Et totalforsvar for vår tid

Som et innspill til den kommende Totalberedskapsmeldingen, har jeg i en kronikk i DN tatt til orde for at totalforsvaret bør knyttes sterkere til Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske mål. Jeg vil i denne artikkelen utdype innspillet.

Totalforsvaret i et historisk perspektiv

Utviklingen av totalforsvaret frem til i dag er godt beskrevet i boken «Det nye totalforsvaret» (1). Kun noen få momenter vil trekkes frem her.

Behovet for et totalforsvar var én av Norges lærdommer etter andre verdenskrig. For å kunne møte invasjonstrusselen, konkluderte Forsvarskommisjonen av 1946 at «[v]i må ha et «totalt» forsvar for best mulig å kunne møte et eventuelt «totalt» angrep» (2, s. 64). Totalforsvaret skulle være et «best mulig vern for landet, om en stormakt skulle gå til overfall på Norge» (2, s. 71). Samtidig anså Forsvarskommisjonen av 1946 vern av sivilbefolkningen som en hovedoppgave: «Ordningen av et best mulig sivilforsvar og andre sikringstiltak for sivilfolket må bli en hovedoppgave side om side med reisningen av det rent militære forsvaret» (2, s. 37). Totalforsvaret realiserte seg som det militære forsvaret og en bred sivil beredskap (2, s. 73).

Samtidig var Forsvarskommisjonen av 1946 tydelige på behovet for å endre totalforsvaret i takt med trusselbildet: «En tidsmessig forsvarsorganisasjon er en levende organisme hvis utvikling må være gjenstand for et stadig studium. Den er ikke en mekanisk konstruksjon som i alle detaljer kan tegnes opp en gang og for alle tider […]. Vårt forsvar må […] organiseres med åpent blikk for alle slags angrepsmidler og metoder som på ethvert tidspunkt kan ansees å stå til rådighet for en stormakt» (2, s. 11, 64).

Totalforsvarskonseptet må altså tilpasses utfordringene vi til enhver tid står overfor. Dette var også konklusjonen til Stortinget da det gjeldende totalforsvarskonseptet ble vedtatt i 2004 (3, 4). Den gangen ble samfunnets sårbarhet i fredstid og behovet for gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunnet fremhevet. Revitaliseringen av totalforsvaret var nødvendig for å møte datidens utfordringer etter år med forvitring etter den kalde krigens slutt.

Dagens totalforsvarskonsept spenner vidt

Dagens totalforsvarskonsept spenner over et bredt felt: «Totalforsvaret omfatter gjensidig støtte og samarbeid mellom forsvarssektoren og det sivile samfunnet knyttet til hendelser og kriser i fred, krise og krig. Totalforsvaret skal bidra til utnyttelse av landets samlede ressurser innenfor forebygging, beredskapsplanlegging, krisehåndtering og konsekvenshåndtering, og er en ramme for bruk av militære og sivile ressurser til å ivareta både stats- og samfunnssikkerhet» (5, s. 48). Sivilt-militært samarbeid som ikke er direkte knyttet til kriser eller væpnet konflikt, faller utenfor rammen av totalforsvarskonseptet. Gitt dette, hvordan kan vi oppnå et totalforsvar som er i daglig bruk slik regjeringen ønsker gjennom sin nye langtidsplan for forsvarssektoren (5, s. 84)?

I langtidsplanen fremheves både Forsvarets rolle i redningsarbeidet etter leirskredet i Gjerdrum og Forsvarets bistand under koronapandemien, som eksempler på støtte i rammen av totalforsvaret (5, s. 84). Dette er riktig slik dagens totalforsvarskonsept er beskrevet. Spørsmålet vi må stille oss, er om dette er hensiktsmessig gitt kompleksiteten i det sikkerhetspolitiske utfordringsbildet. Som Norheim-Martinsen (6, s. 21) argumenterer for, er det «nødvendig å diskutere hvor grensene for totalforsvaret går, for at ikke begrepet skal tømmes for mening eller fremstå som fullstendig uhåndterlig i sin kompleksitet». En slik diskusjon blir ikke mindre viktig med innføringen av totalberedskap som begrep.

Begrepsforvirring

Totalberedskap ble innført som et begrep rundt 2017 gjennom prosjektet «Forsvarslinjer» i regi av Norges offisers- og spesialistforbund (NOF) og NTL Forsvaret (7). Den politiske diskusjonen rundt totalberedskap førte etter hvert til at det ble nedsatt en Totalberedskapskommisjon som leverte sin innstilling i 2023 (8).

