Det vanskelige forsvarskonseptet

Den 3. juni 2020 vedtok Stortinget å ikke behandle langtidsplanen for forsvars- sektoren, som regjeringen hadde oversendt i april samme år. For første gang siden introduksjonen av denne typen planer i 1968, ble en langtidsplan returnert til regjeringen med følgende vedtak:

Stortinget sender Prop. 62 S (2019–2020) tilbake til regjeringen og ber regjeringen komme tilbake til Stortinget så snart som mulig og senest innen 15. oktober 2020 med en ny proposisjon utarbeidet i tråd med flertallsmerknadene fra Stor- tingets utenriks- og forsvarskomité.[1]

Slik stortingsflertallet så det, var hovedproblemet med langtidsproposisjonen at den stilte en alvorlig sikkerhetspolitisk diagnose, men uten å følge den opp med konkrete forsvarspolitiske tiltak innenfor gitte tidsfrister med tilhørende kostnader.[2] Gapet ble for stort.

I proposisjonen ble det tegnet et bilde av meget krevende sikkerhetspolitiske utviklingstrekk i Norges omgivelser.[3] Russlands selvhevdende og militaristiske utenrikspolitikk i kombinasjon med Kinas utfordring av det amerikanske hegemoniet, og en hurtig utvikling innenfor våpenteknologi og cyberfeltet, gjør verden mindre forutsigbar og stabil. Spesielt for en liten stat med en strategisk beliggenhet som Norge er dette en farlig utvikling, fordi den brått kan trekkes inn i en stormaktskonflikt. I tillegg kommer svekkelsen av internasjonale institusjoner, ikke bare av EU med Brexit og andre oppløsningstendenser, men også̊ av NATO som lenge har slitt med medlemmenes lave forsvarsbudsjetter og krevende indre spenninger blant nå̊ 30 medlemsland. I tillegg til dette kommer Donald Trumps uforutsigbarhet og usikker- heten som er sådd omkring USAs fremtidige rolle i det nordatlantiske sikkerhetsfellesskapet. Den globale koronakrisen ser ut til å ha forsterket disse utviklingstrekkene, samt aksentuert nasjonale interesser på̊ bekostning av internasjonale institusjoner og dermed ytterligere svekket det overnasjonale rettsregimet som særlig små̊ stater er så avhengige av for å ha sikkerhet og forutsigbarhet.

Det ble slått fast i proposisjonen at det må̊ tenkes bredt og langt utover militærmakten når det gjelder norske tiltak i møte med disse alvorlige utviklings- trekkene. Det ble pekt på̊ betydningen av totalforsvaret og et generelt stort behov for mer tverrsektoriell samordning.[4] Forsvaret forblir imidlertid det primære virkemiddelet overfor militære trusler mot Norge, og er viktig for at Norge fortsatt skal kunne delta aktivt i internasjonal krisehåndtering i rammen av FN og NATO.

Det store forsvarspolitiske spørsmålet er dermed hvordan Forsvaret skal bygges opp for best mulig å ivareta disse oppgavene. Hvilke våpenplattformer skal videreføres, hvilke skal skrotes og hvilke nye skal kjøpes inn? Hvor skal de lokaliseres for å gi størst effekt i bred forstand, hvor mange hoder trengs det og hvilken kompetanse bør disse besitte? Hva vil det koste og hvilke tidsplaner finnes for dette? Det var disse og liknende spørsmål Stortinget ikke fant til- fredsstillende svar på̊ i proposisjonen, som dermed bare ble et utkast til lang- tidsplan. Stortinget var spesielt misfornøyd med at regjeringen, i stedet for å angi en konkret tidsplan i et fireårsperspektiv, hadde skjøvet planperspektivet ut til åtte år. Problemet ble illustrert ved at det i utkastet til langtidsplanen ble pekt på̊ en stor og umiddelbar trussel fra langtrekkende og meget hurtiggående presisjonsmissiler, men uten at det ble sagt noe konkret om anskaffelse av luftvern mot disse innenfor en gitt tidsfrist med tilhørende kostnader. Liknende iøynefallende gap var det innenfor både land- og sjømakten, på̊ cyber- feltet og på̊ andre områder.

