Fortid, nåtid, fremtid

Kriser, men også suksess er velkjente merkelapper på NATO. Her drøftes alliansens utfordringer og meritter; de tidlige formative år og viktige veivalg; Norges plass i NATO under den kalde krigen og den nye tidsepoken for alliansesamarbeidet formet fremst av Putins revisjonisme og nyimperalisme. Hvor går nå NATO og Norge?

Kriser og vekst

NATO har alltid vært hjemsøkt av kriser, ifølge samtidige beretninger til andpustne journalister og tankesmier. Det kan være riktig, men mest galt. Noen av utfordringene var likevel alvorlige: Den amerikanske trusselen i 1953 om å foreta en «agonizing reappraisal» dersom franskmenn og tyskere fortsatte å kives og blokkere tysk gjenopprustning. Under Suez-krisen tre år senere svingte USA svøpen overfor Storbritannia og Frankrike. I 1966 bestemte Frankrike seg for å gå ut av det integrerte militære samarbeidet og kom tilbake først i 2009. Hellas gjorde det samme i årene 1974–1980. Striden om euromissilene tidlig på 1980-tallet skapte mye motstand og dype motsetninger. «Out-of-area»-operasjonene etter den kalde krigen slet på samarbeidet, aller mest okkupasjonen av Irak i 2003 og den fransk-tyske «axis of opposition». Et stort tiår senere overtok Donald Trump presidentskapet i USA og spredte liten glede. USA var i alle år misfornøyd med byrdefordelingen; mange i Washington så på mange europeiske land som gratispassasjerer.

Til tross for alt dette; NATO har bestått og klart seg rett så bra. Når det kom til stykket, så ingen land seg tjent med å forlate alliansen. Den evnet å tilpasse seg nye tider: bort fra en nokså ensidig vekt på kjernevåpen i 1950-årene til en mer fleksibel forsvarsstrategi kombinert med dialog i det neste tiåret, for deretter å bli sterkere enn noensinne på 1980-tallet. Etter den kalde krigen satte NATO seg nye mål og oppgaver – uteoperasjoner, partnerskap og nye medlemmer, men alliansen oppga aldri den tradisjonelle kjerneoppgaven kollektivt forsvar. Denne oppgaven får sin renessanse i ny tapning etter 2014. En krevende reise med mange medlemmer og kryssende interesser, men landene maktet likevel å bygge sterkere nasjonale forsvar, reetablere felles forsvarsplaner og kommandostrukturer for å håndtere et nyimperalistisk Russland, og smått om senn blir NATO også et nav i den militære assistansen til Ukraina.

Bakenfor det hele finnes imidlertid en uro for en amerikansk «agonizing reappraisal»: Dype geopolitiske skifter vil kunne drive USA henimot Asia; indre amerikanske forhold – som demografisk endring og dysfunksjonell populisme – truer med å svekke USA vitale konvensjonelle og nukleære bidrag til europeisk sikkerhet. Uten USA, intet NATO. Mens man venter, feires suksess og enhet på NATOs toppmøte i juli 2024. 

Formative år og strategiske veivalg

Norsk tenkning om krig og fred etter andre verdenskrig bygde på erfaringene fra krigen og innvarslet viktige endringer sammenliknet med tiden før 1940. Viktigst var forestillingen om at Norge nå var strategisk utsatt og ville bli angrepet på bred front i en stormaktskonflikt. Derfor trengtes både et sterkt nasjonalt forsvar og omfattende militær hjelp utenfra, som måtte forberedes i fred for å være effektiv i krig. Med den kalde krigen søkte Norge tidlig i 1948 å finne et ankerfeste: Kunne Norge om nødvendig få en forsvarsgaranti fra Storbritannia og USA?