Totalberedskapskommisjonen anbefalte en styrking av totalforsvaret (8, s. 172). Imidlertid var Totalberedskapskommisjonen utydelig på grensegangen mellom totalforsvar og totalberedskap. Totalberedskapskommisjonen ga heller ingen definisjon av totalberedskap, men ut fra kommisjonens mandat, kan totalberedskap tolkes som samfunnets samlede beredskapsressurser (8, s. 17-18).

Har førsteamanuensis Anders Romarheim ved Institutt for forsvarsstudier, rett når han karakteriserer totalberedskap som «i hovedsak et forsøk på en semantisk sivilisering av det beredskapsbehovet totalforsvaret allerede dekker» (9, s. 145)? Hvis totalberedskap og totalforsvar skal leve ved siden av hverandre som begreper, kan de ikke bety eller inneholde det samme. I så fall vil det medføre begrepsforvirring. Med unntak av en henvisning til regjeringens kommende Totalberedskapsmelding, er det kun totalforsvaret som nevnes av de to begrepene i regjeringens nye langtidsplan for forsvarssektoren (5). Hva skal totalforsvaret være i vår tid uten at det faller tilbake til det tradisjonelle totalforsvarskonseptet fra den kalde krigens dager, eller at det fremstår som uhåndterlig i sin kompleksitet?

I påvente av en nasjonal sikkerhetsstrategi

Forsvarskommisjonen av 2021 vurderte satsningen på totalforsvaret frem til nå som fragmentert. Forsvarskommisjonen anbefalte at det igangsettes et strategiarbeid som tydeliggjør hvilke aktører som inngår i totalforsvaret og hvilke prinsipper som skal ligge til grunn for samarbeidet (10, s. 226-227). Forsvarskommisjonen av 2021 ga også en tydelig anbefaling om at totalforsvaret må revitaliseres og utvikles i takt med utfordringsbildet (10, s. 248). FFIs rapport til Totalberedskapskommisjonen peker på det samme: «Videreutviklingen av totalforsvaret må ha en strategisk retning» (11, s. 74).

En annen anbefaling fra Forsvarskommisjonen av 2021 var å utarbeide en nasjonal sikkerhetsstrategi (10, kap. 15.5.2). Dette har også FFI (11, 12) og NSM (13) tatt til orde for. Grep for å styrke den strategiske styringen på øverste nivå og på tvers av sektorer har vært foreslått i flere sammenhenger, men foreløpig har det vært motstand mot å gjøre endringer i dagens sektororganisering. At Tyskland, som også har en sentralforvaltning preget av sektororganisering, nylig valgte å legge bort forslaget om å opprette et nasjonalt sikkerhetsråd (14), gjør det nok ikke enklere å implementere noe slikt i Norge. I påvente av en eventuell nasjonal sikkerhetsstrategi, er det likevel mulig å gi totalforsvarsarbeidet en strategisk retning samtidig som totalforsvar og totalberedskap kan leve side om side som meningsfulle begreper?

Knytt totalforsvaret til Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske mål

Totalforsvaret har historisk sett har vært knyttet til forsvaret av Norge. Basert på dette, sammen med det faktum at Totalberedskapskommisjonen har hatt befolkningsperspektivet som utgangspunkt for sine vurderinger (8, s. 24), vil en logisk slutning være å knytte totalforsvaret sterkere til Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske mål. Dette er også logisk gitt beskrivelsen av Norges forsvarskonsept (5, s. 47).

Regjeringen har gitt følgende sikkerhets- og forsvarspolitiske mål for Norge (5, s. 46):

Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk har som mål å forsvare norsk suverenitet, territorielle integritet, befolkning, demokratiske styresett og vår handlefrihet mot politisk, militært og annet press ved å bidra til å:

‣ Forhindre væpnet konflikt og fremveksten av trusler mot norsk og alliert sikkerhet

‣ Forsvare Norge og allierte mot trusler, anslag og angrep i en alliert ramme

‣ Fremme norske sikkerhetsinteresser, herunder fred, stabilitet og internasjonal rettsorden

Forsvaret av Norge handler altså om «bredden av nasjonal og alliert sikkerhet og vern om våre nasjonale sikkerhetsinteresser» (5, s. 46), som regjeringen så riktig skriver.

Dette er en oppgave som Forsvaret ikke klarer å løse alene. Forsvaret er ikke i stand til å ivareta sikkerhet uten støtte fra sivilsamfunnet i rammen av totalforsvaret. Norge trenger et sterkt totalforsvar, og vi trenger allierte. Dette er bakgrunnen for mitt innspill til Totalberedskapsmeldingen om å knytte totalforsvaret sterkere til Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske mål.

