Hva er avskrekking, og hva skal til for å lykkes med det?
Norges sikkerhetspolitiske målsetting har siden andre verdenskrig vært å unngå krig, og på slutten av 70-tallet ble begrepsparet avskrekking og beroligelse introdusert av daværende statssekretær i Forsvarsdepartementet Johan Jørgen Holst (Hilde, 2019). De siste årene har begrepsparet preget mye av debatten om sikkerhet, forsvarsplanlegging og investeringer, og en rekke artikler har fokusert på avskrekking, blant annet Norges evne til avskrekking, avskrekking i cyberdomenet, om hvordan anskaffelsen av F-35 kan bidra til avskrekking, og om endringer i langtidsplanene.
Jeg mener det er behov å se nærmere på avskrekking, både som strategi og teori, for å kunne forstå hvordan avskrekking fungerer. Ikke bare den konvensjonelle dimensjonen, som ofte debatteres i Norge i forbindelse med forsvarsplanleggingen, men også den kjernefysiske dimensjonen som vi har gjennom vårt NATO-medlemskap. Hensikten med denne artikkelen er derfor å bidra til økt forståelse for avskrekking, i håp om at det vil hjelpe leseren til å kunne delta i den sikkerhetspolitiske debatten.
Jeg vil ikke gå inn på ulike avskrekkingsstrategier, som punishment og denial, men heller forsøke å forklare avskrekkingsteoriens logikk med utgangspunkt i klassisk avskrekkingsteori, og spesielt Schellings og Mearsheimers teorier knyttet til rasjonalitet, maktbalanse og ulike maktmidler. Jeg vil bruke den kalde krigen og dagens avskrekking mot Russland for å tydeliggjøre hva teoriene betyr i praksis, og se på hva som kreves for at avskrekking skal fungere.
Når vi diskuterer Norges evne til avskrekking og ulike scenarioer for angrep mot Norge, blir ofte den kjernefysiske dimensjonen utelatt. Selv om det kan virke fjernt, må vi ikke glemme at Norges evne til avskrekking hovedsakelig ligger i vårt medlemskap i NATO, og at en sentral del av NATOs avskrekking er evnen og den potensielle viljen til å bruke kjernefysiske våpen. Norge må også ha en egen evne til forsvar og avskrekking, men dette dreier seg i hovedsak om å være «First Responder» ved væpnet angrep og om å forebygge og håndtere maktbruk under terskelen for krig.
Det historiske bakteppet for klassisk avskrekkingsteori
I august 1945, da de amerikanske atombombene detonerte over Hiroshima og Nagasaki og demonstrerte hvilken ødeleggende kraft militærmakten hadde fått, ble maktens logikk endret for all ettertid. Clausewitz’ syn på krig som et middel for å utøve politikk ble snudd på hodet idet politikkens mål ble å unngå krig, og NATO ble opprettet med det samme målet og med avskrekking som metode. Bruk av krig som virkemiddel ble sett på som irrasjonelt, og etter overgangen fra en multipolar til en bipolar verdensorden, ble maktbalanse og gjensidige trusler sentralt i forholdet mellom øst og vest.
Dette er bakteppet for utviklingen av det som kalles klassisk avskrekkingsteori. Teorien ble utviklet på 50- og 60-tallet av bl.a. Bernard Brodie, William Kaufmann, Thomas Schelling, Herman Kahn, Oskar Morgenstern og Glenn Snyder, primært for å forklare forholdet mellom USA og Sovjetunionen, men ble senere brukt til å predikere fremtidige stormaktskonflikter (Zagare, 1996, s. 366).
Avskrekkingsteoriens logikk
Avskrekking er å overtale en motstander til å unnlate å initiere en bestemt handling fordi de oppfattede gevinstene ikke legitimerer de estimerte kostnadene og risikoene (Mearsheimer, 2017, s. 14). Logikken bak denne typen strategi er å true med maktbruk for å slippe å bruke makt, fordi krig er kostbart og uønsket.
