Eksport er ekstremsport

I 2023 nådde norsk våpeneksport rekordhøye 6,8 milliarder kroner—en økning på 43% fra 2022. Den økte etterspørselen skyldtes hovedsakelig krigen mellom Russland og Ukraina. Givergleden fra vesten i form av våpen- og ammunisjonsdonasjoner førte til at mange land tømte lagrene sine. Den største veksten var i varegruppen «Våpen og våpendeler», som økte fra 2,2 milliarder til 3,2 milliarder kroner.^[1] Eksport av bomber, granater og raketter økte også til 2,6 milliarder kroner, opp 642 millioner fra året før. Økningen var markant, og har ført til både stort engasjement og kontrovers. Sistnevnte er forståelig, ettersom krig og krigsprofittering innen militærindustrien inneholder store etiske dilemmaer. I april brøt en aksjonist seg inn i Kongsberg sine fasiliteter på Rygge og forsøkte å ødelegge produkter i protest mot det han hevdet var materiell ment for Israel.^[2]

Våpeneksport er et politisk anliggende, og norsk eksportkontroll er strengt regulert. Protester eller hærverk rettet mot norske våpenprodusenter er derfor feilslått, siden det er politikken som fastsetter rammene for hva produsenter kan eksportere til hvem. Her har produsentene null innflytelse. Men hva er egentlig våpeneksport, og er det mulig å beherske eksportkontroll?

Eksportkontrollens betydning

Tilførsel av militær teknologi dikteres av utenriks- og sikkerhetspolitikk. Intensjonen med eksportkontroll, er å forhindre at egne styrker konfronteres med eget produkt på slagmarken. Den amerikanske marshallhjelpen som kom etter andre verdenskrig ble vel mottatt. Foruten å være direkte oppbyggende, formet den en sterk allianse med USA. Materiell- og pengeoverføringer bidro til å bygge opp vesteuropeiske forsvar og NATO. Dette gagnet i høyeste grad også amerikansk forsvarsindustri. Hjelpen ble senere videreført i form av nye utlåns- og salgsavtaler som Military Assistance Program (MAP), Foreign Military Financing (FMF) og Foreign Military Sales (FMS). Med amerikansk militær vare følger det imidlertid strenge krav hva angår sluttbruk, noe som aktualiseres når materiell skal utfases og selges, doneres eller destrueres. Amerikanske myndigheter følger nøye opp etterlevelsen av eksportregelverk gjennom tilsyn som End-Use-Checks, Golden Sentry og Blue Lantern.^[3]

Historiske eksempler på brudd

Ved brudd på eksportregelverket kan konsekvensene være alvorlige.
Dette kan være ødeleggende for teknologien det gjelder, og for bi- og multilaterale forhold. Brudd rokker ved det tillitsbaserte fundamentet slike relasjoner hviler på.
I det følgende vil vi belyse nødvendigheten av at all eksport- og kontrollvirksomhet må gjøres i overensstemmelse med gjeldende regelverk. I tillegg vil vi demonstrere hvor vanskelig det til tider kan være å orientere seg i en verden hvor sikkerhets- og utenrikspolitikk stadig påvirkes og endres grunnet geopolitiske spenninger og krig.

Tidlig på 1970-tallet mottok Iran, under sjahen, F-14 jagerfly fra USA.^[4] Da Ayatollah Khomeini overtok makten og etablerte den islamske republikk, var det ikke lenger ønskelig at Iran disponerte en slik kapasitet. USA kvelte tilgangen til flydeler, men mot alle odds benytter Iran den dag i dag sine gjenværende F-14. Dette har blant annet latt seg gjøre ved at embargoen mot Iran ikke alltid overholdes.

I USA har man avdekket at sivile selskaper har kjøpt overskuddsmateriell fra det amerikanske forsvaret og videresolgt dette til Iran.^[5] Overføring av militært overskuddsmateriell til sivile aktører fordrer at aktøren forplikter seg til å overholde de restriksjonene eksportkontrollen pålegger, og at videresalg kun finner sted dersom det foreligger kontrakt med kjøpere som har avlevert sluttbrukererklæring. Dette viser hvordan sivile skruppelløse selskaper kan omgå eksportrestriksjoner, til tross for strenge krav til sluttbrukererklæringer.

Moderne eksempler og konsekvenser

I 2005 ble General Motors og General Dynamics ilagt forelegg og omkostninger som beløp seg til 35 millioner USD for 248 brudd på International Traffic in Arms Regulations (ITAR).^[6] British Aerospace Systems inngikk i 2011 et forlik der de måtte betale 79 millioner USD for 2591 brudd på ITAR.^[7] Likeså, i en omfattende korrupsjons- og eksportskandale, måtte Airbus betale omlag 3.9 milliarder USD.
Det finnes mange eksempler på ulovlig aktivitet, og i tillegg til store bøter kan også overtredelser føre til fengselsstraff, og kostbare utbedringer i eget complianceprogram.

Dersom suverene stater skulle begå brudd, lar disse seg ofte løse i de diplomatiske kanaler. Men, det vil være særdeles naivt å tro at ikke overtredelser også her får konsekvenser. Dersom det utvises slurv eller juks rundt håndteringen av regulert materiell, er det ingen selvfølge at fremtidig tilgang til sensitiv teknologi innfris.
Det vil derfor kunne få svært alvorlige og operative konsekvenser. I Pakistan er det eksempelvis flere statlige og kommersielle aktører som nektes adgang til amerikansk teknologi.^[8] USA styrer tilgangen til sensitiv teknologi basert på gjeldende utenriks- og sikkerhetspolitikk, og derav hvor nært det enkelte land står USA. Ved å ikke sikre et altomfattende complianceprogram, løper den enkelte nasjon en stor risiko, og dette kan i beste fall omtales som ekstremsport. Fortidens slurv kan hemme fremtidens behov. 