Denne søken mot vest uroet svenskene, som i stedet foreslo en skandinavisk forsvarspakt, hvor svensk alliansefrihet og nøytralitet kunne videreføres i en skandinavisk ramme. Forhandlingene førte ikke frem grunnet i første rekke norske innsigelser. Norge var tydeligere atlantisk i sin orientering og ville ha en mer robust garanti og våpenhjelp. Dessuten ville ikke Sverige inkludere Svalbard i en skandinavisk forsvarspakt, og det var utålelig for Norge. Heller ikke de første tanker om en transatlantisk ordning ivaretok norske forsvarsbehov: At landene i Brusselpakten av 1948 (Frankrike, Storbritannia og Benelux) skulle knytte seg til USA. Amerikanerne tenkte imidlertid bredere. For USA var det politisk-strategisk uklokt at et land som Norge falt utenfor; det kunne bli offer for sovjetisk trykk og lede til at flere land kom under press.

For USA var Norge av militærstrategisk betydning i et sjømakt- og luftmaktperspektiv: For å sikre sjøforbindelsene over Atlanteren og understøtte luftoperasjoner mellom de to nye supermaktene. Derfor fikk Atlanterhavspakten av april 1949 et bredere nedslagsfelt. Norge, Danmark og Island kom med i en opprinnelig medlemskrets på tolv. For Norge bygde forsvarsgarantien nedfelt i paktens artikkel 5 i første rekke på amerikanske interesser og ressurser – en bilateral garanti innenfor en kollektiv ramme. Det integrerte forsvarssamarbeidet tok form etter utbruddet av Koreakrigen i 1950 og innebar at NATO ble satt opp i fred for å kunne håndtere angrep på kort varsel: et felles kommandoapparat, felles forsvarsplaner, samordning av styrker og etter hvert forhåndslagring for allierte styrker for å kunne bringe dem til krigens teatre ganske raskt. 

Norge i NATO under den kalde krigen

Grunnlaget for norsk alliansepolitikk er posisjonen som en småstat i skyggen av en antagonistisk stormakt. Det egentlige norske forsvarskonseptet, slik det gjenspeiles i ord og handling, har derfor bygd på egeninnsats, omfattende hjelp utenfra og samtidig ulike former for arbeidsdeling mellom Norge og allierte. Skjematisk kan man si at den norske innsatsen dreide seg om å holde stand i den kritiske innledende fasen av en krig (holdetid), inntil alliert hjelp nådde frem og kunne spille en rolle. Nord-Norge fikk prioritet, fordi Sverige utgjorde en viktig buffer i øst og NATO-medlemskapet sikret betydelig ryggdekning i sør. Det norske forsvaret fikk også etter hvert en entydig defensiv innretning, fordi de store statene, fremfor alt USA, tok ansvaret for offensive operasjoner rettet mot sovjetiske baser og installasjoner.

Behovet for hjelp utenfra og «invitasjonspolitikken» overfor vestmaktene gjennomsyret norsk sikkerhetspolitikk fra 1948. Den fikk mange uttrykk. En av dem var utformingen av NATOs kommandostruktur, navet i operasjoner. Det ble i 1951–52 opprettet to strategiske kommandoer: en europeisk kommando under SACEUR og en atlanterhavskommando i Norfolk, Virginia, under SACLANT. Under SACEUR ble det opprettet en nordkommando i Oslo. Denne imøtekom Norges ønske om å ha en operativ NATO-kommando på norsk jord, men de fremste allierte tenkte seg opprinnelig at Norge alene skulle inngå i denne underkommandoen. Norge lyktes til slutt med å inkludere Danmark og Schleswig-Holstein i kommandoens område. Storbritannia og USA var i utgangspunktet motvillige til å bli representert ved hovedkvarteret, men ga til slutt etter for norsk press.

