Forsvarsplanlegging vs operasjonsplanlegging
Forsvarsplanlegging og operasjonsplanlegging er prosesser med svært forskjellig hensikt, og derfor også svært forskjellige rent metodisk – i motsetning til hva som tidvis hevdes.
Fra tid til annen dukker diskusjonen opp i det militære fagmiljøet om hva som er den beste metode i planleggingen av den videre utviklingen av Forsvaret – det vi i fortsettelsen vil kalle forsvarsplanlegging. I den forbindelse har det vært tatt til orde for at metodikken som benyttes for operasjonsplanlegging blant annet ved Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) er et egnet verktøy. Det er et diskutabelt forslag, tatt i betraktning at forsvarsplanlegging og operasjonsplanlegging dreier seg om å løse to vesensforskjellige problemer med hensyn til en rekke forhold, blant andre hensikt, nivå og tidsperspektiv.
Forsvarsplanleggingens karakter og hensikt
Forsvarsplanleggingens hensikt er å utvikle Forsvaret i tråd med dets rammefaktorer, i første rekke de sikkerhetspolitiske, teknologiske og økonomiske forutsetningene. Avhengig av hvor grundig vi ønsker å gå inn i spørsmålet kan imidlertid også andre forhold som sosial og samfunnsmessig utvikling, miljøfaktorer etc komme i betraktning. Mens primærnæringene jordbruk og fiske fortsatt sysselsatte betydelige deler av befolkningen, måtte for eksempel Forsvaret ta hensyn til både våronn, skuronn og Lofotfiske ved planlegging av mønsteret for repetisjonsøvelser. I dag kan slike forhold som et gjennomrasjonalisert arbeidsliv, en familiestruktur med mange aleneforeldre og en høy andel av ungdomskullene under utdannelse også etter gjennomført førstegangstjeneste gjøre strukturer bygget på mobiliseringsavdelinger med langvarige, årlige repetisjonsøvelser vanskeligere.
Utgangspunktet for forsvarsplanleggingen er selvfølgelig «arven» eller den strukturen Forsvaret har i øyeblikket, men prosessen tar altså sikte på å endre strukturen i den grad endringer i rammefaktorene gjør det hensiktsmessig eller nødvendig. Operasjonsplanlegging dreier seg derimot om å løse et konkret oppdrag med den forhåndenværende struktur eller organisasjon. Av dette følger at forsvarsplanlegging er en strategisk aktivitet, mens operasjonsplanlegging åpenbart er en aktivitet på operasjonelt eller taktisk nivå. Det følger likeledes av forskjellen i hensikt at tidsperspektivet er radikalt forskjellig. Forsvarsplanleggingen må ta hensyn til både hvilken teknologiutvikling og hvilken økonomi som må forventes innenfor den operative levetiden til de systemene vi anskaffer i dag. Operasjonsplanlegging kan selvfølgelig også utføres som en langsiktig aktivitet, dvs i betydningen planlegging av egne operasjoner i en mulig fremtidig krig. Men poenget er altså tidshorisonten fra det øyeblikk planen iverksettes, som vil være fra mange år i forsvarsplanleggingen til timer eller døgn i operasjonsplanleggingen.
Forsvarsplanleggingen er strategisk og scenariobasert
Strategi dreier seg per definisjon om bruken av militærmakt for å sikre politiske mål og interesser. Det betyr at forsvarsplanleggingen begynner med å stille spørsmålet om i hvilken politisk hensikt vi ønsker å bruke militærmakt; dvs hvilken politisk situasjon, sluttilstand eller kriterium for øvrig skal Forsvaret sikre eller bidra til? Før dette spørsmålet kan besvares må det imidlertid foreligge en trusselvurdering eller operasjonalisering av en militær trussel som gjør at militærmakt overhodet er relevant fra vår side, vanligvis i form av en såkalt morfologisk studie som stiller opp et mulighetsrom av fiendtlige aktører, handlemåter etc.