I definisjonen av avskrekking finner vi tre grunnleggende særtrekk ved avskrekkingens natur. For det første er avskrekking motstanderorientert, ved at strategien tar utgangspunkt i forholdet mellom en forsvarer og en aggressor, eller den som avskrekker og den som skal avskrekkes. I dette forholdet må den ene eller begge partene ha potensiell evne og vilje til å angripe den andre, og avskrekking innebærer en trussel om å skade motparten. Dette har bakgrunn i realismetradisjonen i teorier om internasjonale relasjoner, hvor stater vil bruke makt for å styrke eller bevare egen makt i et anarkisk system. I slike forhold vil relativ makt ha stor betydning, og vi ser ofte at den parten med svakere evne søker å avskrekke den sterkere parten.
For det andre er avskrekking i sin natur en defensiv strategi, med det Clausewitz kaller et negativt mål. Målet er å bevare status quo ved å forebygge at uønskede hendelser inntreffer, i håp om at det aldri skal bli behov for at maktbruken bak trusselen blir utløst. Avskrekking er passiv bruk av makt, eller latent makt, for å påvirke motstanderens beslutning, og her kommer vi til det tredje og kanskje mest sentrale særtrekket.
Beslutningen som avgjør om avskrekkingen lykkes eller feiler ligger hos motstanderen. Det er motstanderen beslutter om han angriper eller ikke, basert på hans egen kost-nytte-vurdering. Motstanderen vil veie kostnader mot gevinster, og sannsynligheten for å lykkes med å nå sine mål mot risikoen for å mislykkes. Avskrekking, både som strategi og teori, tar dermed utgangspunkt i rasjonalitet.
Schellings og Mearsheimers teorier
To forskere som i stor grad har bidratt til utvikling av avskrekkingsteori både under og etter den kalde krigen er Thomas Schelling (1921-2016) og John Mearsheimer (f. 1947). Schelling var økonom og professor i blant annet utenrikspolitikk og kjernefysisk strategi. Han bidro som nevnt til utviklingen av klassisk avskrekkingsteori på 50- og 60-tallet, men er mest kjent for bruk av spillteori for å forklare konflikt og samarbeid. Schelling mottok nobelprisen i økonomi i 2005 for sin bruk av Rational Choice Theory. Mearsheimer er professor i statsvitenskap, og selv om han kanskje er mest kjent for offensiv realisme i internasjonale relasjoner, har han bidratt til teorier om både kjernefysisk og konvensjonell avskrekking med utgangspunkt i relativ makt. Begge forskernes teoriretninger tar utgangspunkt i realismen, men deres fokus på henholdsvis rasjonalitet og relativt maktforhold gjør at Schelling og Mearsheimer på mange måter kompletterer hverandre. Jeg vil nå se nærmere på hvordan en aktør kan bidra til at avskrekking lykkes.
Påvirkning av motstanderens beslutning
Fordi vurderingen og beslutningen ligger hos motstanderen (den som skal avskrekkes), har ikke forsvareren (den som ønsker å avskrekke) noen direkte påvirkning på om avskrekkingen lykkes eller feiler, kun en indirekte. Forsvareren må søke å påvirke motstanderens kost-nytte-vurdering og beslutning for å gjøre avskrekkingen så effektiv som mulig og å dermed unngå krig. Klassisk avskrekkingsteori stiller derfor to krav til avskrekking: kommunikasjon og troverdighet (Kaufmann, 1954). Motstanderen må presenteres for trusselen og hva som skal til for at den utløses, og overbevises om at trusselen er reell. Dette kan gjøres i tre steg:
- Forsvareren må kommunisere hvor grensen går og hva som vil skje med motstanderen dersom han velger å krysse den.
- Forsvareren må sørge for å ha troverdig evne og vilje.
- Forsvareren må kommunisere sin evne og vilje til motstanderen.
