Se for deg følgende scenario: En russisk tråler fisker ulovlig i fiskevernesonen.  Den norske kystvakten krever at skipet skal følge med inn til Tromsø for videre straffeforfølgelse, men skipet skifter raskt kurs mot russisk farvann. Samtidig varsler den russiske marinen om en skarpskytingsøvelse i farvannet nord for Finnmark og krever at sivile skip og fly skal holde seg unna området av sikkerhetshensyn – er dette en krise?

Scenarioet tar utgangspunkt i et motsetningsfylt forhold mellom Russland og Vesten, hvor Russland har tilbudt Norge bilaterale samtaler om tolkning av Svalbardtraktaten i fiskevernsonen. Samtidig inspiserer norsk kystvakt rutinemessig en russisk tråler som har drevet ulovlig fiske i fiskevernesonen og krever at skipet skal følge med inn til Tromsø for videre straffeforfølgelse, men skifter raskt kurs mot russisk farvann. Samtidig, på kort varsel, varsler den russiske marinen om en skarpskytingsøvelse i farvannet nord for Finnmark og krever at sivile skip og fly skal holde seg unna området av sikkerhetshensyn.

Med dette scenariet som bakteppe ser denne artikkelen på følgende problemstilling: Er dette en krise? Hvordan og hvorfor? Og hva er det politisk klokt å gjøre opp mot hva som er militært mulig. Før vi konkluderer hvorvidt scenariet er en krise eller ikke skal vi først se på situasjonen med den russiske fisketråleren og øvelsen hver for seg, og hvor de isolert sett faller inn under krisespekteret[1]. Deretter skal vi se hendelsene i sammenheng, og konkludere på et overordnet nivå før vi avslutningsvis vurderer hva som er militært mulig opp mot hva som kan være politisk klokt.

Russisk fiskekriminalitet i nordområdene

Det er liten tvil om at den russiske fisketråleren som har drevet ulovlig fiske i fiskevernsonen faller inn under kategorien «fiskekriminalitet». Den har oppholdt seg i fiskevernsonen, innenfor 200 nautiske mil fra Svalbard og brutt regulerte bestemmelser for fiske. Russland, som én av de fem arktiske kyststatene, skrev i 2008 under på Ilulissat-erklæringen som omhandler at havretten også gjelder på polhavet, som en del av havområdene i arktisk og nordområdene. Dette henviser til havrettstraktaten som har vært viktig for soneinndeling og regulering av suverenitet i havområdene i tilknytning til egen kyst. Dette utfordrer den russiske fisketråleren ved å fiske ulovlig i fiskevernsonen. Bakgrunnen for dette er at det med hjemmel i lov om Norges økonomiske sone (1976); «... tilkommer Norge å håndheve, treffe eller fastsette passende forholdsregler til sikre bevarelsen og – om nødvendig – gjenopprettelsen av dyre- og plantelivet innen de nevnte områder og deres territoriale farvann" (Svalbardtraktaten, Art. 2, andre ledd). Enkelt forklart betyr dette at Norge kan regulere fiske i fiskevernsonen og inngå bestemmelser som er gjeldende for alle som ønsker å fiske der. Det at inspektører fra den norske kystvakten har kartlagt at den russiske tråleren har benyttet seg av feil type fiskenett, med for liten maskevidde, og brutt andre bestemmelser for fiske gjør dette til fiskekriminalitet. Selv om Russland har ratifisert Havrettstraktaten, og norsk politikk forholder seg til en norsk tolkning av Svalbardtraktaten, har den russiske tråleren brutt havrettskonvensjonen og da også Ilulissat-erklæringen i dette tilfellet.

Avvik fra normaltilstanden

Sigmund Simonsen skriver i sin bok Til forsvar av landet at «Fiskekriminalitet utfordrer i utgangspunktet ikke norsk suverenitet, like lite som en ikke-statelig aktør alene kan utfordre eller true Norges suverenitet» (Simonsen, 2019, s. 183). Det betyr at den russiske fisketråleren i seg selv ikke truer norsk suverenitet, heller ikke når den endrer kurs mot russisk farvann etter å ha blitt pågrepet. Dette er en politisak som kystvakten med deres begrensede politimyndighet skal håndtere. Saken kan videre anmeldes i den internasjonale domstolen i Haag, men den utløser ikke alene en sikkerhetspolitisk eller sivil krise da den ikke truer norsk suverenitet etter Simonsens syn.

