Anne-Margrete Bollmann presenterer i sin artikkel, Totalforsvaret – fra konsept til samlebetegnelse, enkelte syn på dagens totalforsvarskonsept som bør nyanseres og settes inn i en større sammenheng.
Bollmanns skriver at konseptet omfatter «gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn knyttet til hendelser og kriser i hele krisespennet». Det er ikke lenger snakk om «den totale krig» eller en samlet og koordinert forsvarskamp. Totalforsvaret har blitt en samlebetegnelse, eller som langtidsplanen så treffende sier: «en overbygning og et verktøy for en rekke aktiviteter.»
For det første må det være klart begrepet hele krisespennet også omfatter den totale krig, perspektivet for artikkelen bør derfor nyanseres allerede fra start.
Hva innebærer så konseptet, spør Bollmann videre.
La oss ta utgangspunkt i følgende; statens viktigste plikt er å ivareta individenes sikkerhet. Bollmann ser dette fra et krigsperspektiv, slik at spørsmålet blir hvordan nasjonens samlede ressurser kan benyttes for forsvar av Norge og ivaretagelse av borgernes behov. På regjeringens hjemmesider kan vi lese at: «Kriser må møtes med bruk av de samlede nasjonale ressurser, basert på klare strukturer, ansvarsforhold og kommandolinjer mellom sivile og militære aktører og tilstrekkelig kompetanse på alle nivå». Dagens totalforsvarskonsept må derfor ses i sammenheng med hvordan både statssikkerheten og samfunnssikkerheten ivaretas. Samfunnets kritiske funksjoner må ivaretas i fred, krise og krig. Følgende illustrasjon gir et bilde av dette.[1]
Det foreligger gjensidige avhengighets forhold mellom disse funksjonene. De kritiske funksjonene gjenspeiler også statsrådenes og departementenes konstitusjonelle ansvarsområder. Og det er i dette bildet, med sektoransvar der behovet for tjenester øker i krise og krig at totalforsvarskonseptet kommer til sin rett. NATO har fastsatt krav til resiliens for sju grunnleggende funksjoner, (seven baseline requirements), i sivil sektor.[2] Disse kravene springer ut av NATO paktens artikkel 3 og er direkte knyttet til både forsvar og avskrekking. Evne til masseevakuering og sikker tilgang til mat og vann er to eksempler. Norge rapporterer status til NATO.
Støtte og samarbeid uttrykker videre at konseptet inneholder: Totalforsvarsordninger og – mekanismer omfatter støtteordninger, samhandlingsmekanismer og samordningsfora som reguleres gjennom lover, forskrifter, kongelige resolusjoner, instrukser og relevante avtaler innen totalforsvaret i militær og sivil sektor. Ytterligere et sentralt poeng som utelukkes av Bollmann er at konstitusjonen, beredskapsloven, særlovgivning og underliggende forskrifter kan ses på som en ramme for eller en del av totalforsvarskonseptet. Et sentralt formål for disse rettsreglene er å fastsette kompetanse, myndighet og ansvar. Sektorlovgivningen gir på konkrete områder uttrykk for hvordan ressurser skal prioriteres og fastsetter vilkår for når prioriteringsbestemmelsene kommer til anvendelse. Rettsreglene spiller derfor en sentral rolle for å legge til rette for økte krav koordinering, og prioritering av ressurser i tilfelle krise eller krig. Det er eksempelvis klart at det er Justis- og beredskapsdepartementet som har det overordnede ansvar for befolkningens fysiske sikkerhet med politiet som den utøvende etat.[3]
Det er derfor heller ikke slik at det foreligger et virvar av statlige organer og direktorater som ikke vet de skal gjøre. Det finnes riktig nok ganske mange slike organer med en rolle i totalforsvaret, men ansvar og oftest kompetanse må sies å være klart. Samfunnssikkerhetsinstruksen fastsetter grunnleggende prinsipper for departementenes beredskapsansvar og beredskapsarbeid. Dette er et spørsmål om hvordan samvirke skal skje.
Nasjonalt beredskapssystem bestående av sivilt beredskapssystem (SBS) og beredskapssystem for forsvarssektoren (BFF) er manualer med tiltakskort bla med formål å sikre sivil-militær koordinering. Beredskapssystemene gir oversikt over tiltak som kan iverksettes og inneholder prosedyrer for iverksettelse av tiltak og koordinering og kommunikasjon. Tiltakskortene inneholder beskrivelse av hjemmelsgrunnlag og hvilken myndighet som har kompetanse til å iverksette tiltakene. Det finnes altså manualer til nytte for organer og personell med roller i totalforsvaret.
Når det gjelder aktiviteter og samarbeidsforum under totalforsvarskonseptet så vil disse kanskje være mer eller mindre nyttige. Men det er grunn til å minne om at slike møter og forum var sentrale under planleggingen og gjennomførelsen av øvelse Trident Juncture 2018. Et av de nasjonale formålene for øvelsene var å teste en rekke av ordningene under totalforsvarskonseptet.[4]
Det foreligger også en rekke avtaler mellom ulike aktører med roller i totalforsvaret. Dette kan enten være samarbeidsavtaler som beskriver hvordan ulike aktører skal samarbeide i fred, krise og krig. Avtaler med kommersielle aktører er også omfattet. Sistnevnte er ment å bidra til effektiv forsyning av varer og tjenester.
