En optimal reservistordning vil kunne få bukt med ståtidsproblematikken for militære. Det er derfor viktig at ordningen ikke ødelegges av kortsiktige perspektiver og ineffektive omstillingsprosesser.
Et vedvarende problem i Forsvaret er for hyppig utskiftning av enkelte grupper personell i ulike avdelinger. Ståtiden i stillingene er for lav. Med en god reservistordning på plass vil tjenestegjørende militært tilsatte være inne i kortere perioder når behovet er tilstede. Forsvarsdepartementet foreslår nå i et høringsnotat fra februar 2020, Forslag til endringer i forsvarsloven og vernepliktsforskriften, en revitalisering og overføring av reservistkonseptet som eksisterer i Heimevernet i dag til hele Forsvaret.
Tidligere har en forsøkt å løse ståtidsproblematikken med å innføre en såkalt ordning for militært tilsatte (OMT) og et eget spesialistkorps. Kostnadene knyttet til stor utskiftning av unge i Forsvaret, omtales blant annet i en Utsyn-rapport og Svendsen-utvalgets rapport om økt evne til å kombinere menneske og teknologi, begge publisert i år, og av Forsvarets Sjefssersjant Ingar Lund i foredraget «Klar til strid?» ved Forsvaret Høgskole i 2019. Sistnevnte foredrag gir et godt innblikk i hvordan Forsvarets øverste ledelse ser på problematikken.
Den pågående diskusjonen tjener denne artikkelens argument som går ut på at problemstillingen fremdeles er høyst aktuell og at OMT ikke har ført til bedring i Forsvarets primære ståtidsproblem. Dette fører til for dårlig praktisk kunnskap på lavere nivå i Forsvaret og til uønsket høy utskiftning i stillinger som har lang ledetid og som krever kostbar spesialisering. De negative effektene en ønsket å unngå finnes også i argumentasjonen for innføringen av en ny militær ordning OMT før den ble vedtatt Diesen (2011). Ordningen med en aktiv-reserve bør derfor ikke satse på en utvidet tjenesteplikt slik inneværende lovforslag ønsker, men heller se på muligheten for å implementere en fleksibel jobbtilknytning til aktuell avdeling.
Hvorfor OMT ikke har lyktes
Det er særlig to årsaksforhold som kan bidra med å forklare hvorfor OMT ikke har lyktes med å konvertere eller beholde personell. Det første forholdet gjelder lønnssystemet for de militært tilsatte som ble endret for et par år tilbake. Lønnspolicyene ble da innrettet med en lønnsøkning som kom tidligere for spesialistene i karriereløpet. Spesialistkorpset ble også prioritert under lokale lønnsforhandlinger og andre lønnsinsentiv ble partssammensatt utformet og sikret ved en tidlig konvertering til korpset. Det er paradoksalt at Forsvarsstaben har hatt friheten gjennom dagens Hovedtariffavtaler til å avtale lønnsnivået for alle stillinger og personellkategorier i Forsvaret så høyt de vil. Samtidig som insentivene altså ikke er sterke nok, noe som vises når Forsvaret må lage spesialordninger for grupper av offiserer som i praksis vil fortsette på den gamle personellordningen. «Det er et mål å unngå ‘dårlig stemning’ i OR korpset, gjennom å konvertere offiserer som ikke ønsker å være der. Det er vi ikke tjent med», sier Forsvarssjef Eirik Kristoffersen.
Det andre årsaksforholdet omhandler måleparameterne for ordningens vellykkethet, den såkalte 70-30 prosentvise fordelingen mellom hhv. spesialister (OR) og offiserer (OF). Disse måltallene kan trekkes ut over hvor mange som fordeles på OR og OF. Selv om måltallene reflekterer en fordeling på 70-30, og en derfor konkluderer med at omstillingen går etter planen, betyr ikke det at ståtiden øker eller blir bedre. Altså er det et klart forbedringspotensialet i hvordan man måler effekten av både omstillingen og de positive effektene en ønsker å oppnå.
Tilsvarende logikk finner vi på de lavere driftsenhetene (DIF) hvor Luftforsvaret eksempelvis ved utformingen av den nye organisasjonen 133 Luftving Evenes i 2018 hadde blanke ark til å forme sin personellstruktur i tråd med ny militærordning. Luftforsvaret valgte å beholde opprinnelig personellstruktur selv om denne avdelingen over lengre tid har vært preget av høy personellutskiftning samtidig som mange av stillingene i organisasjonen har dyre og tidkrevende utdanninger. Frykten for operative leveransetap på kort sikt på grunn av økte sosiale kostnader gjennom en pågående flytting fra Andøya lå nok blant annet bak avgjørelsen.