Terskel for maktbruk
Første steg innebærer å sette en terskel for trusselen, og her kommer Schellings Rational Choice Theory inn. Når avskrekkingen har feilet, og motstanderen har tråkket over streken, har forsvareren to valgmuligheter: 1) å bruke avskrekkingsmiddelet, med stor fare for eskalering, eller 2) å unnlate å bruke det. For at avskrekkingen skal være troverdig, må terskelen settes på et nivå som legitimerer middelet (Schelling, 2008, s. 36). For NATO ligger terskelen for å utløse artikkel 5 ved væpnet angrep mot et medlemsland, og midlene spenner fra begrenset konvensjonell krig til fullskala krig med alle NATOs midler, inkludert kjernefysiske våpen. Selv om maktbruken kan tilpasses situasjonen, er terskelen beregnet på avskrekking mot krig. Ulempen med å ha en såpass høy terskel er at medlemmene selv må kunne avskrekke eller forsvare seg mot fiendtlige handlinger under væpnet angrep, og dette er særlig en ulempe for småstater som Norge. I en multipolar verdensorden vil maktfordelingen være i ubalanse, og en stormakt kan true eller tvinge en småstat ved sin overlegne styrke, uten å krysse terskelen (Mearsheimer, 1990, s. 15). Fordelen er at avskrekkingen mot krig fungerer, fordi alle vet hvor grensen går og hvilken smerte og kostnad NATOs samlede maktmidler kan påføre dersom nødvendig.
Troverdighet
Andre steg handler om å opprettholde, eller om nødvendig etablere eller styrke, en troverdig evne og vilje til maktbruk. I følge Mearsheimer (1990) er den mest troverdige evnen, og den som gir den mest robuste avskrekkingen, den kjernefysiske. Atomvåpnenes inntreden i 1945 var en ekstrem økning av voldsnivået i krig, og økte kostnadene og risikoene betydelig. I tillegg gjorde etableringen av andreslagsevne med Mutual Assured Destruction at offensiv handling for å endre en tilstand ble nærmest umulig. Dette ga en fordel for forsvareren, fordi forsvarere vanligvis verdsetter sin frihet sterkere enn angripere verdsetter gevinst (Mearsheimer, 1990, s. 19-20).
Terskelen for bruk av kjernefysiske våpen er imidlertid høy. Dette innså president Kennedy da han i 1961 presenterte strategien Flexible Response, som skulle erstatte New Look -strategien fra 1953. New Look innebar en massiv første- og andreslagsevne, men ble funnet lite effektiv mot mindre kommunistiske revolusjoner, og førte nesten til krig i Cuba-krisen i 1962. Flexible Response ble utviklet for å kunne avskrekke med et bredt utvalg diplomatiske, økonomiske og militære midler, og ble adoptert som offisiell NATO-policy i 1967. Avskrekkingen fikk dermed en konvensjonell dimensjon i tillegg til den kjernefysiske, med en trussel om begrenset krig. I motsetning til å true med full krig, gir en trussel om begrenset krig en risiko for, ikke en garanti for full krig. Fordelen er at dette gir et mellomstadium hvor motstanderen kan trekke seg dersom det har vært misforståelser (Schelling, 1980, s. 191). Evne og vilje både til begrenset og full krig var dermed etablert, med effektiv avskrekking mot begge.
Det er krevende å opprettholde evne til konvensjonell avskrekking, fordi man må ha store stående styrker med stor bredde i kapabiliteter, og hele tiden følge den teknologiske utviklingen. En kjernefysisk avskrekking krever i grunnen bare en vilje til å «trykke på knappen», gitt at man har våpensystemene. Det er imidlertid ikke nødvendig å ha en 100% troverdig evne og vilje for at avskrekkingen skal være effektiv; det er tilstrekkelig at motstanderen er usikker. Så lenge det finnes en risiko for at et angrep vi få store kostnader og ha en risiko for å mislykkes, vil trusselen påvirke motstanderens risikovurdering (Schelling, 2008, s. 36). Utløsning av NATOs artikkel 5 er krevende, fordi det krever en kollektiv vilje i form av konsensus, men en potensiell motstander kan aldri være sikker på at konsensus ikke vil nås. Det vil også være usikkert hvorvidt medlemslandene vil eskalere en krise til et væpnet angrep. Om en slik usikkerhet har tilstrekkelig innvirkning på motstanderens vurdering avhenger av hvor viktige hans mål eller forventede gevinster er, men Schellings teori gir åpning for at avskrekking kan fungere selv når NATOs samhold er skjørt og medlemsstatenes selvstendige evne er begrenset. Det vil likevel være viktig for NATO å kommunisere trusselen tydelig.