Sammenlignet med Elektronsaken i 2005, som Simonsen i avsnittet over skriver om, ser vi at situasjonene kan fremstå ganske like. Fiskekriminalitet er nemlig ikke en ny problemstilling i norske arktiske havområder. Det skjer med jevne mellomrom, og ofte hører man lite om det. Det som gjorde Elektronsaken mer dramatisk var at to norske fiskeriinspektører var om bord i den russiske fisketråleren Elektron da den satte kurs mot russisk farvann. Man kategoriserte det heller ikke da som en krise, og lot etterhvert skipet gå inn til russisk havn. Dette ble omtalt som en episode, som faller inn under FFODs krisespekter. For å vurdere om vår problemstilling er en episode er det nyttig å avklare hva en episode er: "Kriser kan også være svært ulike når det gjelder alvoret i de utfordringene et beslutningssystem står overfor: fra situasjoner hvor en stats eksistens er truet, til situasjoner som kan skape en viss dramatikk, men hvor virkelig vitale interesser neppe er truet. Det er denne siste kategorien som ofte kalles episoder." (Kjølberg, 2013, s. 24). Denne situasjonen faller godt innfor Kjølbergs definisjon av "episoder" da den ikke truer virkelige vitale interesser og kun skaper en viss dramatikk for de involverte etatene.

Sett i lys av dette konkluderer vi med at scenarioet med den russiske fisketråleren isolert sett ikke er en krise. Det faller inn under hendelse, på grensen til en episode på krisespekteret, da fiskekriminalitet utfordrer norsk suverenitet i svært liten grad, men avviker fra normaltilstand i fiskevernsonen.

Russisk skarpskytingsøvelse

Vanligvis har både Norge og Russland varslet om øvelser i god tid. At Russland nå velger å gå bort fra denne uformelle enigheten legitimerer det eventuell usikkerhet fra Norge sin side. Under skarpskytingsøvelsen er det Russland som står ansvarlig for sikkerheten i og rundt det avgrensede området, og siden øvelsen holdes utenfor territorialfarvannet (12 nautiske mil) hvor Norge ikke har myndighetsutøvelse, begås det altså ingen ulovlig handling fra Russlands side. I tillegg hjemler «Forskrift om luftromsorganisering» §12 regulering og bruk av luftrommet for å styre trafikk unna skytefelt (2009).

Vi har opplevd øvelser utenfor Norges grenser flere ganger tidligere, hvor den seneste var på nyåret 2020 og august 2019. Til tross for at denne øvelsen ble holdt mye lengere sør enn hva som gjøres i dette scenarioet, ble det ikke satt krisestab. Dette betyr ikke nødvendigvis at øvelsen ikke var urovekkende eller av interesse, men det kan gi oss en pekepinn på hvordan vi kan begynne å håndtere vår situasjon. Imidlertid ytret forsvarsminister Frank Bakke-Jensen den 6. august 2019 at Norge ikke er fornøyd med utviklingen (NRK, 8.august, 2019). Det er nærliggende å tro at han sikter til både Russlands handling og Russlands forhold til Norge. I tillegg beskrev forsvarssjef Haakon Bruun-Hanssen situasjonen som en nasjonal utfordring. Basert på dette er det mulig og isolert sett kategorisere situasjonen som en hendelse eller episode, og ikke en krise.

Svalbardtraktaten

Imidlertid er det interessant å se dette i lys av Svalbardtraktaten som Russland har tilbudt seg å forhandle med norske myndigheter om. Russland har kanskje interesser i dette området da de legger øvelsen i farvann utenfor Svalbard og samtidig ønsker å inngå nye forhandlinger rundt Svalbardtraktaten. Det er heller ikke ulovlig å ønske å inngå forhandlinger, og det er vanskelig å spekulere i hva som er bakgrunnen for dette ønsket. Svalbardtraktaten er generelt et sårt tema, og flere av verdens stormakter ønsker å få endret den i sin egen interesse. Det vil samtidig av åpenbare grunner være i norsk interesse å avslå ønskene om endring da dette mest sannsynlig vil påvirke Norges integritet og suverenitet i disse områdene. Siden situasjonen om den russiske tråleren kun er ansett som fiskekriminalitet er det usannsynlig at den har noen som helst sammenheng med øvelsen eller ønskene om forhandlinger. Men siden Russland iverksetter øvelsen utenfor Svalbard på så kort varsel, samtidig som de har bedt om forhandlinger angående Svalbardtraktaten, kan det vekke mistanke. Øvelsen kan derfor bli sett på som en form for pressmiddel. Per dags dato er det derimot usannsynlig at dette står på Russlands agenda.