Ståtidsproblemet er for øvrig ikke et abstrakt problem uten reelle konsekvenser. Helge Ingstad-forliset hvor vi tapte et fartøy i milliardklassen var delvis forårsaket av manglende erfaring på bro, skal vi tro rapporten fra Havarikommisjonen. Gjennomsnittsalderen til brobesetningen var 22 (!) år. Til sammenligning var gjennomsnittsalderen på det kolliderende tankskipet 42 år. Dette viser viktigheten av at Forsvaret sikrer et tilfredsstillende erfaringsnivå gjennom bedre implementering av vedtatt personellordning. Ordningen, enten det er OMT eller en reservistordning, legger tross alt rammene for fregatters faktiske bemanning og ståtid.
En overordnet forklaring på hvordan disse fenomenene kan oppstå ligger i etatens egne bekymringer for sosiale kostnader ved endrede personellvilkår. Bekymringene er legitime, men ødelegger for sektorens strategiske endringsbehov. Begrepet sosiale kostnader er her eksemplifisert i to av tilfellene jeg nevnte ovenfor og henviser til den «dårlige stemningen» som kan oppstå om en tvinger gjennom en ordning.
Analyse av perspektiver
Under innføringen av OMT dyttet Forsvaret omstillingsoppdraget ut til Driftsenhetene i Forsvaret (DIF). DIF ba så sine avdelinger avgjøre hvilke stillinger de hadde til fordeling på OR/OF i OMT-omstillingen. De lavere enhetene måtte med andre ord selv forstå det strategiske endringsbehovet og bakgrunnen for ny OMT for så å avgjøre hvem som skulle fordeles på hvilken kategori OR/OF. En forståelse av oppdraget som oppsummerer den pågående kulturelle endringsmanøveren man stod ovenfor ble av en DIF nylig formulert slik: «OR-7 er nå den nye majoren». Fokuset er med andre ord å heve attraktiviteten og statusen til det nye spesialistkorpset for å få flere til å konvertere og således møte 70-30 måltallene.
Innføringen av reformen «HR-transformasjon» ble styrt på samme måte, hvor hver underavdeling selv måtte identifisere hvilke HR-funksjoner som kunne omorganiseres og bidra til å nå den organisatoriske målsetningen om effektivisering av HR-feltet i Forsvaret.
Fra avdelingssjefene og DIF-sjefenes perspektiv kan vi påstå at det ville tjene deres pågående operative oppdrag dårlig å prioritere disse to omstillingene som primært søkte å hente langsiktige gevinster for Forsvaret samt møte pålagte økonomiske innsparinger. Å flytte fokus fra daglige operasjoner, øvelser og andre operative leveranser medfører få om ingen fordeler i et kortsiktig perspektiv hverken for DIF, BRA eller avdelingssjefer i Forsvaret. De samme sjefene har utvilsomt utført sine pålagte tiltak i perioden under innføringen av OMT.
Samtidig er det viktig å ha det primære problemet i mente siden vi i 2020 enda ikke har løst ståtidsproblematikken. Det betyr at tiltakene ikke fungerer etter hensikten og en av årsakene jeg peker på er for få fordeler for de på lavere nivå som skal implementere ordningene.
Hvorfor slutter så de unge?
I følge Forsvarets Forskningsinstitutt (FFI Rapport: Hvorfor slutter spesialistene i Forsvaret. 23. mars 2020) er det ønsker om nye utfordringer, sivil utdanning, kortere reisevei og manglende kompetanse- og karrieremuligheter som drar de unge vekk fra Forsvaret. For å løse ståtidsproblemet må vi ta disse forklaringsfaktorene til etterretning.
Det er viktig at fordelene som gis til de som skal implementere ikke har uønskede effekter, faktisk fører til ståtidsendring og styres av Forsvarets behov. Siden nevnte omstillingsprosesser ikke er optimale, må dette hensynet tilfredsstilles. Oppdraget om å gjeninnføre en reservistordning vil ha klare ønskelige effekter av nasjonalstrategisk art. En av disse er mer sivil-militær kompetanseflyt. Et måltall for innføring av reservister - ala 70-30 - må fange disse ønskelige effektene.