Figur 1 viser en slik forenklet og vilkårlig morfologisk matrise der ulike mulige aktører – her begrenset til en annen stat eller en ikke-statlig aktør – analyseres ut fra sine mulige politiske mål i forhold til Norge, hvilke metoder de kan tenkes å ville benytte og hvilke militære virkemidler som i så fall kan være egnet. Analysen vil nå gå ut på å finne de kombinasjonene av aktør, mål, metode og middel som er konsistente, det vil si som gir opphav til en logisk og tenkelig handlemåte fra andre aktørers side. Teoretisk eksisterer det selvfølgelig 2 x 3 x 3 x 3 = 54 mulige kombinasjoner, men langt fra alle vil være både logiske og praktisk mulige.
Matrisen i figur 2 viser en slik konsistent kombinasjon, markert med gult, der en stat i den hensikt å fremtvinge en endring av norsk politikk på et omstridt område tar i bruk begrenset militærmakt for å legge press på den norske regjering i form av fly- og missilangrep, spesialstyrkeoperasjoner, raid o l.
Handlemåten i figur 3, markert med rødt, er derimot inkonsistent eller ulogisk, fordi en ikke-statlig aktør neppe kan ha ambisjoner om å ta permanent kontroll over deler av norsk område og heller ikke har de militære ressursene til det.
Alle slike konsistente kombinasjoner av aktører, mål, metoder og midler gir dermed opphav til et scenario – en tenkelig situasjon der Norge eller norske interesser utsettes for en form for væpnet angrep eller militært press. I større og mer fullstendige analyser vil antallet slike scenarioer være såpass stort og spenne over så ulike trusler at det er naturlig å samle scenarioer som er beslektet ut fra type, omfang og alvor i noenlunde ensartede grupper – såkalte scenarioklasser.
Forsvarsplanleggingen må nå ta utgangspunkt i hvilke av disse scenarioene som dimensjonerer Forsvaret. Det vil si hvilke av scenarioene som representerer den trusselen vi må kunne møte på en måte som oppfyller den politisk ønskede situasjon, handling eller kriterium for øvrig – den som er Forsvarets strategiske og politiske rasjonale. Det er en nødvendig konsekvens av ressursbegrensningen, som tilsier at vi ikke kan lage et forsvar for enhver eventualitet. Følgelig må vi prioritere basert på hva som ut fra en kombinasjon av sannsynlighet og konsekvens fremstår som det mest alvorlige. Her er det likevel viktig å presisere at scenariobasert planlegging ikke dreier seg om prediksjon – om å forutsi mer eller mindre nøyaktig hva som kommer til å skje og innrette seg på akkurat det. Da ville vi sannsynligvis bli overrasket dersom krigen kom. Scenarioenes hensikt er å spenne opp et mulighetsrom som i sum gir et representativt bilde av hele det spekteret av utfordringer Forsvaret kan bli nødt til å møte, fra høy til lav intensitet, i hele eller deler av landet, fra den ene eller annen aktør. Det betyr imidlertid ikke at vi kun anser dimensjonerende scenarioer som aktuelle. Det betyr bare at dersom andre scenarioer inntreffer, må de møtes med tilpasset bruk av en forsvarsstruktur som i utgangspunktet er dimensjonert og designet for de scenarioene vi ser som de mest alvorlige.
Det ligger i sakens natur at hverken sikkerhetspolitiske mål eller trusselvurderinger er forhold som endrer seg så å si over natten, annet enn i helt eksepsjonelle tilfeller, som da Berlinmuren falt i 1989. Men oppdateringer av den scenarioporteføljen som benyttes i norsk forsvarsplanlegging gjøres stort sett med 3-4 års mellomrom av FFI og E-tjenesten, for å fange opp endringer som kan følge av både sikkerhetspolitiske, teknologiske og andre årsaker.