Uforutsette hendelser

Det sies at veien til helvete er brolagt med gode intensjoner. Tilbaketrekningen ut av Afghanistan i september 2021 etterlot seg et hav av eksportregulatoriske implikasjoner. Amerikanske styrker la bak seg en anselig mengde materiell som Taliban i dag, enten selv kan benytte, eller omsette til annet uønsket formål.^[9]I dag risikerer vesten stadig å møte egne våpen. Det som sprang ut som en affære for å treffe egne sikkerhetspolitiske interesser, tjener nå i verste fall det motsatte.

I det som omtales som den første Gazakrigen (2008-2009), ble det benyttet panservernraketter av typen M72. Rakettene stammet fra norskkontrollerte Nammo Talley i USA. Det var det amerikanske forsvarsdepartementet som frontet salget til Israel, og handelen gikk derfor utenom det norske regelverket. Norges regelverk åpner for eksport av varer uten selvstendig funksjon, og når disse delene inngår i større våpen, er det totalen hos amerikansk eksport som gjelder.^[10]

Korrekt gjennomførte salg kan også få uante følger. Bevæpning av offentlige tjenestemenn på Island har tidvis vært et omstridt tema. Reaksjonene lot derfor ikke vente på seg da deres politi anskaffet 250 stykk maskinpistoler av typen MP5 fra Norge.^[11] Islands daværende regjering uttalte at det ikke dreide som en anskaffelse, men en donasjon. Dette avkreftet Norge, og viste til at den islandske kystvakten hadde anskaffet 250 stykk, brukte MP5 maskinpistoler, for den nette sum av 625.000 kroner. Dette var strengt tatt det andre salget til den islandske kystvakten, da de allerede i 2010 hadde bedt om 50 stykk av samme typen. Den islandske kystvakten skal deretter ha overført maskinpistolene videre til politiet, hvilket resulterte i en firedobling av antall automatvåpen i politistyrken.^[12]

I teorien er det mulig å sikre seg mot ovennevnte hendelser ved å sette forbehold i sluttbrukererklæringen. Erklæringen fordrer at all videre bruk og endring av denne, les salg, skal godkjennes av norske myndigheter. Utfordringen er hvorvidt kontrollorganet er dimensjonert til å følge dette opp, og derfor hvorvidt brudd stort sett kun avdekkes når de når nyhetsdesken.

Veien videre

Den amerikanske tankesmien Cato Institute, hevder at de økonomiske fordelene, og den strategiske nytten som følger amerikansk våpeneksport, er langt mer tvilsom og begrenset enn tidligere anslått.^[13] Instituttet går langt i å hevde at den omfattende våpeneksporten er totalt ute av kontroll. De historiske fordelene som tidligere nevnte marshallhjelp og våpeneksport til Europa førte med seg, er ikke nødvendigvis en overførbar strategi som fungerer like godt for alle deler av verden.

Norge ønsker åpenbart å forbedre sin tilnærming. Sommeren 2023 besluttet regjeringen å opprette en ny etat i Utenriksdepartementet med ansvar for utstedelse av tillatelser, veiledning og den utøvende kontrollen med eksport av forsvarsmateriell, flerbruksvarer, teknologi, tjenester og kunnskap.^[14]
«Direktoratet for eksportkontroll og sanksjoner» (DEKSA) vil etter planen opprettes innen 1. januar 2025. Formålet er å forbedre rammevilkårene for sikkerhetspolitikk, og derav Norges forpliktelser hva angår sanksjoner. Det vil medføre at norsk næringsliv i økende grad må forholde seg til sanksjoner og reguleringen av eksport, blant annet som følge av krigen i Ukraina. Eksportkontroll på strategiske og sensitive varer, teknologi og kunnskap har fått stor oppmerksomhet, og økt eksport fører med seg en økende og omfattende saksmengde.^[15]

Konklusjon

Til tross for at regelverket overholdes, oppstår det for mange situasjoner som undergraver selve formålet med regelverket. Dette viser hvor vanskelig det er å opprettholde kontrollen ved salg av forsvarsmateriell. Dette er spesielt vanskelig i dag hvor sikkerhetspolitiske allianser, og geopolitiske forhold er i endring.
Et dynamisk regelverk kombinert med robust internkontroll, er helt avgjørende for å minimere risikoen for at teknologi anvendes i hva som strider mot norske interesser. Det er også forutsetning å erkjenne våpeneksportens risikofylte natur. Kun da ligger forholdene til rette for god risikostyring. Dette fanges opp ved å ha så gode systemer som mulig, og et konstruktivt samspill med våpenprodusenter, myndigheter og sluttbrukere.

Ved å etablere Direktoratet for eksportkontroll og sanksjoner har Norge tatt et stort skritt i riktig retning. Opprettelsen av nevnte direktorat burde også leses som en oppfordring til alle aktører; at også de sikrer samsvar ved å enten opprette, eller forbedre egne complianceprogram.

Det er kun gjennom kontinuerlig forbedring og årvåkenhet at Norge kan opprettholde en god eksportkontroll. Samtidig er det det viktig å erkjenne at rammene satt i eksisterende eksportkontroll, kan være begrensende i seg selv. Utførsel av militær teknologi tjener sikkerhetspolitiske interesser, men den eksponerer også egen sårbarhet. Den kan dessverre også føre til bevæpning av fremtidens motstandere, hvor enn de måtte befinne seg.

Foto: Trygve Hongset / Forsvaret