La oss anta at Forsvaret utarbeider en mal for kontrakter mellom Forsvaret og frivillige om tjeneste som reservist og fastsetter tjenestevilkår for reservister slik høringsnotatet fra FD beskriver. Et mål på veien for en vellykket innføring av en reservistordning har vi om neste spesialist som sier opp, kan på samme tidspunkt tilbys en kontrakt for tilsetting i aktiv-reserven. Kontrakten må altså ha en kompensasjon og ryddighet som gjør at vedkommende velger å fortsette som reservist.
I det fremsatte høringsnotatet er det et forhold som er avgjørende at justeres dersom innføringen av ordningen skal lykkes. De fleste i Norge vil beskrive omfanget av hva en reservist gjør som en deltidsjobb og ikke en tjenesteplikt. Derfor må forholdet til arbeidsmiljøloven, ferieloven og pensjonsopptjening følge som ellers for ordinære militært tilsatte. Dette er en «breial» påstand, men begrunnelsen for den følger.
I den nylig saken fra Høyesterett om feriepenger for deler av Heimevernets personell er det fastslått at den tjenesten bør ses på som et arbeid som genererer feriepenger. En fremtidig reservistordning kan neppe utformes vesentlig forskjellig fra denne tjenesten og bør derfor også generere feriepenger. Det er deretter nærliggende å anta at de samme forholdene som har gjort seg gjeldende for personellets rett på feriepenger også vil gjelde det samme personellets forhold til annen lovgivning.
Hvis det av politiske årsaker er uønsket med økte utgifter til bl.a. offentlige pensjoner og feriepenger, og dette hemmer attraktiviteten til nye personellordninger, er sannsynligheten stor for at gevinstene uteblir. Var vi ikke enige om at en styrt økning av ståtiden ville være økonomisk besparende for Forsvaret? En slik besparelse kan først påvises etter en stund når en får håndtert ståtidsproblemet. LO-organiserte Norges offisers- og spesialistforbund (NOF) har allerede protestert mot innretningen av det fremlagte lovendringsforslaget i sitt høringssvar. En trenger heller ikke lete lenger enn til Arbeiderpartiets foreslåtte forsvarspolitiske program for å finne et politisk alternativ som ikke er kronisk reservert mot å satse økonomisk på personell i offentlig sektor. Ståtidsproblemet fordrer vilje og langsiktighet i den politiske styringen.
Kontroll over utgifter kan oppnås om pengene tas fra Forsvarets allerede eksisterende ramme eller planlagte økninger. En løsning hvor avdelingene må søke sentralt om å få dekket sine utlegg til kontraktsinngåelser med personell i aktiv-reserven vil kunne gi de ønskede insentivene for sjefene som skal implementere. Dette leder oss frem til en mulig løsning på problemet.
En mulig løsning
Finansieringen av reservistordningen bør være på “øremerket konto” og kun utbetales for inngåtte kontrakter. Har ikke avdelingssjefene eller DIF-sjefene prioritert å styrke avdelinger der Forsvaret anser reservist-behovet for å være udekt, får de hverken de ekstra reservistene til å løse sine stående oppdrag, eller brukt pengene på noe kortsiktig. En økning på 57 stadig tjenestegjørende årsverk vil utgjøre i overkant en tropp, mens en øremerkning av pengene til en aktiv-reserve som øver en uke pr måned utgjør fire ganger så mange soldater. Det vil si et helt kompani. Her kan den enkelte leser selv vurdere stridsnytten mellom disse to alternativene.
En vanlig løsning for personelløkning til nå har vært å gjøre endringer i årsverksrammen eller styrke spesifikke budsjettposter. Dette alene er en lite treffsikker løsning for å implementere en ny personellordning fordi det ikke medfølger reelle insentiver til å løse hverken ståtidsproblemet eller en fremtidig bruk av reservister. Dersom pengene heller tildeles i etterkant, altså ikke gjennom normal ressurstildeling og styrings-akse, vil de organisatoriske insentivene endres.
Ansettelsesforholdene for de militære er delt i tilsetting til 35 år og til 60 år (T-35/T-60). En ny form for tilsetning i en aktiv-reserve kan være en mulig løsning på ståtidsproblemet. Et fleksibelt ansettelsesforhold vil bedre legge til rette for pendling, studier eller en sivil karriere nummer to og motvirke problemet med at unge slutter tidlig. Studier og sivil karriere på siden er i større grad mulig hvis en tjenestegjør utvalgte dager eller uker i året. Halvparten av T-35 spesialistene i FFI sin undersøkelse som hadde sluttet ville foretrukket en utdanning ved siden av jobben istedet for pengebonusen som tilbys idag. Tanken om at førstegangstjenesten skal være den eneste inngangsporten til en aktiv reserve er derfor snever. Norges Reserveoffiserers Forbund NROF beskriver gode måter en slik styrke kan settes opp gjennom sine høringssvar til langtidsplanen for Forsvaret og reservistordningen.