I kronikken foreslo jeg at det kunne gjøres gjennom følgende omformulering av dagens totalforsvarskonsept:

Totalforsvarskonseptet omhandler gjensidig støtte og samarbeid mellom forsvarssektoren og det sivile samfunn for å forsvare norsk suverenitet, territorielle integritet, befolkning, demokratiske styresett og vår handlefrihet mot politisk, militært og annet press ved å bidra til å:

‣ Forhindre væpnet konflikt og fremveksten av trusler mot norsk og alliert sikkerhet

‣ Forsvare Norge og allierte mot trusler, anslag og angrep i en alliert ramme

‣ Fremme norske sikkerhetsinteresser, herunder fred, stabilitet og internasjonal rettsorden

Ved å fokusere på norsk og alliert sikkerhet, omfavner forslaget både statssikkerhetsområdet og den delen av samfunnssikkerhetsområdet som er av vesentlig betydning for statens evne til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. I tillegg beholdes formuleringen om gjensidig støtte og samarbeid mellom forsvarssektoren og det sivile samfunn; både på grunn av det sikkerhetspolitiske utfordringsbildet som forventes, og for å avgrense totalforsvarskonseptet til forhold hvor det er behov for gjensidig støtte og samarbeid. Til slutt bidrar forslaget til at totalforsvarskonseptet omfatter normalsituasjonen og ikke «bare krise og krig for å kunne understøtte Forsvarets innsats», jf. Forsvarskommisjonen av 2021 sin anbefaling (10, s. 166). Dette er viktig fordi forsvaret av Norge ivaretas gjennom «kontinuerlig nasjonal innsats på og utenfor norsk territorium i fred, krise og krig, og tilrettelegging for alliert innsats i Norge og i våre nærområder» (5, s. 47). Trusler mot norsk og alliert sikkerhet omfatter ikke bare militære trusler, men også fremmedstatlige aktørers bruk av sammensatte trusler og terrorhandlinger fra ikke-statlige aktører.

På denne måten følger formålet til totalforsvaret fra hovedmålet til norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk: forsvare norsk suverenitet, territorielle integritet, befolkning, demokratiske styresett og vår handlefrihet. Oppgavene følger fra delmålene til sikkerhets- og forsvarspolitikken:

‣ Forhindre væpnet konflikt og fremveksten av trusler mot norsk og alliert sikkerhet

‣ Forsvare Norge og allierte mot trusler, anslag og angrep i en alliert ramme

‣ Fremme norske sikkerhetsinteresser, herunder fred, stabilitet og internasjonal rettsorden

I tillegg følger det oppgaver fra Norges forpliktelser i henhold til Atlanterhavspaktens artikkel 3 (15):

‣ Opprettholde kontinuitet i nasjonale styringssystemer

‣ Opprettholde kontinuitet i kritiske samfunnsfunksjoner til befolkningen

‣ Opprettholde sivil støtte til militære operasjoner

De tre siste oppgavene beskriver hvilken minimums motstandsdyktighet som er nødvendig i hele konfliktspekteret. Gjennom oppgaven opprettholde sivil støtte til militære operasjoner, beholdes kjernen i totalforsvaret slik det har ligget fast i hele etterkrigstiden.

Kritiske røster vil hevde: Hva er egentlig nytt i dette innspillet? Har det ikke alltid vært slik? Det er lett å være enig i en slik kritikk. Mitt forslag er ikke et radikalt forslag om å endre prinsippene for norsk sentralforvaltning eller endre prinsippene for beredskap og krisehåndtering. Mitt forslag er å gjøre eksplisitt det som følger implisitt fra Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske mål og Norges forsvarskonsept, samt gjøre en avgrensning for hvor omfattende totalforsvaret skal være. Forslaget kan også gjøre det lettere for ideelle organisasjoner som har upartiskhet, nøytralitet og uavhengighet som prinsipper, å «finne sin plass» i det norske beredskapssystemet. Slike organisasjoner kan være til støtte for norsk totalberedskap uten at de er en del av totalforsvaret som skal forsvare Norge og allierte.

Gjennom å sette eksplisitte rammer for hva totalforsvar er, kan totalforsvarsarbeidet få en tydelig strategisk retning. Dette kan igjen gi relevant totalforsvar for vår tid som er aktivt i det daglige og forberedt for krig.

Foto: Sivert Brautaset / Forsvaret