Overordnet sett er det vanskelig å se en meningsfull sammenheng mellom fisketråleren, øvelsen og ønskene om forhandlinger. Det meste blir spekulasjoner og vår konklusjon er derfor at det ikke er en sammenheng i dette scenarioet og at situasjonen både isolert og overordnet sett ikke er en krise. Imidlertid er det fortsatt potensiale for at situasjonen utvikler seg til en krise. Våre vurderinger rundt hva som er militært mulig og politisk klokt i denne sammenhengen skal derfor bidra til å forhindre en slik utvikling.

Norges muligheter

Når vi skal se på hva som er militært mulig, ser vi på hvilke kapabiliteter vi kan bruke og hvilke militære midler man har lov til å bruke. Med hjemmel i lov har Kystvakta rett til å eskalere situasjonen ved å avfyre rettet skudd mot tråleren. Ifølge Kystvaktloven § 5 har Forsvaret lov til å anvende ytterligere materiell og personell enn det som er underlagt Kystvakten.  Det er derfor mulig å borde fartøyet for å ta over styringen på skipet, ved enten bruk av mannskap fra Kystvakta eller spesialsoldater. For å ikke eskalere situasjonen for mye kan man bruke tauverk eller lignende for å stoppe propellen slik at fartøyet mister fremdrift.

Ettersom Russland vil åpne for bilaterale samtaler angående tolkning av Fiskevernesonen kan dette være en mulighet for å markere Norges tolkning av traktaten. Samtidig er det viktig å vise hvor alvorlig vi tar det at en tråler har fisket med for liten maskevidde, noe som vil påvirke fiskebestanden fram i tid. Å slå ned på dette vil være en trygghet for andre fiskere som er avhengig av kvotene for å få nok fangst til inntekt. Vi mener det må prioriteres at bevis sikres og at de ansvarlige i denne saken blir etterforsket.  Det er derfor politisk klokt å prioritere inntauing av fartøyet til Tromsø. Det er viktig å presisere at øvelsen er i norsk økonomisk sone, og at det er vår plikt og rett til å etterforske og eventuelt dømme lovbrudd på fiskerilovgivningen.

For å hindre tråleren i å entre russisk farvann og samtidig unngå unødvendig eskalering, vil det være ønskelig at kun Kystvakta involverer seg, kanskje med et helikopter for å bistå eventuell bording. I henhold til forfølgelsesretten har Kystvakta i tillegg rett til å forfølge fisketråleren når den endrer kurs i internasjonalt farvann. Imidlertid er det viktig å tenke på hvordan russerne vil svare på en slik reaksjon siden de er i området med marinefartøy på øvelse, og at dette er en situasjon som raskt kan utvikle seg til en krise.

Siden Kystvakten jakter tråleren har de også et ansvar for at fartøyet ikke beveger seg mot farvann hvor sikkerheten kan stå i fare med tanke på skarpskytingen. Dette medfører et ekstra ansvar for å få stoppet tråleren så tidlig som mulig. En situasjon der russiske styrker involveres kan være sannsynlig dersom tråleren og Kystvakta kommer inn i skytefeltet. Dersom det utvikler seg en situasjon med russiske marinefartøy og fly er det lurt å ta tak i det tidlig for å unngå militære eskaleringer som kan resultere i en krise. Det vil ikke være hensiktsmessig at situasjonen utvikler seg til skuddvekslinger mellom norske og russiske krigsskip over en sak om grove brudd på fiskeribestemmelser, men det er viktig at dette blir straffeforfulgt.

Militært mulig, men politisk klokt?

Hva som er militært mulig vil være avhengig av hva allierte og norske styrker har til rådighet av ressurser. Dette vil bli påvirket av pågående øvingsaktivitet, vedlikehold, osv. Innledningsvis kan det være lurt å varsle NATO om øvingsaktiviteten. Forsvaret kan også rapportere kontinuerlig etterhvert som man henter inn egen etterretning. Det vil være hensiktsmessig å bruke egen Maritime Patrol Aircraft (MPA)-kapabilitet og eventuelt subsidiere med britiske eller amerikanske P8 som ofte er på Andøya. På den andre siden kan dette oppfattes som en eskalering av situasjonen fra russisk side. FOH/Marinen bør også koordinere og mobilisere ytre kystvakt for å ha seilingsruter i området for å passe på både russiske båter og sivile skip slik at de ikke kommer i nærheten av skarpskytingen. Det er også mulig for Forsvaret å stille med mannskap eller skip som er med på å observere øvelsen.

