Er Forsvarets ledere i stand til å styre et moderne forsvar?
Det egentlige problemet
I debatten om Forsvarets innretning, er det enkelte som hevder at Forsvaret har anskaffet så dyre kampfly at Forsvaret ikke har råd til å operere dem. Sjef Luftforsvaret har tilbakevist dette og sagt at F35 er akkurat det Norge trenger. Det argumenteres blant annet med geografi og et krevende trusselbilde.
Diskusjonen om Norge har råd til F35 er for så vidt interessant, men F35 er allerede anskaffet etter diverse debatter og beslutningsprosesser. Økonomi bør heller ikke være et problem for et av verdens rikeste land. En mer relevant problemstilling er om Forsvaret er organisert og dimensjonert for å operere avanserte fly og våpensystemer. Med ulykken med fregatten KNM Helge Ingstad friskt i minne, er det også grunn til å stille spørsmål om Forsvarets ledere er i stand til å styre et moderne forsvar.
Komplekse systemer
Forsvaret har de siste årene anskaffet svært avanserte plattformer og systemer. Disse krever ekspertise på et helt nytt nivå. Det er ikke «bare» F35 det er snakk om, men også P8A Poseidon, NH90 og de nyeste marinefartøyene krever ny spesialkompetanse for å bli utnyttet til sitt potensial.
Enda større blir utfordringene når systemene skal operere i et teknologisk fellesskap. Nye fly- og våpensystemer er ikke bundet til bransjer og forsvarsgrener, men har visket ut skillelinjene mellom land, sjø og luft. F35 er Forsvarets kampfly, ikke Luftforsvarets. Forsvarsevne leveres i dag av en rekke aktører inkludert private selskaper som KAMS, NorSea Group, Bertel O. Steen og Grieg Logistics. Noen av disse er tilknyttet børsnoterte selskaper, med andre verdier og spilleregler.
Utviklingen innenfor offentlig forvaltning stiller også strengere krav til ledere: Økonomistyring, sikkerhetsstyring, IKT, kvalitetsledelse og internkontroll er fagområder som må forstås og utøves i henhold til et omfattende regelverk. Arbeidsgiveransvaret innebærer krav til systematisk HMS-arbeid, med oppdaterte risikokartlegginger og handlingsplaner. Og på toppen kommer en varslingssak i ny og ne.
I et moderne forsvar skal man altså være sjef for de mest avanserte plattformene i verden, som skal samhandle på tvers av forsvarsgrener. Man skal styre krevende logistikk- og vedlikeholdskjeder med ulike myndigheter og leverandører, der tjenestene er underlagt internasjonale krav og standarder. Man skal være stedlig koordinerende myndighet som skal sørge for at etater, ekspertmiljøer, selskaper og organisasjoner samhandler. Man skal sitte i sivil-militære råd og delta i i tverrsektoriell kriseledelse. Man skal kort sagt lede det sosiologen Charles Perrow kalte en organisasjon med kompleksitet og tette koblinger[1]. Slike strukturer er utsatt for ulykker[2].
Hyppige jobbskifter og radikal kvotering
Hvilke forutsetninger har Forsvarets offiserer for å lede og styre slike komplekse strukturer? Utdanningsordningen er i seg selv ikke veldig imponerende, med en umoden krigsskoleutdanning på et relativt lavt nivå (bachelor), der man har fokus på ledelse av lag og tropper. Masterutdanningen som skal utvikle offiseren videre har fokus på militære operasjoner, ikke styring og organisasjonsledelse. Utdanningen kommer dessuten mange år senere.
Den største utfordringen er imidlertid karrieresystemet der man setter offiserer som mangler relevant kompetanse inn i krevende lederstillinger. Offiserer får som regel stillingen som et opprykk, og man har liten eller ingen erfaring knyttet til sine nye arbeidsoppgaver. I Forsvaret kan man jo søke nær sagt hva som helst av stillinger, i hvert fall hvis man er operativ. Man kan drive med luftvernoperasjoner noen år, for deretter å jobbe med lønn og tariff, for så å bli kommunikasjonsrådgiver. Innimellom er man ute i internasjonale operasjoner, eller man kommer fra skolebenken; fra en utdanning som ikke har noen ting med saken å gjøre.