Når en ny proposisjon fremsendes Stortinget høsten 2020, er mye av det- te blitt konkretisert med tidsplaner og kostnader av Regjeringen, som de folkevalgte på̊ Stortinget så kan forhandle og enes om. Spørsmålet er imidlertid om problemet stikker dypere og er mer vedvarende enn det som lar seg flikke på̊ i noen ekstra runder mellom regjering og storting: Hvordan skal landets politiske ledelse i fremtiden knytte sine vedtak om den videre utviklingen av Forsvaret direkte til en sikkerhetspolitisk realitet i stadig endring? Selv om Forsvarsdepartementet innledningsvis i arbeidet med langtidsplanen la vekt på̊ at dette skulle knyttes sammen gjennom å utforme et forsvarskonsept, ble det ikke slik.[5] Riktignok ble det skissert et konsept i proposisjonen:

Regjeringen stadfester et overordnet forsvarskonsept som tydeliggjør at forsvaret av Norge består av tre gjensidig avhengige elementer: vår nasjonale evne, vår kollektive evne i rammen av NATOs forsvarsplaner og vår evne gjennom bilateral støtte og forsterkningsplaner. Kompleksiteten i trusselbildet krever også̊ at militær og sivil side samarbeider enda tettere enn tidligere.[6]

Selv om dette gjentas i budsjettproposisjonen for 2021, og det sies at dette «beskriver sammenhengen mellom de sikkerhets- og forsvarspolitiske målene og Forsvarets oppgaver med tilhørende ambisjon», er ikke dette den typen forsvarskonsept som knytter sammen sikkerhets- og forsvarspolitikken gjennom en klar stridsidé.[7] Det er mer en sikkerhetspolitisk stridsidé, som kun på̊ et svært overordnet nivå̊ legger konseptuelle føringer for utvikling og bruk av Forsvaret. Som det sies i budsjettproposisjonen: «Denne helhetlige tilnærmingen til forsvaret av Norge utgjør forsvarskonseptets kjerne.»[8]

Det som fortsatt mangler er en bærende idé som knytter den norske forsvarsstrukturen direkte til landets sikkerhetspolitiske mål, og som nedfelles i et autoritativt konsept, det vil si at det vedtas av politiske myndigheter og blir bindende for videreutviklingen av Forsvaret.

Et forpliktende forsvarskonsept

Et forpliktende nasjonalt forsvarskonsept må̊ for det første være styrende for hvordan regjeringen bruker det den har av forsvarsstruktur, herunder for utdanning, trening og øving, det vil si all kompetanseutvikling innenfor denne strukturen.[9] For det andre må̊ det være styrende – altså̊ strengt disiplinerende – for de tøffe prioriteringene som må̊ gjøres i videreutviklingen av forsvars- strukturen. Det betyr for konkrete valg om hva som skal anskaffes og bygges ut i fremtiden, og for hva som må̊ ut for å gi plass til de kapasitetene som det er tvingende nødvendig å innfase i lys av trusselbildet – for eksempel det nevnte luftvernet mot presisjonsmissiler.

For det tredje vil et slikt autoritativt og forståelig konsept legitimere og forankre Forsvaret i politikk og samfunn. Dette er umåtelig viktig gitt summen norske skattebetalere bruker på̊ forsvarssektoren hvert år. I 2020 beløp det seg til 61 milliarder kroner, og i 2021 skal det økes med ytterligere 3,5 milliarder, til 64,5 milliarder. Betydningen av legitimering og forankring blir ikke mindre viktig med ytterligere økning av forsvarsbudsjettet frem til Norge reelt sett når det mye omtalte toprosentmålet, som det nå̊ synes å være politisk flertall for.[10] Pengene må̊ regelrett tas fra andre og like viktige samfunnsområder som helse, utdanning, samferdsel og så videre. Koronakrisen har gitt økonomiske konsekvenser det foreløpig er vanskelig å overskue, men alt tyder på̊ at kampen om statsbudsjettet i årene fremover vil bli langt hardere enn noen kunne se for seg da langtidsplanutkastet ble skrevet ferdig vinteren 2020, før krisen inntraff. For det fjerde og siste er et konsept viktig for å kommunisere utad til omverdenen at Norge er i stand til å forsvare seg og at landet akter å gjøre det med troverdighet. Dette gjelder selvsagt både overfor potensielle motstandere og Norges allierte.