Kommunikasjon
Tredje steg innebærer at forsvareren kommuniserer sin evne og vilje på en måte som overbeviser motstanderen om at trusselen er troverdig. Kommunikasjonen kan være både verbal, i form av uttalelser og åpne strategier, og ikke-verbal, i form av manøvrering av militære styrker og større øvelser og operasjoner.
I strategisk planlegging og militær aktivitet er det på den ene siden hensiktsmessig å skjerme informasjon, for å gjøre det vanskeligere for potensielle motstandere å utnytte svakheter og sårbarheter til sin fordel. På den andre siden vil en avskrekkingsstrategi kreve at man har en viss åpenhet, fordi det ikke er ønskelig at motstanderen må spekulere for mye om forsvarerens materiell og fysiske evne. Dette var ideen bak Open Skies-initiativet fra president Eisenhower i 1955, som etablerte større åpenhet rundt militær aktivitet og evne, særlig med tanke på luftstyrker (Schelling, 1980, s. 230). Det ble også gjennomført flere prøvesprengninger, som tydelig kommuniserte den kjernefysiske evnen.
I moderne tid har ny teknologi og økt tilgang til informasjon gjort at aktører i dag har rimelig god kontroll på hverandres evne, men vilje er noe vanskeligere å vurdere. Så lenge forsvareren ønsker å bevare status quo og ikke planlegger å angripe motstanderen, bør ikke motstanderen tvinges til å spekulere i forsvarerens intensjoner, da dette vil kunne øke sannsynligheten for krig i form av et forkjøpsangrep (Schelling, 1980, s. 231). Det er imidlertid vanskeligere å gjøre nøyaktige intensjonsvurderinger for mange stater enn for én. For NATO og andre allianser er det derfor viktig å kommunisere sterkt samhold og besluttsomhet, fordi krig er mer sannsynlig dersom motstanderen undervurderer alliansens vilje (Mearsheimer, 1990, s. 17). En fullstendig troverdig evne og vilje er som nevnt ikke et absolutt krav, men tydelig kommunikasjon bidrar til å styrke avskrekkingens virkning.
Én ting er å kommunisere en troverdig vilje til å iverksette trusselen om nødvendig, men en annen ting er å overbevise motstanderen om at man er villig til å ta kostnaden en krig vil innebære. Dersom avskrekking feiler, vil det være kostbart for begge parter, og etablering av snubletråder, i form av å utplassere fremskutte bakkestyrker og våpensystemer, er en metode for å garantere at forsvareren vil akseptere kostnaden. Motstanderen vil hele tiden vite at dersom han iverksetter et angrep vil det innebære en kamp mot de utplasserte styrkene, og snubletråder legger dermed forsvarerens beslutning om å ta kostnadene i motstanderens hender (Schelling, 1980, s. 233). En usikkerhet knyttet til NATOs vilje til å utløse artikkel 5 har altså mindre betydning når snubletråder er etablert.