Forbindelsene mellom nordkommandoen og viktige allierte land ble styrket ved at en brite ble øverstkommanderende og en amerikaner sjef for luftstyrkene, «a hook in the nose of the US Air Force», som forsvarsminister Jens Chr. Hauge formulerte det senere. Like viktig sett i ettertid var det at Norge også kom inn under SACLANT, som også var sjef for USAs 2. flåte. Han fikk råderett over betydelige ressurser som ubåter, hangarskip og marineinfanteri. Mens SACEUR lenge var kontinentalfiksert, ble SACLANT stadig mer opptatt ikke bare av de atlantiske sjøforbindelse, men også nordlige havområder. Ikke til å undres over at norske aktører tidvis kunne leke med tanken om at det ville være best å knytte seg til Atlanterhavskommandoen først og fremst. 

Et annet viktig spørsmål i invitasjonspolitikken var å få tildelt allierte forsterkningsstyrker til flankeforsvaret. Norge hadde tradisjonelt sett hen til britene, men de kom ut av krigen som en utarmet nasjon med begrensede forsvarsressurser. Dette ble anskueliggjort i 1950, etter utbruddet av Koreakrigen og den krigsfrykt som da oppsto. Forsvarsminister Hauge forsøkte da å overtale britene til å forplikte seg overfor Norge, men der var det lite å hente. Hauge konkluderte derfor med at Norge fremtidig måtte lene seg mest på USA. Slik ble det, selv om briter og andre også etter hvert kom til å yte viktige bidrag til flankeforsvaret.

På 1950-tallet, under inntrykk av «massiv gjengjeldelse» som konsept, hvilte garantien primært på allierte kjernevåpen. Allierte styrker ble imidlertid i beskjeden grad tildelt eller øremerket de enkelte teatre, unntatt for de som var fast stasjonert fremskutt i fredstid, noe som ikke var tilfellet i Norge. Dette begynte å endre seg i 1960-årene, tilskyndet av overgangen til «fleksibelt svar» og sovjetisk styrkeoppbygging i nord. I løpet av de neste to tiår skulle det allierte engasjementet bli kraftfullt, med store amerikanske og andre allierte styrker tildelt Norge og nord. Disse ble i 1982 inkorporert i SACEURs Rapid Reinforcement Plan og kombinert med svært omfattende støtteordninger i Norge for å berede grunnen for allierte hjelpestyrker. På 1980-tallet hadde flankeforsvaret blitt ganske imponerende, selv om det også nå – som alltid – var mange svakheter.

Forsvarsminister Hauge var den fremste arkitekten i utformingen av etterkrigstidens forsvars- og sikkerhetspolitikk. En hovedtanke hos ham var at Norge måtte veie avskrekking bygd på nasjonal og alliert innsats mot beroligelse overfor russerne – og på samme måte behovet for å invitere og integrere allierte i flankeforsvaret og samtidig sette grenser for alliert virksomhet i fredstid gjennom praktisk avskjerming. Begrepsparene kom til senere, men det var Hauge som utmyntet den doble politikken, og han reflekterte mer innsiktsfullt om denne enn senere aktører og akademikere. Han var ikke bare den største kraften bak norsk NATO-medlemskap. Han formulerte også baseerklæringen i 1949 og begrunnelsen for grensesetting overfor alliert virksomhet i nord. Senere kom flere begrensninger innenfor samme tradisjon.

Begrensningene var ikke hogget i stein. Politikken var dialektisk. I perioder da norske myndigheter opplevde en uro for liten alliert støtte, søkte de å invitere støttemaktene til å engasjere seg sterkere, og det virket i sin tur til å integrere Norge tettere i fellesforsvaret. Dette var tilfellet fra slutten på 1940-tallet, i 1970-årene og i retroperioden etter 2008. Tilsvarende var det om å gjøre å redde hva som reddes kunne når den allierte interessen ble mindre og ordninger forvitret, som på 1990-tallet. Om det fantes en slik dialektikk, fikk de fleste restriksjonene tidlig en dogmatisk karakter i hjemlig politikk, noe som gjorde det vanskelig å oppheve dem selv under nye omstendigheter.