Scenarioer vs sikkerhetspolitiske målsettinger
De sikkerhetspolitiske målene må nå holdes opp mot de dimensjonerende scenarioene, i det vi stiller spørsmålet: «Hvis dette, eller noe som ligner sterkt på dette, inntreffer, hva slags forsvar trenger vi da for å realisere målene mest mulig effektivt?». Det er altså sentralt at hensikten med maktbruken fra vår side må kunne formuleres som en situasjon eller handling i politiske termer – ikke militære – i første omgang. Det er en gjennomgående svakhet i debatten om et norsk forsvarskonsept at mange tar utgangspunkt i scenarioene, men hopper rett inn på det operasjonelle nivå og begynner resonnementet med hva vi må kunne gjøre for å slå angriperen i taktisk forstand. Rent bortsett fra at dette sjelden er mulig, er det altså en feilslutning – eller rettere sagt en kortslutning. Taktisk eller operasjonell fremgang som ikke bidrar til en rasjonell og realistisk strategisk og politisk målsetting er bevisstløs sløsing med menneskeliv og andre ressurser – ganske særlig for et lite land som ikke kan vinne på egen hånd, men for hvem problemet består i å utløse alliert hjelp.
Med utgangspunkt i de dimensjonerende scenarioene må vi med andre ord kunne stille spørsmål som for eksempel disse:
- «Hvordan kan Forsvaret i dette tilfellet skape en situasjon som utvetydig oppfyller forutsetningene om kollektivt forsvar i Atlanterhavspaktens artikkel 5 og dermed utløser allierte forsterkninger?»,
- «Hvordan kan Forsvaret i dette tilfellet påføre okkupasjonsmakten så store tap over tid at han vurderer den politiske gevinst ved å okkupere Norge som for liten i forhold til kostnadene?».
Den siste problemstillingen er altså bare relevant hvis den morfologiske analysen godtgjør at et angrep fra en annen stat med sikte på å okkupere hele Norge er en tenkelig og dimensjonerende trussel.
Forsvarsplanleggingens verdikjede – fra effekt til struktur
Fra denne formuleringen av en politisk situasjon, handling eller annet kriterium som maktbruken skal bidra til følger nå utledningen av en militær tilstandsbeskrivelse, der det må kunne sannsynliggjøres at denne militære tilstanden vil bidra til det ønskede politiske mål. I det første eksemplet over må det i så fall kunne etableres en stridssituasjon som er tilstrekkelig intens til at det åpenbart foreligger et væpnet angrep som det ytes motstand mot. Denne stridssituasjonen må ikke bare ta hensyn til formelle eller folkerettslige definisjoner på krig og væpnet konflikt, men også de realpolitiske forhold som vil påvirke allierte vurderinger – for eksempel dersom deres nasjonale interesser ikke entydig tilsier at de skal gripe inn. I det andre eksemplet må Forsvaret kunne skape en situasjon der okkupanten utsettes for stadige tap av mennesker og materiell over tid, uten noen utsikt til en snarlig avgjørelse – som altså peker i retning av en klassisk geriljastrategi.
Når det er etablert hva slags militære situasjoner eller kriterier for øvrig Forsvaret må kunne skape eller bidra til, kan vi stille spørsmålet om hva slags militære virkninger eller effekter som er best egnet til å skape dem. Fordi disse virkningene kan være både fysiske og kognitive, beskrives de i utgangspunktet som et nøytralt sett av nødvendige og egnede effekter – ødeleggelse av kritisk materiell, tidstap, sperring av tilgang til bestemte områder, avskjæring av kommunikasjonslinjer, manipulering av situasjonsforståelse etc – uavhengig av bestemte våpensystemer eller -plattformer. Først når vi har bestemt oss for hvilke virkninger eller effekter vi prioriterer å skape, blir spørsmålet: Hvilken kombinasjon av mulige og egnede våpensystemer og -plattformer kan mest effektivt levere disse virkningene innenfor de økonomiske rammene, hensyn tatt også til andre ytre forhold som følger av trusselforutsetning og scenarioer?
Denne kombinasjonen inkluderer selvfølgelig også nødvendige sensorer og andre komponenter som effektorene er avhengige av; med andre ord hele den forsvarsstrukturen med infrastruktur, personell, utdanningsordninger etc som den operative strukturen genererer et behov for og som kan anskaffes, driftes og fornyes innenfor rammene. Det er ved å sammenligne denne optimale strukturen med den eksisterende at vi finner hvor og på hvilken måte vi bør gjøre endringer for å utvikle Forsvaret i riktig retning. Sammenligningen avslører med andre ord det vi kaller kapabilitetsgap – hvilke kapabiliteter Forsvaret mangler for med størst mulig sannsynlighet å oppnå den ønskede politiske målsetting med motstanden.