Selv om det er vedvarende gode grunner for å innføre et nasjonalt forsvars- konsept, er det ennå̊ ikke gjort. Det ble med en innledende ambisjon i planarbeidet, som endte i et overordnet sikkerhetspolitisk konsept, og et mer konkret forsvarskonsept vil ikke bli lansert når regjeringen legger frem en ny langtidsproposisjon for Stortinget høsten 2020. Et slikt konsept var ikke blant de tingene de folkevalgte etterlyste da de sendte det første utkastet til proposisjon tilbake. Et konkret forsvarskonsept vil dermed tidligst kunne bli en realitet i arbeidet frem mot neste langtidsplan i 2024, men da må̊ departement og militærledelse løse noen fundamentale problemer først. For å identifisere disse må̊ vi se nærmere på̊ hvorfor det er så vanskelig å utvikle et konsept.

Hvorfor så vanskelig?

Det er dype strukturelle årsaker til at Norge fortsatt ikke har noe forsvarskonsept på̊ nivået under det sikkerhetspolitiske. I utgangspunktet er det meget vanskelig å utvikle og implementere et slikt konsept i det norske systemet. Diskusjonen de siste par årene tyder på̊ – tross alle gode ambisjoner – at det faktisk ikke lar seg gjøre uten at det tas strukturelle grep. Det er nok å nevne forsvars- sjefens fagmilitære råd, som kom høsten 2019 og utgjorde en viktig del av grunnlaget for den siste langtidsproposisjonen.[11] Et søk i dette rådet viser at ordet forsvarskonsept ikke brukes overhodet. Man kunne kanskje forventet at det på̊ dette nivået ble lagt et eksplisitt, legitimerende og styrende militært konsept – en stridsidé – til grunn for de fire strukturalternativene (A-D) som rådet var bygget opp rundt. Det gjorde det ikke. Forsvarssjefen gikk i stedet rett på̊ antall bataljoner, båter og fly med tilhørende risiko- og kostnadsberegninger. Det er slik det har vært gjort hvert fjerde år siden det første samlede fagmilitære råd ble fremlagt av general Bull-Hansen i 1985.[12]

Det finnes riktignok et utall strategier, planer, konsepter, doktriner, direktiver og andre mer eller mindre autoritative dokumenter på̊ nær sagt alle nivåer – og både i og utenfor de formelle styringslinjene i forsvarssektoren. Noen av disse er sagt å skulle erstatte tidligere dokumenter, uten at de gamle nødvendigvis fases ut – eller at organisasjonen forstår at de er faset ut. Men så langt finnes altså̊ ikke et nasjonalt, styrende forsvarskonsept, hverken på̊ øverste politiske eller militære hold.

Hovedårsaken til dette er at forsvarssektoren – i likhet med det norske statsapparatet for øvrig – er sterkt sektorisert og dermed fragmentert slik at den høyre hånden ikke alltid vet eller vil vite hva den venstre gjør. Antakelig har byråkrativeksten bidratt til å forsterke dette. Antall ansatte i departementene, direktoratene og etatene er mangedoblet på̊ få tiår. Det stilles store krav og høye forventninger til at alle skal «koordineres» og «samordnes» for å få apparatet til å fungere som en helhet. Imidlertid er det noe annet å koordinere enn å bli koordinert. Det sier seg selv at det er enda vanskeligere å snakke om styring på̊ tvers av alle sektorinteressene. Men skal det la seg gjøre å etablere et autoritativt og forpliktende forsvarskonsept, må̊ regjering og storting inn og styre. Før det gir særlig mening å diskutere innholdet i et forsvarskonsept nær- mere, må̊ i hvert fall to grunnleggende premisser avklares og besluttes – altså̊ styres – politisk.