Et mellomspill

Med slutten på den kalde krigen fremsto ikke Russland lenger som en manifest trussel, samtidig som uteoperasjoner stjal stadig mer oppmerksomhet og ressurser. Mot denne bakgrunn forvitret mye av byggverket for kollektivt forsvar og ordningene for alliert bistand til Norge. Det norske forsvaret råtnet på rot under inntrykk av økonomiske innsparinger og en vegring mot omstilling, som først skjedde etter årtusenskiftet. I denne situasjonen søkte Norge likevel å hegne om kollektivt forsvar som primær kjerneoppgave og bevare et visst alliert engasjement i nord. Norge var aldri blant entusiastene for «out-of-area», men så det som nødvendig å være «en god alliert». Det var heller ingen begeistring for å ta opp østeuropeiske land som medlemmer – det kunne dra oppmerksomhet og ressurser bort fra nord, men opposisjon var ingen opsjon. 

Kollektivt forsvar i ny tapning

Fredens friminutt i Europa ble kortvarig. President Vladimir Putins maktbrynde og revisjonistiske politikk skulle innvarsle en ny tidsepoke. Baltere og polakker advarte tidlig. I vest fortsatte det meste som før. Norge sto i en mellomposisjon. Med nærområdeinitiativet i 2008 søkte Norge å vinne gehør i alliansen for at engasjementet «out-of-area» måtte kombineres med fornyet oppmerksomhet om å forsvare «in-area» eller NATOs territorium. Å gjeninnføre en kommandostruktur med regionalt ansvar var et viktig budskap, noe norske myndigheter gjentok med stor tydelighet i alle år etterpå.

NATOs kursendring begynte først etter Ukraina i 2014. Kollektivt forsvar fikk da fornyet oppmerksomhet, med SACEUR som en viktig kraft i utmyntingen av nye planverk. Møysommelig ble sten lagt på sten, og innsatsen ble forsert etter Ukraina i 2022. Bunnplanken ble NATOs Concept for Deterrence and Defence of the Euro-Arctic Area (DDA), det første egentlige strategidokumentet for kollektivt forsvar i alliansen siden 1968. Ut fra denne vokser så en gruppe funksjonelle planer og tre regionplaner med hovedkvarter og tildelte styrker. Det meste handlet lenge om østflanken, ikke nord, men gradvis har nordregionen fått større plass i tenkning og planer. Navet blir Norfolk, som har modnet gjennom to steg. I 2018 ble det setet for USAs revitaliserte 2. flåte og NATOs nye multilaterale Joint Force Command.

Fem år senere konkluderte NATO med at denne kommandoen skulle bli del av NATOs kommandostruktur og at Finland og Sverige skulle inngå i denne. Slik oppstår nå en nordvestkommando som strekker seg fra Nord-Amerika via Nordatlanteren, Island og Storbritannia og til det nordlige og nordiske rom. For Norge ses her en lang linje. Man får en løsning som ivaretar landets store maritime interesser og som binder USA og Storbritannia til det norske interesseområdet.

Denne styrkingen av NATOs evne til avskrekking og forsvar vil langsiktig endre maktbalansen i Nord-Europa i NATOs favør. Svensk og finsk medlemskap og dypere nordisk forsvarssamarbeid utgjør ett viktig bidrag i en slik endringsprosess. Et annet er den økte britiske og amerikanske interessen for nordregionen. USAs engasjement blir mangesidig, innenfor etterretning, teknologi, nye domener og tradisjonelt forsvar. 47 «omforente områder» omtales i forslagene til Defense Cooperation Agreements mellom USA og fire nordiske land. Økt alliert øvings- og treningsvirksomhet i Norden og nordområdene – også fremskutt i Barentshavet – virker til å bedre interoperabiliteten og sende et signal til en motstander.