Motstanderens politiske situasjon
Om avskrekking feiler eller lykkes er ikke bare prisgitt motstanderens militærstrategiske kost-nytte-vurdering, men også hans politiske vurdering. Dersom en aktør vurderer å tråkke over streken, vil alltid de militære risikoene ved å gjøre det vurderes mot de politiske risikoene ved ikke å gjøre det, og han kan føle seg tvunget til å iverksette en risikabel strategi ganske enkelt fordi de politiske konsekvensene ved ikke å gjøre noe vurderes som store (Mearsheimer, 2017, s. 65). Russland har, i likhet med NATO og USA, også en avskrekkingsstrategi, som i ytterste konsekvens innebærer kjernefysisk gjengjeldelse. Strategien fokuserer på å sikre gjengjeldelsesvåpnene, fordi en andreslagsevne vil eliminere eller sterkt redusere en motstanders insentiv for å angripe (Schelling, 1980, s. 231). Et mulig scenario er derfor at Russland beslutter å gruppere styrker på norsk territorium for å sikre sine våpensystemer på Kola. Selv om en slik handling vil kunne defineres som et angrep mot Norge, vil handlingen være rasjonell fordi konsekvensen ved ikke å gjøre det innebærer at angriperens risiko reduseres betydelig, og sannsynligheten for å bli angrepet øker.
Her vil beroligelse, som en balanserende motvekt til avskrekking, kunne bidra til å unngå at vi havner i en slik situasjon. Så lenge Russland ikke føler seg presset inn i et hjørne som følge av en overhengende fare for å bli angrepet, vil en påvirkning av kost-nytte-vurderingen knyttet til Russlands handlinger være tilstrekkelig til at spenningen fortsatt holdes på et lavt nivå. Situasjonen kan imidlertid utvikle seg, og avskrekkingen og beroligelsen mot Russland bør derfor vurderes og justeres i henhold til situasjonen. Dette krever selvfølgelig at vi klarer å forstå situasjonen og tolke kommunikasjonen som hele tiden skjer.
Konklusjon
Klassisk avskrekkingsteori, og spesielt Schellings og Mearsheimers teorier om relativ makt, maktmidlenes natur og rasjonalitet, er fortsatt gyldige etter 75 år med avskrekking. Noen, inkludert undertegnede, vil si at krig ikke lenger er å regne som en trussel i dagens sikkerhetspolitiske miljø, og at all konflikt i overskuelig fremtid vil være påvirkning under terskelen for krig. Den mest åpenbare årsaken er at ingen ønsker krig, men en annen forklaring er rett og slett at avskrekkingen mot krig er effektiv. Selv om verden har forandret seg og den sikkerhetspolitiske situasjonen har blitt mer ustabil, fungerer fortsatt vestens avskrekking mot Russland, og logikken vil sannsynligvis fungere også i fremtiden.
Vi må ikke glemme at Norges avskrekking mot krig er basert på vårt medlemskap i NATO, og at den i stor grad hviler på trusselen om bruk av kjernefysiske våpen. Terskelen for artikkel 5 er imidlertid høy, og vi må selv ivareta forsvar og avskrekking mot all påvirkning under denne terskelen, aller helst på en måte som gjør oss i stand til å påvirke en motstanders kost-nytte-vurdering. I tillegg må vi fortsatt balansere avskrekking med beroligelse for å opprettholde sikkerheten i våre nærområder, og en forståelse av avskrekkingens logikk og midler vil kunne gi bedre forståelse for kommunikasjonen og interaksjonen mellom aktørene.
Referanser
Hilde, P. (2019). Forsvar vår dyd, men kom oss ikke for nær. Norge og det militære samarbeidet i
NATO. Internasjonal politikk, Vol. 77 nr. 1, s. 60-70. Hentet fra http://tidsskriftet-ip.no/index.php/intpol/article/view/1626/3125/
Kaufmann, W. (1954). The Requirements of Deterrence. Princeton University: USA.
Mearsheimer, J. (1990). Back to the Future – Instability in Europe After the Cold War. International
Security, Vol 15, No. 1. (Summer 1990), s. 5-56. Hentet fra https://users.metu.edu.tf/utuba/Mearsheimer.pdf
Mearsheimer, J. (2017). Conventional Deterrence. Cornell University Press: Ithaca og London.
Schelling, T. (1980). The Strategy of Conflict. Harvard University Press: Cambridge, Massachusetts.
Schelling, T. (2008). Arms and Influence. Yale University Press: New Haven, Conneticut, hentet fra
Zagare, F. C. (1996). Classical Deterrence Theory – A Critical Assessment. International Interactions,
Vol. 21, No. 4, s. 365-387.