Et forsøk på å oppsummere hele prosessen er vist i figur 1, Forsvarsplanleggingen fremstilt algoritmisk.
Regjeringens oppdrag og målsetting for Forsvaret gir sammen med gitte rammebetingelser (trussel, økonomi, teknologiutvikling etc) grunnlag for å utarbeide tentative strukturer, hvorav den eksisterende gjerne tas med som referansestruktur. Ved hjelp av spill, simuleringer, skjønnsmessige bedømmelser og andre former for evaluering der strukturene «testes» mot dimensjonerende scenarioer kan det knyttes utfall til de ulike strukturalternativene (sløyfe 1), der de som kommer best ut legges frem for strategiske beslutningstagere – i første omgang forsvarssjefen – til vurdering. Fordi ingen struktur løser alle oppgaver med fullkommen visshet og forsvarsplanlegging derfor dreier seg om å avgjøre hvor stor risiko man vil akseptere, er altså spørsmålet i første omgang om strukturen løser oppgavene i en grad som gjør at denne risikoen er akseptabel. Hvis svaret på dette spørsmålet er Ja, kan strukturen velges som endelig og legges frem for politisk behandling og godkjenning. Hvis svaret er Nei, blir spørsmålet om oppdragsgiveren – regjeringen – i første omgang ønsker å øke den økonomiske rammen for å styrke strukturen tilstrekkelig. Hvis svaret på dette er Ja, kan det gjøres nødvendige endringer i strukturen og syklusen gjennomføres på nytt til oppdragsgiveren er tilfreds (sløyfe 2). Hvis svaret imidlertid er Nei også på dette spørsmålet, den økonomiske rammen ligger fast, må forsvarssjefen be om avklaring på hvordan regjeringen ønsker å tilpasse seg situasjonen. Det kan skje på to måter, enten ved å akseptere en struktur som innebærer en større operativ risiko enn forutsatt for ikke å oppfylle den strategiske målsettingen, eller å justere ned selve det strategiske rasjonalet eller ambisjonsnivået for Forsvaret som vist i den ytterste sløyfen (3) i algoritmen. Det innebærer med andre ord at man fanger opp et kapabilitetsgap ved heller å justere målsettingen – man vil kort sagt heller være operativt sikrere på å greie noe strategisk litt mindre krevende.
Denne figuren gir en prinsipiell og idealisert fremstilling av forsvarsplanlegging som prosess og dialog mellom den politiske oppdragsgiver og den militære rådgiver, med vekt på idealisert. Så strukturert foregår det sjelden i det virkelige liv, i det minste ikke i sluttfasen. Delvis fordi det kan være vanskelig for forsvarssjefen å være så entydig og presis om strukturenes yteevne som modellen forutsetter og delvis fordi det politiske miljø uansett ønsker å ha et større rom for politisk tolkning av virkeligheten og hvilken risiko vi skal leve med. Men modellen gir likevel et riktig bilde av både den logiske strukturen i planleggingen og det prinsipielle ansvaret for de ulike beslutninger og deler av prosessen. Det er en kunnskap og en innsikt som i seg selv har stor verdi når man deretter må tilpasse seg både militær usikkerhet og politiske virkelighetsoppfatninger. Da kan de nødvendige improvisasjoner og tilpasninger gjøres på en måte som minimerer avviket fra det ideelle.