For de viktigste lederstillingene praktiseres radikal kvotering, det vil si at de forbeholdt visse kategorier operativt personell, som eksempelvis flygere, infanterister eller operative marinefolk. Disse kan bekle nær sagt hvilken som helst stilling, mens en forvaltningsutdannet person har begrensede muligheter. Det er et paradoks er at de egenskapene man er selektert på, for eksempel å være dyktig i et enmannsfly eller leder for en gruppe med jevnaldrende, tilsynelatende er nøyaktig de samme som gjør deg skikket til å være sjef for store komplekse virksomheter; som en base, en forsvarsgren eller et forsvar. Man skulle tro det var motsatt, at en person som var selektert og funnet egnet til å være alene i en cockpit neppe var rett person til å lede et mangfold av mennesker, selskaper og kulturer.
Reformer og styring i andre etater
Innenfor offentlig sektor har det vært gjennomført reformer med omfattende strukturelle endringer. Kystverket, NVE, Statens vegvesen og Tolletaten er eksempler på etater som har gått fra en regionmodell til en funksjonsmodell med fagdivisjoner. Mye av grunnen er den teknologiske utviklingen og økende krav innenfor offentlig forvaltning som krever mer ekspertise og høyere styringskompetanse. Det har vist seg krevende å ha regionsjefer og distriktssjefer som skal ha ansvar for alt mulig, selv om de sitter betydelig lenger i stillingene enn Forsvarets ledere.
Helsevesenet har en litt annen modell. Til tross for at det er noen strukturelle forskjeller kan det være nyttig å sammenligne med Forsvaret. Spesialisthelsetjenesten er en statlig virksomhet med kjerneoppgavene forskning, utdanning og pasientbehandling, og med beredskap som en underliggende premiss/leveranse. Virksomheten kjennetegnes av kompleksitet og tette koblinger. Hvis vi bytter ut pasientbehandling med militære operasjoner, ser vi klare likheter.
Helse Bergen er et av landets største helseforetak med 12 000 ansatte. Det har noen av verdens fremste forsknings- og behandlingsmiljøer innenfor somatikk og psykiatri. Helseforetaket har klart å opparbeide seg et økonomisk overskudd over flere år, noe som har gjort det mulig å bygge et moderne barne- og ungdomssykehus. For tiden er man i gang med å bygge landets første protonsenter for kreftbehandling. De store byggeprosjektene har vært gjennomført uten avvik både når det gjelder tid og kostnader.
Suksesshistorien til Helse Bergen handler om god styring. Ingen blir ledere i helseforetaket uten en tung faglig ballast, der man både har utdanning og erfaring i faget. Avdelingsdirektør for medisinsk avdeling er spesialist i indremedisin og lungemedisin. Økonomi- og finansdirektør er siviløkonom og har kun jobbet med økonomi/finans hele sin karriere. Kommunikasjonsdirektør har utdanning innenfor medievitenskap og har lang fartstid som journalist, blant annet fra VG. Det ville vært utenkelig, nærmest en latterlig tanke, at avdelingsdirektør for medisinsk avdeling ble tilsatt som kommunikasjonsdirektør.
Administrerende direktør som er siviløkonom, har gått veien via en topplederstilling på et annet sykehus; en stilling han hadde i over åtte år. Hans forgjenger som var lege, hadde vært assisterende direktør i flere år før han ble administrerende direktør. Styreledervervene har vært ivaretatt av svært erfarne toppledere, nåværende styreleder er tidligere sentralbanksjef. Alle hadde stor innsikt i stillingene før de tiltrådte, og de kunne levere resultater fra dag én.
Dette står i sterk kontrast til sjefsstillinger i Forsvaret som tildeles ledere med svært begrenset erfaring i utøvende styring og ledelse. En brigadesjef har i gjennomsnitt seks år i sjefsstillinger (tropp, kompani og bataljon), til tross for mer enn 20 års tjeneste.
Det er også interessant å se på Helseforetakets styringsmodell. 30 direktører rapporterer direkte til administrerende direktør, og i overkant av 500 ledere rapporterer til nivå 2. En viktig del av styringen skjer gjennom månedlige møter der alle lederne på nivå 3 deltar. Kvalitetsledelse, risikostyring og kontinuerlig forbedring er innarbeidet i styringsprosessene, og krav til mangfold og kjønnsbalanse etterleves med den største selvfølge. Her har Forsvaret noe å lære. For den som er interessert i å vite mer om styringsmodellen til Helse Bergen, kan man lytte på podcasten «Preik, en podcast for deg som jakter beste praksis på ledelse», med intervju av forrige administrerende direktør Stener Kvinnsland.