QRA-en er alltid på beredskap for NATO. Dersom situasjonen tilspisser seg, er det mulig å sette flere jagerfly på 15-minutters beredskap. Sammen med MPA som henter etterretning kan det være en god idé å plassere ut skipet til E-tjenesten, F/S Marjata, for å hente inn ytterlige etterretning om kapasiteter og kapabiliteter, i tillegg til å vise tilstedeværelse. Samtidig som kystvakten er tilstede, kan Sjøforsvaret plassere ut flere fartøy, blant annet ubåter, korvetter og fregatter. Selv om F-35 ikke er FOC enda, kan det være mulig å legge opp til aktivitet med maskinen i området rundt øvelsen. Det er usikkert om Luftforsvarets luftovervåkingsradarer når så langt utenfor land eller om lavdekningen er god nok. Det kan derfor være lurt å få AWACS ut i området, men dette avhenger igjen av NATO ettersom det ikke er en selvfølge at AWACS er i Norge på denne tiden.

Når vi skal se på hva som er politisk klokt kan det være lurt å se på hva Norge ønsker å oppnå. Er det å vise til Russland at dette ikke er greit eller er det å bevare fred og samtidig ivareta et godt forhold til Russland? Det kan også være lurt å ta i betraktning de bieffektene som kommer av øvelsen. Vil øvelsen påvirke fiskere i området eller annen sivil aktivitet? Vi mener Norge har et ansvar også overfor NATO å passe på og patruljere nordområdene. Siden øvelsen er i internasjonalt farvann er det ingenting ulovlig med handlingene til Russland slik det blir beskrevet innledningsvis. Derfor mener vi det er politisk klokt å kun vise tilstedeværelse i området med Kystvakta, etterretningsskipet og MPA-fly. Etterretningsskipet kan lovlig drive etterretning mot øvelsen og russiske kapabiliteter og handlingsmønster. Dette er informasjon som er viktig for Norge og NATO. MPA kan patruljere indre farvann og passe på at ingenting krenker territorialfarvannet vårt under havoverflaten.

Oppsummering

Vi anser det som unødvendig å eskalere situasjonen med russerne, spesielt når det er et tilspisset forhold fra før av. Isolert sett, mener vi at hverken situasjonen med fisketråleren, øvelsen eller ønske om bilaterale samtaler er å anse som krise. Vi konkluderer også med at dette scenarioet ikke er en krise overordnet sett, men som tidligere nevnt har scenarioet et potensiale til å utvikle seg til en krise da det er en sammensetting av flere hendelser og episoder.  Det vil derfor være viktig å trø varsomt for å ikke lage en situasjon som kan forverre forholdet mellom Norge og Russland.

Foto: Kystvaktskipet KV Svalbard W303 og det Russiske fiske mottaks farøyet "Arctic Princess" i Recherchefjorden utenfor Svalbard vinterstid (Torbjørn Kjosvold / Forsvaret)

Artikkelen er basert på en oppgave som kadettene har besvart i emnet «Luftforsvaret og krisehåndtering» ved Luftkrigsskolen.

Referanser

Engebretsen-Skaret, S. S. (2013). Elektronsaken. I T. Heier, & A. Kjølberg, Mellom fred og krig. Norsk militær krisehåndtering (ss. 144-149). Oslo: Universitetsforlaget.

Kjølberg, A. (2013). Hva er krisehåndtering? I T. Heier, & A. Kjølberg, Mellom fred og krig. Norsk militær krisehåndtering (ss. 21-44). Oslo: Universitetsforlaget.

Kystvaktloven. (1997). Lov om Kystvakten (LOV-1997-06-13-42)

Simonsen, S. (2019). Til forsvar av landet. Rettslige rammer og gråsoner for fred, krise og krig. Bergen : Fagbokforlaget .

Forskrift om luftromsorganisering. (2009) (FOR-2009-05-15-523) Hentet fra
Budalen, A. (NRK, 8. August2 019)

[1] Når det blir referert til «krisespekteret» i denne oppgaven, henviser vi til Forsvarets fellesoperative doktrines (FFOD) krisespekter som strekker seg fra hendelse, episode og krise.

Denne artikkelen var først publisert i Luftled 3-2019