Å bestemme seg ...

For det første må̊ det besluttes at Norge faktisk skal ha et eget forsvarskonsept. Det er så langt ikke fattet noen slik beslutning her til lands. Dette ser annerledes ut hos våre nordiske naboer. På̊ den ene side har vi det som kan kalles en finsk/svensk-løsning («Øst-Nordisk» om man vil) med nasjonale forsvarskonsepter – besluttet i et formelt hierarki helt opp til presidenten i Finland og regjeringen i Sverige. Disse finnes både i graderte og ugraderte utgaver. De gir retning for utvikling av strukturen, men kan samtidig være bindende, slik at politisk ledelse mister fleksibilitet, noe særlig små̊ og mellomstore stater gjerne ønsker å unngå̊.

På̊ den annen side har vi det som – i hvert fall inntil nå̊ – har vært den danske løsningen. Danskene har eksplisitt besluttet å ikke ha egne konsepter, men å knytte seg til NATO sine. Som allianseavhengig gir dette mening, også̊ for Norge. Men det har svakheter. For det første fordi alliansens konsepter og planer er ganske overordnet og ikke nødvendigvis egnet som grunnlag for nasjonal strukturutvikling. For det andre sier de ikke noe om kriser som må̊ håndteres nasjonalt, altså̊ før NATO eventuelt aktiveres. Dette er en type kriser som stadig synes mer aktuelle i en tid hvor alle mulige hybride scenarioer kan tenkes. For det tredje er det uansett behov for en bærende idé nasjonalt om hvordan man skal bidra til NATOs fellesforsvar. Nettopp dette er kanskje grunnen til at behovet for et konsept den senere tid har vært diskutert i Danmark, og danskene nå̊ arbeider med utvikling av nasjonale strategier og konsepter på̊ det sikkerhetspolitiske området.

Her må̊ det presiseres at det i Norge – mye som en følge av forholdene omtalt ovenfor – har vært praksis å ha uskrevne, men svært så konkrete ideer om hvordan landet skal forsvares. Under den kalde krigen var det invasjonsforsvaret med det balanserte forsvar som gjaldt. Balansert i betydningen et kom- plett militært forsvar med de land-, sjø- og luftstyrkene som skal til for å operere selvstendig i fellesoperasjoner. Det dekket hele spekteret, både før og etter en eventuell aktivering av NATOs artikkel fem. Dette var nedfelt i nasjonale planverk som ble øvd jevnlig. Det var også̊ i stor grad styrende for kjøp av materiell og bygging av infrastruktur og kompetanse.

Invasjonsforsvaret var så etablert at det ikke engang ble forlatt da den kalde krigen tok slutt. Men selvsagt ble det økt usikkerhet om det var reelt, på̊ grunn av spørsmål om kvaliteten på̊ styrkestrukturen, synkende forsvarsbudsjetter, økt vekt på̊ internasjonale operasjoner, og planverk som ikke lenger ble oppdatert og øvd – men glemt i arkivene (i beste fall, mye ble makulert). Invasjons- forsvaret ble da også̊ – uten noen identifiserbar konseptuell beslutning – gradvis erstattet med en form for britiskinspirert innsatsforsvar etter årtusenskiftet. Ambisjonen om det balanserte forsvaret ble imidlertid aldri forlatt, men har levd i beste velgående frem til i dag. Man har sagt «ja takk, begge deler» – med den kostnadsdrivende effekt det har hatt.