Et dårlig rykte
Styringen av Forsvaret har i mange år hatt et dårlig rykte. Det startet i 2004 med et uhjemlet merforbruk på over en milliard. Ni år senere foretok konsulentselskap McKinsey på oppdrag fra Forsvarsdepartementet en overordnet gjennomgang av forvaltningen i forsvarssektoren[3]. Prosjektet konkluderte med at det var styringsutfordringer, en rekke overlappende funksjoner, sendrektighet i utviklingsarbeidet og et rotasjonssystem som hindret kompetanse og kontinuitet. I 2018 kom Riksrevisjonens med en knusende rapport om implementeringen av NH90 der det ble påpekt svikt i planlegging og styring. Forsvarets resultatoppnåelse når det gjelder kvinneandel, mobbing og seksuell trakassering har også vært nedslående. Dette til tross for at Forsvarets personell er grundig selektert, og det påstås at Forsvaret er gode på ledelse.
I løpet av de siste tre årene har Forsvaret hatt flere alvorlige hendelser, der ulykken og havariet med fregatten KNM Helge Ingstad er den mest alvorlige. Dette kunne ha blitt en av Norges verste katastrofer med tap av menneskeliv og enorme miljøødeleggelser. Granskningsrapporter forteller om svakheter i sikkerhetsstyring og sikkerhetskultur, medbrudd på 54 av 88 barrierer[4]. Den siste rapporten fra Statens havarikommisjon forteller om manglende kompetanse, rutiner og planer, noe som gjorde at Sjøforsvaret ikke var i stand til å berge fregatten som kostet 4,3 milliarder.
Forsvarets ledere forklarer ofte uønskede hendelser med at det er for stort sprik mellom oppgaver og ressurser. Dette er ikke unikt for Forsvaret. Man kan ta seg en tur til et sykehus eller en skole, da vil man forstå hva det vil si å ikke strekke til. Forsvaret har derimot sviktet på styring. Forsvarets ledere av avdelinger og staber har åpenbart ikke sett eller forstått utfordringene, eller de har ikke vært i stand til å gjøre noe med dem.
Behov for reformer
Hovedutfordringen er at vi ikke utdanner offiserer til å bli gode ledere i fremtidens forsvar. Relasjonsledelse, motivasjonsteori og gruppedynamikk er greit å kunne, men en leder må også kunne styre. Kombinasjonen av en svak utdanningsordning og et gammelt karrieresystem med radikal kvotering av offiserer fra tradisjonelle operative bransjer/våpengrener, er i hvert fall et dårlig utgangspunkt. En ståtid på 2 år er bortimot risikosport. Innføring av et spesialistkorps er neppe nok til å hjelpe offiserene til å styre og lede en høyteknologisk virksomhet.
Det er behov for å styrke styringskompetansen i Forsvaret slik at ledere blir i stand til å se helhet og forstå sammenhenger, og til å styre komplekse strukturer med en kombinasjon av teknologi, forvaltning, vedlikehold og logistikk i et grenseløst fellesskap. For å komme dit må utdanningssystemet og karrieresystemet reformeres. Utdanningssystemet må styrkes med fag/emner rettet mot avdelingsledernivået. Ved tilsettinger må det være et krav at man har et minimum av utdanning og erfaring i styringsoppgavene før man tiltrer en sjefsstilling. Det må rekrutteres bredt fra alle sektorer og bransjer slik at det blir flere kandidater å velge mellom. Forsvaret bør vurdere å engasjere et eksternt rekrutteringsbyrå der de som rekrutterer er objektive og uavhengige, og der det benyttes relevante tester og caser. Forsvaret må også begynne, som næringslivet, å la resultater telle og ansvar gjøres gjeldende. Vi trenger ikke flere havarier, mislykkede anskaffelser eller dårlige arbeidsmiljøundersøkelser. Det er nok nå.
[1] Perrow, Charles. Normal accidents, living with high-risk technologies. 1999 Princeton University press, New Jersey.
[2] Økt kompleksitet (interaction) gir økt sannsynligheten for at feil oppstår, og tette koblinger (coupling) fører til at flere feil virker sammen slik at sikkerhetsbarrierene ikke klarer å fange opp totaleffekten. Mange kjente ulykker som ulykken med romfergen Challenger og Tjernobyl-katastrofen er eksempler ulykker i slike strukturer.
[3] McKinsey & Company, Modernisering og effektivisering av stabs-, støtte- og forvaltningsfunksjoner i forsvarssektoren, Sluttrapport 17. mars 2015.
[4] Sjøforsvaret. Rapport etter forsvarsintern undersøkelse av alvorlig hendelse med KNM Helge Ingstad i Hjeltefjorden 8. november 2018. 2019.