Bollmann har rett i at dagens Totalforsvarskonsept er annerledes enn det opprinnelige. Det skulle bare mangle. Dagens totalforsvarskonsept er tilpasset et ganske annerledes trusselbilde og en stat som styrer annerledes enn tidligere. Siste samfunnssikkerhetsmelding og langtidsplan for Forsvaret ble fremlagt på samme tid, med trusselbilder for stats- og samfunnssikkerhet det er all grunn til å tro at har vært koordinert mellom departementene.[5] Det er heller ikke slik at alt var bedre før. Udiskriminerende bombing av byer og befolkningssentre er ikke bare en krigsforbrytelse, men også særdeles lite effektivt for militære formål. Et grunnleggende trekk ved dagens trusselbilde er at gjensidige avhengigheter gjør oss mer sårbare. Følgelig er samarbeid og samvirke viktigere enn noen gang. Et viktig utviklingstrekk i denne sammenheng er at den utøvende makt og hvordan den utøves gjennom departementene har endret seg. En rekke oppgaver er flyttet fra regjeringen over på andre aktører. Virksomhetsstyring og eierskapsstyring har i noen grad overtatt for direkte beslutningsmakt. De fleste lovmessige beredskapshjemler finnes allikevel fortsatt, men mer og mer beredskap er basert på kommersielle reguleringer.
Sivilforsvarets organisering og ansvar ble vurdert Sivilforsvarets fremtidige rolle og organisering ble vurdert ved NOU 2013: 5 “Når det virkelig gjelder…— Effektiv organisering av statlige forsterkningsressurser”. Et hovedhensyn til grunn for utvalgets anbefalinger var å effektivisere nasjonale beredskapsressurser. Sivilforsvaret er en viktig beredskapsressurs, med en folkerettslig og historisk særstilling, som burde ha hatt større prioritet. Sivilforsvaret befinner seg dessverre i godt selskap med andre organer og etater med beredskapsroller og som aktører i totalforsvaret.
Samlebetegnelse eller konsept?
” Et konsept er en idé om hvordan en ønsket effekt kan nås på best mulig måte.” Den ønskede effekten av det gjeldende totalforsvarskonseptet er beskrevet slik: “Totalforsvaret som konsept skal sikre best mulig utnyttelse av samfunnets begrensede ressurser når det gjelder forebygging, beredskapsplanlegging, krisehåndtering og konsekvenshåndtering i hele krisespekteret”.[6]
Totalforsvarskonseptet skal derfor sørge for beredskap i fredstid, og effektiv utnyttelse av ressurser i kriser og krig for å redusere konsekvensene av uønskede hendelser. Det er mange hjertesukk som kan ytres fra oss som har arbeidet med beredskap- og krisehåndtering opp gjennom årene, også i forbindelse med møterekker. Etter min oppfatning er totalforsvarskonseptet både nyttig hensiktsmessig og til dels pedagogisk. I NATO sammenheng henvises det ofte til de nordiske landene og deres konsepter for totalforsvar i sammenheng med Resilience og Hybride trusler. Konsepter for samvirke og samhandling er kanskje noe som har kjennetegnet små stater med begrensede ressurser, økt gjensidig avhengighet har gjort konseptet relevant for også andre. Konseptet har endret seg over tid og dets innhold bør vurderes kritisk og endres for å møte fremtidens trusselbilde og stridsmiljø.
Det er kanskje ikke så viktig om vi snakker om et konsept, en metode eller et samlebegrep. Det viktigste er at det vi gjør bereder grunner for effektiv beredskap og evne til å håndtere krig og kriser. I Forsvaret er det tatt noen skritt i riktig retning. I et bilde av gjensidig avhengighet og økt sårbarhet bør absolutt den sivile beredskap vurderes. Et grunnleggende problem her er hvem som betaler for beredskapen. Etter gjeldende prinsipper for statlig økonomistyring er det slik at behov som er frembrakt fra forsvarssektoren skal betales av forsvarssektoren. I tillegg kommer den økende andelen av kommersialisert beredskap og endret statlig styring. Vi får håpe det er mulig å finne nye gode løsninger i rammen av totalforsvarskonseptet.
Foto: Forsvaret
[1] fra Prp 153. L (2016-2017) se også Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) 2016. Samfunnets kritiske funksjoner. NOU: 2006:6
[2] NATOs hjemmesider. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_132722.htm
[3] Politiloven §§ 1 og 2. PBS del I kap 1.
[4] FFI rapport 19/01068
[5] Meld. St. 5 (2020-2021) og Prop. 14S. (2020-2021).
[6] “Støtte og samarbeid - En beskrivelse av totalforsvaret i dag”. Oslo 2016. Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet. pkt 3.4.