Skal norske myndigheter gjøre dette annerledes i dag, og formulere et for pliktende forsvarskonsept som blir disiplinerende og styrende for nødvendige og tøffe prioriteringer i lys av dagens alvorlige situasjon, må̊ altså̊ landets øverste politiske myndigheter først fatte en beslutning om at Norge faktisk skal ha et slikt konsept. Med tanke på̊ prosessen frem mot neste langtidsplan i 2024 haster det med en slik beslutning: Skal konseptet være styrende må̊ det på̊ plass før eventuelle fagmilitære råd utarbeides og selve langtidsproposisjonen skri- ves.

Et krevende spørsmål om nivå

Det andre fundamentale premisset som det må̊ tas en beslutning om, er hvilket nivå̊ et forsvarskonsept skal ligge på̊. Dette er nok det aller vanskeligste spørsmålet. I praksis må̊ regjeringen – med stortingsforankring – beslutte hvem som skal skrive og eie det. Det må̊ være en form for toppstyring vi hittil ikke har hatt – og som få egentlig er vant til eller komfortable med her til lands. Tradisjonelt har den konseptuelle tenkningen tvert imot foregått nedenfra og opp – dels nettopp som en konsekvens av et konseptuelt vakuum på̊ toppen. Én sak er at dette har gjort de militærfaglige miljøene til sterke aktører – og den politiske ledelsen til en svakere aktør – i spørsmålet om hvordan vi skal forsvare oss.

En annen sak er at dette har betydd at forsvarsgrenene har fått stå i sentrum og lagt mange av de viktigste premissene. Og det betyr igjen at konseptutvikling – på̊ samme måte som i alle andre land – blir en arena for rivalisering og ressurskamp. Det handler om makt og penger. Det er nemlig slik at trusselbildet, og svarene på̊ trusselbildet, har en tendens til å se veldig forskjellig ut med Hærens, Sjøforsvarets og Luftforsvarets briller. Trusler og svar på̊ truslene «leses» gjerne på̊ en måte som setter egen forsvarsgren i sentrum. Attpåtil er det innenfor hver forsvarsgren flere sett med briller ut fra hvilken våpengren den enkelte tilhører. Hærens langvarige og opprivende strid mellom lett (infanteri) og tung (mekanisert) struktur, er et eksempel.

For de to andre forsvarsgrenene er det nok å minne om luftmaktens gullalder på̊ 1950-tallet. Luftforsvaret kom da i sentrum for det norske forsvarskonseptet med oppbygningen av Bodø-regionen som utgangspunkt for offensive luftoperasjoner sammen med britene og amerikanerne – som en del av USAs og NATOs strategiske avskrekking. Sett fra Luftforsvarets side var det knapt ønskelig å tenke i retning av alternative konsepter som ville svekke dets makt- posisjon. Når det fra 1960-årene i USA og NATO kom en gradvis dreining mot mer nyanserte og fleksible konsepter, tvang det seg imidlertid frem end ringer. Det gav grunnlag for nye, delvis konkurrerende nasjonale konsepter – invasjonsforsvaret – med Hæren og Indre Troms i sentrum. Dette var mer innrettet mot den strategiske defensiven, men uten at den offensive luftmakten ble oppgitt med det første. Resultatet var intens rivalisering mellom forsvars- grenene.

Med et skifte til en toppstyrt utvikling, og implementering av konseptet for hvordan Norge skal forsvares, kan rivalisering og ressurskamp kanskje nedtones, men borte blir det neppe. I den forbindelse må̊ det minnes om at forsvars- sjefen i 2017 gjeninnførte 1950-tallets ledelsesordning med sterke forsvars- grensjefer. Styrkesjefene, som de nå̊ kalles, har fått tilbake både operativ og administrativ myndighet, og de er gitt anledning til hver for seg å bygge opp sterke fagmiljøer på̊ hver sin kant av landet. Det betyr gjerne i samspill med lokal og regional kompetanse- og næringsutvikling. Når en slik utvikling kombineres med økt forsvarsbudsjett, er grunnen beredt for økt fragmentering.

