiserte standarder

For å indentifisere aktuelle standarder er Norsk Standard (NS) og NATO standarder gjennomgått. Det er ikke funnet noen aktuelle standarder fra NATO, men en rekke standarder fra Norsk Standard som dekker metodikken som presenteres. De aktuelle standardene er utarbeidet i Norge, Europa eller internasjonalt og brukes i industrien i dag.

Moderniserings- og effektiviseringsprogrammet i Forsvaret omtaler ISO 9001. Dette er en standard som er utarbeidet av International Organization for Standardization, og har en høy anerkjennelse i industrien.(Om programmet Modernisering og effektivisering )1. ISO 9001 er et ledelsessystem og et nyttig verktøy for å sikre kvalitet og forbedring i virksomhetens daglig drift og strategiske planlegging for fremtiden. En tilnærming der 9001 legges til grunn for en fremtidig innretning er ikke bare fornuftig, men nødvendig. Denne standarden har en overordnet tilnærming til et ledelsessystem, og beskriver ikke hvordan en kan standardisere virksomheter innenfor materielldrift og vedlikehold. Dette må styres gjennom mer detaljerte standarder, som NS-ISO 5500 Forvaltning av anlegg og verdier, oversikt, prinsipper og terminologier. Denne standarden er et verktøy for et ledelsessystem knyttet til forvaltning av det anlegget man har. Standardarden kan brukes for vedlikehold av sjøsystemer der fartøyene sidestilles med det som omtales som anlegg.. For utførelsen av selve vedlikeholdet kan NS-EN 15341 (Hovedindikator for ytelse innenfor vedlikehold), NS-EN 17007 (Vedlikeholdsprosess og tilhørende indikatorer) og NS-EN 15628 (Krav til vedlikeholdspersonell) legges til grunn for utførelsen.

Vedlikeholdsstyring

Utviklingen av materiellvedlikehold har vært gjennom en liten revolusjon i hele samfunnet. Mens man tidligere gjennomførte vedlikehold først når noe sviktet, har man i dag elektronisk overvåkning som kan gi beskjed når noe er på vei til å feile. Mye av denne utviklingen er drevet frem av at kostnadene ved produksjonsstans er enorme, spesielt i sektorer knyttet til olje og gass. For å unngå disse kostnadene er det et stort fokus knyttet til planlegging og effektiv gjennomføring. I den senere tid har man innsett at vedlikehold er mye mer enn selve utførelsen, og endret fokus fra selve utførelsen til å betrakte hele verdikjeden. Som en del av dette er det utviklet verktøy og metoder for å identifisere forbedringspotensialer og mulige tiltak. Det har ført frem til det som kalles «Asset Management», ofte oversatt til vedlikeholdsstyring på norsk. «Asset» er i denne sammenheng det som tidligere er beskrevet som anlegg i de norske standardene. Metodikken er beskrevet og forklart i NS-ISO-5500 som er godkjent og i bruk i norsk industri. Standardverket favner alt fra ledelse og styring av verdikjeder til kvalifikasjonskrav for utførende personell.

Tradisjonelt har effektiviseringsprosesser innenfor vedlikehold i forsvarsektoren, noe forenklet, handlet om å skru raskere. Dette er en umoderne? innfallsvinkel. Vedlikeholdsstyring handler om å legge til rette for at det riktige vedlikeholdet kan utføres rett. Dette gjøres gjennom en overordnet prosess med flere delprosesser som inkluderer hele verdikjeden. Det engelske begrepet «Asset Management» brukes ofte innenfor finansielle institusjoner, der betydningen er knyttet mot hvordan man forvalter et objekt for å skape mest mulig verdier. Denne innfallsvinkelen kan også overføres til effektivisering av vedlikehold, effektivt vedlikehold av de objektene som skaper verdi for virksomheten og bidrar til måloppnåelse for virksomheten. Videre så er vedlikeholdsstyring sentralt for virksomheten på flere nivåer. Et eksempel kan være anskaffelse av nye fartøy til Kystvakten for å nå de operative målene. Sentralt for å nå Kystvaktens mål er kapasiteten til de nye fartøyene. Kapasiteten til fartøyene spesifiseres i kontrakten med verftet, men skal Kystvakten nå sine mål, må fartøyene representere en kapabilitet, en evne til å gjøre noe. For å oppnå denne kapabiliteten, må funksjoner knyttet til drift, logistikk, vedlikehold, sertifisering, opplæring og IT systemer være oppfylt. Alt dette blir dermed støttefunksjoner i verdikjeden. Disse funksjonene er implisitte krav som overgår innkjøpsprisen til kapasiteten i løpet av levetiden. Alle de implisitte funksjonene blir delprosesser for å oppnå hovedmålet, og disse prosessene krever en koordinering mellom ulike fagområder. Pål Skogan fra Bane NOR har presentert dette bildet på en god måte for arbeid i sin organisasjon. Tilpasset for vedlikehold mot sjømateriell kan dette illustreres ved følgende figur:

Figuren illustrerer tre nivåer, strategisk, taktisk og operativt nivå. Vedlikeholdsstyring utføres på alle nivåer, men for å oppnå høy grad av effektivitet er de underliggende nivåene avhengig høyere nivå i pyramiden. Den tradisjonelle vedlikeholdssløyfen er illustrert ved bokser på nivåene «Vedlikeholdsforvaltning» og «Vedlikeholdsutførelse». Ekstern kontroll av prosesser illustreres ved boksen «Mål og krav». Krav er ment å dekke ulike krav som stilles til både virksomheten og materiellet.

Disse tre nivåene eksisterer i dagens vedlikeholdsstyring av sjømateriell. Flere rapporter påpeker utfordringer knyttet til roller, ansvar og myndighet som årsaker til manglende måloppnåelse innenfor effektivisering. Dette er blant annet omtalt av McKinsey, der en definerer dette som mangel på ende til ende ansvar(McKinsey, 2015.).

Bruk av NS-ISO-5500 kan redusere utfordringen knyttet til ende til ende ansvar. Intensjonen til denne standarden er å ha klare ansvarsforhold. Standarden er veldig tydelig på at måloppnåelse er avhengig av hele verdikjeden og ansvar for denne.

Hvordan bruke standarder?

En av de største fordelene med å bruke standarder som verktøy, er at en kan lære av andres erfaringer knyttet til dem. Det eksisterer også forskningsmiljøer og bedriftsnettverk der informasjon og læring deles. Det har også skapt et forretningsområde for spesialiserte konsulentselskap hvis spesialitet er å innføre slike systemer. Ett resultat fra forskningsmiljøet tilknyttet NTNU er artikkelen «AMMP: A new maintenance management model based on ISO 55000” (Okoh et al., 2016). Modellen ser på hvordan en kan basere en ny vedlikeholdsstyringsmodell basert på ISO 55000. En slik tilnærming forventes å sette vedlikeholdsstyringen i et mer helhetlig perspektiv noe som vil bidra til forbedringen av anleggsforvaltningen. Modellen gir en oversikt over hvilke verktøy og standarder som er aktuelle og hvordan disse samkjøres (Okoh et al., 2016)

Cooperleav Technologies er et av selskapene som har utviklet modeller for implementering av NS-ISO-5500. Modellen baserer seg på det som de mener er «best practice of ISO 5500» og benevnes Asset Investment Planning and Management (AIPM). Dette er bare et av flere selskap som tilbyr denne type tjenester, og viser at markedet eksisterer.

Selv om en NS-ISO-5500 er viet mye plass i artikkelen, så er det også identifisert andre standarder som kan brukes som verktøy for effektivisering. For å systematisere og strukturere alle standarder, anbefales det at alle blir en del av et kvalitetssystem.

Er metoden gyldig for Forsvarssektoren?

I motsetning til sivil industri, så skaper ikke vedlikehold av forsvarsmateriell umiddelbare økonomiske verdier for Forsvaret, men teknisk tilgjengelig materiell. Dette er en avgjørende verdi for den spisse ende av Forsvaret. Forsvarssektoren skiller seg fra den sivile delen av samfunnet med at oppdragene skal løses i fred, krise og krig. Det kan bety at oppdragene må løses forskjellig, men ikke at styringen av verdikjeden må være annerledes. Når det legges til grunn, så kan det ikke argumenteres for at Forsvarssektoren er så spesiell at alt må gjøres annerledes en sivile virksomheter.

Konklusjon

Artikkelen viser hvordan en standardisert tilnærming til effektiviseringsarbeid kan brukes som en metode for effektivisering av materielldrift og vedlikehold. Dette er eksemplifisert ved bruk av eksempler fra vedlikehold av sjømateriell, men siden prinsippene er relatert til styring og ledelse, så antas det at tilnærmingen kan være gyldighet mot både luft og landmateriell, men dette vil kreve noe mer undersøkelser, spesielt siden noe av luftmateriellet allerede er underlagt en standard. En «standardisering» av verdikjeden i sektoren kan medføre at vi må endre måten vi styrer og leder på. Men har vi egentlig noe valg? Slik vi gjør det i dag, er en konsekvens av en rekke kompromisser tatt under andre rammebetingelser. Med et verdensbilde i endring, er det en nødvendighet å få mest mulig forsvarsevne og minst mulig byråkrati av de tildelte midlene.

Foto: Forsvaret