Turnusordninger finner man i andre deler av samfunnet. Offshorearbeidere er for eksempel tilreisende arbeidstakere. Sykehus og helsepersonell er et annet nærliggende eksempel. En bemanningsøkning ved bruk av nye reservister vil bety at Forsvarets aktivitet kan planlegges utover kveld eller lørdager. Slik sett vil flere reservister kunne medføre en beredskapsmessig bedre styrking av Forsvaret.
Når det er lov og samtidig politisk ønskelig øker sannsynligheten for at vi har en optimal løsning på problemet.
Styring og innføring
I UTSYN-rapporten argumenteres det for at ståtiden ikke må økes for alle. Et måltall for innføringen av en reservistordning kunne vært antall gjeldende tilsetningskontrakter. Tallet er målbart og kan benyttes for å styre innføringen av reservistene mot steder eller personellområder Forsvaret ønsker å styrke.
Allerede militært øvet personell under 30 år i ulike avdelinger bør kunne tilbys tilsetning i den aktive reserven uten tidkrevende saksbehandling med grenstabene eller arbeidstakerorganisasjonene. Aller helst bør Forsvaret kunne predikere i forkant hvem som begynner å peile livet sitt inn mot pendling eller en sivil utdanning. Når oppsigelsen kommer kan arbeidet med å finne en overgang til reserven allerede være gjort. Dette er mulig å gjennomføre hvis insentivene rundt økonomien øremerkes slik beskrevet ovenfor.
En forvaltningsmessig enkel løsning som minsker innføringskostnadene vil være å ta et gjennomsnitt, av avdelingen sine lønnsposter etter militær grad. En avlønning kan så beregnes etter disse, med mulighet for bonus ved kontraktsinngåelse der det trengs. Canadas reservister avlønnes rundt 92 prosent av en aktiv tjenestegjørendes daglønn. En slik løsning vil i større grad være akseptabel for arbeidstakerorganisasjonene da tjeneste i avdelinger med belastende vakter og øvelser blir kompensert. Disse rammevilkårene for ordningen bør avklares sentralt heller enn å utredes nede i organisasjonen.
Konklusjon
En lang pendlervei og manglende utdanningsmuligheter vil over tid få betydning for en ansatts og dens families mer permanente valg og prioriteringer. Dette kan føre til at de ansatte velger å innrette seg mot andre arbeidsplasser og lokasjoner enn det Forsvaret i dag tilbyr.
Jeg luftet en gang tanken til en av mine tidligere sjefer om ikke en økt flytokt-frekvens på avdelingen i perioder hvor det var behov for økt tilstedeværelse i luften fra vår skvadron kunne avbalanseres med lengre friperioder for personellet i perioder med tilsvarende lav aktivitet. Altså en løsning med tilgjengelighet større deler av døgnet eller uken, som en slags turnusløsning. Eller iallfall en mer pendlervennlig fordeling. Svaret var kort og godt: “Det gjør vi ikke før vi må”.
Det er viktig å påpeke at nærheten og årsaksforholdet mellom tiltakene som innføres i en reform som OMT og den negative effekten som ønskes motvirket ikke nødvendigvis henger nært sammen i tid og rom. Det kan derfor for en sjef være vanskelig å få øye på den langsiktige effekten av tilsetnings- og arbeidstidsordninger som ikke fornyes, kombinert med personellets behov for pendling til familie og manglende utdanningsmuligheter.
På toppen av dette er det høy rotasjonstakt på militært personell i alle ledd som har delansvar for implementering av personellordningene. Litt enkelt sagt endrer både eierskapet til omstillingene og forståelsen for det strategiske personelloppdraget seg den 1. august hvert år. Dette stort sett på grunn av det militære beordringssystemet.
Forsvaret trenger en ny reservistordning som tar innover seg og tilrettelegger for behovene til fremtidens ansatte. Dette krever varig organisatorisk endring gjennom målrettede insentiver. Det nye forslaget må justeres og ordningen må innføres på en annen måte enn tidligere. Et rettferdig og enkelt regime for kompensasjon, frivillighet og fleksibilitet samt insentiv for sjefene til å finne gode løsninger er viktig. Klarer vi dette kan vi reservere oss mot lav ståtid i fremtiden.
Foto: Kristian Kapelrud/Forsvaret
