Fredsavtaler som krig på en annen måte

I 2019, mens USA forhandlet om tilbaketrekning og da norske styrker allerede var ute, ble mer enn ti tusen sivile drept i Afghanistan, i tillegg til falne blant opprørere og på regjeringssiden. I februar i år signerte USA og Taliban en avtale der Taliban skulle kutte alle bånd til Al Qaida mot at USA trakk sine styrker ut. I en senere rapport hevdet Pentagon at Al Qaida og Taliban fortsatt samarbeidet. Ut over våren økte både USAs og Talibans angrep mot ulike mål. Talibans fremste hensikt med samtaler med USA var å få frigitt fanger fra Guantanamo-basen sør på Cuba. Fredsavtalen hadde en annen undertekst enn fred.

Nå i september startet fredsforhandlinger mellom Taliban og den afghanske regjeringen i Doha i Qatar. I Afghanistan fortsetter krigen uhindret. Flyangrep fra afghanske styrker har ført til sivile tap. Taliban, eller lokale opprørere som kan være en slags fraksjoner av Taliban, står for angrep ulike steder i landet. Forhandlingene stanger blant annet mot uenighet om grunnlaget for samtaler, slik som hvilken islamsk retning og Koran-tolkning som må ligge til grunn for løsningen på minoritetskonflikter. Begge sider har sine mer uforsonlige fraksjoner å ta hensyn til. Det er ikke sikkert at det er noen form for kompromiss som kan tilfredsstille disse fraksjonene. Forhandlingene er en del av konfliktdynamikken og maktkampen i Afghanistan.

Denne situasjonen viser et generelt trekk ved mange av krigene etter den kalde krigen. I 1996, etter en 36 år lang borgerkrig, ble det inngått en fredsavtale mellom opprørsbevegelsene og regjeringen i Guatemala. Voldsnivået sank nok totalt sett, men volden endret først og fremst karakter. Den ble mer desentralisert og lokal, men fortsatt med store tapstall i væpnede konflikter, gjengvold og overgrep.

Fredsavtalen i Colombia i 2016 hindret ikke at voldsbruk fortsatte. FARC som avtalepart skallet av utbrytere som motsatte seg avtalen. Andre væpnede grupper overtok mye av kontrollen over narkotikahandel, fraktruter og råvarer. Væpnet kamp, politisk rivalisering, kriminalitet og legal virksomhet fløt over i hverandre. Som i Guatemala ble volden mer desentralisert. Fronten mellom geriljaen og regjeringsstyrkene ble avløst av et større mangfold av rivaliserende grupper der korrupte statsorganer inngikk.

Norge har drevet aktivt diplomati i alle disse forhandlingene om fred. Norsk fredsengasjement etter den kalde krigen er dels deltakelse i internasjonale stabiliseringsoperasjoner og dels tilrettelegging for fredsavtaler. Arbeidet med Oslo-kanalen i Midtøsten var begynnelsen på en lang rekke – fra Guatemala, Sri Lanka og Filippinene til Sør-Sudan, Somalia og Colombia. I tradisjonelle statskriger stilnet våpnene med en våpenhvile og en fredsavtale, eller når en av partene kapitulerte. Når de krigførende partene ikke lenger er ordnede stater, som i krigene etter den kalde krigen, får forhandlinger og avtaler en annen karakter. De inngår ofte som ledd i en foranderlig konfliktsituasjon der hensikten snarere er å løse opp en fastlåst situasjon, bytte fanger, omgruppere seg, erobre posisjoner og kjempe videre med andre midler. Avtalen flytter på allianser, endrer de lokale maktbalansene eller gir rom for andre aktører. Kryssende stormaktsinteresser og mangfoldet av aktører bidrar til å vanskeliggjøre enhver avtale.

I historisk lys er avtalenes karakter av maktspill helt normalt. Det er noe vi gjenfinner i de desentraliserte maktforholdene forut for etableringen av moderne stater på 1600-tallet, med rivaliserende høvdinger og fyrster som voktet på en sjanse. I mange områder av verden er det mektige aktører som motsetter seg en ordnet og sentralisert statsmakt. Maktbalanse lokalt og sentralt, med skiftende allianser og en vekslende gråsone mellom krig og fred, er kommersielt lønnsom og politisk ønskelig. Fred betyr begrenset handlingsrom. I den nylig utkomne boka Krig uten stat (Hans Jacob Orning og Øyvind Østerud) er dette analysert i større detalj, med vekt på de strukturelle parallellene mellom middelalder-krigene og de nye krigene, på tvers av ellers store ulikheter.

Den konteksten fredsavtaler inngår i, er avgjørende for utfallet. Her er de formelle avtalene mellom stater et historisk særtilfelle som kaster et misvisende lys over avtalene forut for moderne statsmakt og etter at sentraliserte stater har mistet kontroll. I mange konfliktområder er krigen maskert som fred. Fredsavtaler kan inngå i maskeraden.

Innlegget er finansiert av Eckbos Legat og er blitt publisert i Dagens Næringsliv.

Foto: US representative Zalmay Khalilzad (left) and Taliban representative Abdul Ghani Baradar (right) sign the agreement in Doha, Qatar on February 29, 2020. [State Department photo by Ron Przysucha/ Public Domain]