Konklusjon
Forsvarsplanlegging dreier seg altså om å finne den sammensetningen av Forsvaret i form av et forsvarskonsept med en organisasjon, en materiellutrustning, en bemanning etc som vi mener gir den høyest mulige evne til å oppfylle Forsvarets strategiske målsetting i de scenarioene vi ser som dimensjonerende, innenfor de økonomiske rammene som regjeringen setter. Det dreier seg IKKE om å finne ut hvordan vi best kan videreføre alle elementer i dagens forsvar for enhver pris. Det vi er på jakt etter er den mest kostnadseffektive kombinasjon av innsatsfaktorer for å møte den fremtidige dimensjonerende trussel uten hensyn til hvilke konsekvenser det måtte få for den eksisterende forsvarsstruktur. Det er denne prosessen jeg sikter til når jeg i et tidligere innlegg på Stratagem har omtalt moderne forsvarsplanlegging som et komplekst, operasjonsanalytisk optimeringsproblem. Det er i konfrontasjonen med resultatet av slike disiplinerte analyser at det ofte oppstår konflikter med distriktsinteresser, ideologiske forestillinger om forsvar eller inngrodd militærkonservatisme.
Norske offiserer får imidlertid ingen systematisk og grundig innføring i forsvarsplanlegging som eget fag eller disiplin i dag. Det har heldigvis Forsvarets Høgskole nå en ambisjon om å rette på. En av våre utfordringer etter utdanningsreformen er utvilsomt å skape et offiserskorps preget av en kjølig, analytisk innstilling og et ønske om å skape det best mulige forsvar totalt sett når det kommer til denne type planlegging. Men det krever en mentalitet – i det minste hos de offiserene som skal løse slike oppgaver – der gleden ved og estetikken i å løse et komplekst problem ut fra objektive, logiske og kunnskapsbaserte forutsetninger trumfer stammekultur og andre, mer primitive instinkter.
Operasjonsplanlegging dreier seg om å løse et konkret oppdrag med den forhåndenværende forsvarsstruktur eller en del av den, der det ikke settes spørsmålstegn ved om denne strukturen er den mest hensiktsmessige. Det betyr at den beskjeftiger seg med fundamentalt andre størrelser enn forsvarsplanleggingen; som hvilket oppdrag som skal løses, den konkrete forutsetningen om hvor fienden er og hva han gjør, tid til rådighet før oppdraget skal være løst, egne styrker til rådighet og styrkeforholdet til fienden, operasjonsområdets størrelse og beskaffenhet, logistikkmessige forhold, osv., osv. Operasjonsplanlegging er også forskjellig på den måten at den ikke på noe tidspunkt beskjeftiger seg med økonomi, siden utgangspunktet er den strukturen og de styrkene vi har. Dersom så vel økonomiske rammer som hensynet til teknologiutvikling, sikkerhetspolitisk utvikling og andre premisser for det fremtidige forsvar skal innarbeides i formatet for operasjonsplanlegging, tilføres dermed problemet så mange nye variabler som metoden ikke er laget for at den ikke lenger er egnet.
Operasjonsplanlegging og forsvarsplanlegging står i stedet i et slags hierarkisk forhold til hverandre, på samme måte – naturlig nok – som taktikk og operasjoner gjør til strategi. Forsvarsplanleggingen benytter operasjonsplanlegging som verktøy i spill, stabsøvelser og lignende, for å studere strukturalternativenes evne til å løse bestemte oppdrag. På den måten er operasjonsplanlegging nyttig og nødvendig når vi skal «stressteste» ulike strukturalternativer opp mot en konkret forutsetning i større detalj. Et interessant poeng i den forbindelse, som aksentueres av diskusjonen om Finnmarksproblemet, oppstår likevel når Forsvaret blir så lite at antall mulige operasjoner innenfor det dimensjonerende scenarioet etter hvert blir svært begrenset. Er det dimensjonerende scenarioet tilstrekkelig entydig og Forsvaret tilstrekkelig lite, er vi da ved et punkt hvor forsvarsplanlegging og operasjonsplanlegging smelter sammen? Svaret på det er nei – ikke så lenge både teknologisk utvikling og økonomiske rammer gjør at hva som vil være et optimalt forsvar i selv det mest entydige scenario hele tiden vil endre seg. Men spørsmålet om hvorvidt det egentlig er nyttig og nødvendig for vårt lille forsvar å holde seg eksempelvis med en generisk, fellesoperativ doktrine, løsrevet fra det konkrete forsvarsproblem i Nord-Norge, blir etter hvert en interessant diskusjon.