Om Norge arbeidet målbevisst for å revitalisere kollektivt forsvar og øke det allierte engasjementet overfor Norge og nordområdene tuftet på paktens artikkel 5, i hvilken grad bidro Norge selv mer til den felles forsvarssak og forventningen om byrdefordeling nedfelt i artikkel 3? Her oppsto en påfallende avstand mellom retorikk og realiteter. Etter 2014 ble det norske budskapet mer alvorstynget; vi sto overfor «en ny normal». Forsvaret måtte derfor gjenreises, og man måtte se til at det man hadde, vitterlig virket. Og det var grunn til optimisme: «Vår langtidsplan representerer et historisk løft for Forsvaret», fremholdt forsvarsministeren i 2016, og mye penger kom til. De nasjonale forsvarsutgiftene økte reelt med 53 prosent fra 2015 til 2022.

Resultatet er imidlertid skuffende. Det rike Norge var ikke rede til å forplikte seg til NATOs mål om to prosent, ikke før i 2024. Etterslepet i Forsvaret ble etter hvert dramatisk, og Forsvarets evne til å bidra til NATOs kollektive forsvar var ifølge forsvarsjefen «mindre god» i både 2015 og 2022. Vi var vitne til et stort styringsproblem. Forsvarskommisjonen tilrådet i 2023, under inntrykk av Ukrainakrigen, en kraftig oppbygging av Forsvaret, men poengterte også: «En forutsetning for det løftet kommisjonen tilrår, må være bedre organisering og ledelse av forsvarssektoren, og skjerpet styring og kontroll.» Langtidsplanen av 2024 innvarsler igjen «et historisk løft for Forsvaret». Det kan bety et taktskifte, men stiller store krav til dem som er satt til å gjennomføre de høye ambisjonene; i planen blir styringsproblemene avspist med lange alminneligheter.

Mye gjøres nå i alliansen og nasjonalt for å bedre avskrekking og forsvar. I hvilken grad søker man som tidligere å kombinere disse ambisjoner med beroligelse overfor russerne og grensesetting overfor allierte? Forsvarskommisjonen anbefalte å tenke nøye gjennom prinsipper for og praktisering av norsk avskrekkings- og beroligelsespolitikk. Det gjaldt spesielt basepolitikken, restriksjoner på utenlandsk øvings- og treningsvirksomhet samt allierte operasjoner i nordområdene i tilknytning til norsk territorium. Kommisjonen mente at det var særlig fire forhold som aktualiserte behovet for en slik refleksjon. 1) Russlands aggressive opptreden. 2) Svensk og finsk NATO-medlemskap og spørsmålet om samordning og harmonisering av selvpålagte begrensninger. Svensk og spesielt finsk politikk og praksis vil bli mindre restriktiv enn den norske, spesielt overfor alliert virksomhet i grensenære områder. 3) Muligheten for økt flernasjonalt nærvær i Norge. 4) Moderne våpenteknologi, som vil bidra til at allierte kan gjennomføre oppdrag i nord uten å måtte trekke veksler på norsk område, spesielt i Barentshavet, hvilket kan gjøre det vanskeligere for Norge å influere på allierte operasjonsmønstre. Vanskelige sikkerhetspolitiske og operative avveininger som brytes mot en doktrinær tradisjon.

Quo vadis NATO og Norge?

Fremtiden er ikke lystig, men ikke uten håp. Det er ingen grunn til å regne med et positivt taktskifte i russisk politikk og strategi, og utfallet av Ukrainakrigen er høyst usikkert. USAs engasjement i Europa vil ikke nødvendigvis vedvare på høyt nivå under inntrykk av det globale geopolitiske hamskiftet og hjemlige forhold i USA. Men NATO-Europa styrker seg og kan fremtidig påta seg et mye større ansvar. Mulighetene er spesielt store i Nord-Europa: En krets av stabile og ganske likesinnete overskuddsland, som vil ha stor militær slagkraft til sammen. En krets som kan utdype samarbeidet vesentlig og bestå som en kraft uaktet utviklingen i det transatlantiske og bredere europeiske forsvarssamarbeidet. Det forutsetter en vilje til å utnytte dette potensialet til fulle.

Foto: Torbjørn Kjosvold / Forsvaret