Løftes perspektivet til å se staten under ett, blir spørsmålet om hvem som skal eie forsvarskonseptet ytterligere komplisert. Hvordan skal et eventuelt militært forsvarskonsept, eid av Forsvarsdepartementet og Forsvaret, harmoneres med totalforsvarskonseptet som eies av Justis- og beredskapsdepartementet? Et militært forsvarskonsept og totalforsvarskonseptet er ikke nødvendigvis motstridende, og de kan koordineres innenfor sektorprinsippet. Dersom det besluttes at et forpliktende konsept skal ligge på̊ totalforsvarsnivå, er det umulig å komme utenom hard styring fra regjeringssjefen, som igjen må̊ svare overfor Stortinget. Også̊ her handler det om makt og penger, og da i enda større grad enn internt i forsvarssektoren. Som det ble understreket av regjeringen i utkastet til ny lang- tidsplan, krever dagens sikkerhetspolitiske situasjon et styrket totalforsvarskonsept, men desto mer konkret og forpliktende et slikt konsept blir, desto mer krevende blir det å fordele myndighet og ressurser mellom sektorene.

Et alternativ kan være å ha et mer overordnet totalforsvarskonsept som kombineres med et mer detaljert militært forsvarskonsept. Dette må̊ da si noe om bruk av det militære forsvar i rammen av totalforsvaret. Men en slik ordning må̊ altså̊ besluttes politisk for at det skal gi mening å diskutere innretning og innhold. Det blir også̊ raskt et spørsmål om hva som skal komme først og legge premissene: totalforsvarskonseptet eller det militære konseptet. Eller kan de utvikles i en integrert prosess, og hvem skal da ha ledelsen?

Et sentralt spørsmål er hvem som skal utvikle og eie det militære forsvars- konseptet, altså̊ hvilken rolle forsvarssjefen skal ha. Forsvarssjefen har styrings- kraften som må̊ til for å tverrprioritere mellom grenene og unngå̊ suboptimalisering. Han har også̊ legitimiteten som skal til for å gi det militære forsvars konseptet faglig troverdighet i Forsvaret, politikken og offentligheten. Samtidig er et militært konsept politikk i høyeste potens. Det har store politiske ringvirkninger som treffer økonomi, distrikt, industri, alliansen og så videre. Dette tilsier at det må̊ utvikles i en integrert prosess mellom forsvarssjefen og regjeringsapparatet. Det integrerte forsvarsdepartementet som ble etablert i 2003 utgjorde en mulig institusjonell ramme rundt en slik prosess.

Når det eventuelt er fattet en beslutning om de to fundamentale spørsmålene – om Norge skal ha et konsept og hvem som skal eie det – kommer spørsmålet om innholdet. Både økonomi og politikk gir mange høyre- og venstre- begrensinger. Uavhengig av og hvordan Norge når toprosentmålet vil det finnes økonomiske begrensninger. Minst like mange begrensninger vil det være for hva som er politisk gangbart. Allerede ved begreper som «avskrekking» og «snubletråd» settes følelser og politikk i sving. Går vi videre med velkjente militærstrategiske størrelser som «offensive operasjoner», «bringe krigen til motstanderens territorium», «påføre motstanderen tap», ha evne og vilje til å «straffe motstanderen» ut over det som foregår på̊ slagfeltet, bruk av «ikke- konvensjonelle» våpen og metoder, reises nær en uendelig rekke spørsmål med stor politisk sprengkraft knyttet til det å konkretisere et forsvarskonsept.

Dette er en stor del av forklaringen på̊ at norske politikere foreløpig ikke har ønsket å binde seg til noe annet enn et mer overordnet politisk konsept, som har en stor grad av fleksibilitet innebygd og gir et stort tolkningsrom for de ulike delene av Forsvaret. Med den klare risiko for maktkamp og fragmentering som ligger i en slik frihet.

Et politisk konsept

Et helhetlig og overordnet sikkerhetspolitisk konsept i dagens alvorlige sikkerhetssituasjon bør inneholde de elementene som regjeringen foreslo i langtidsplanutkastet og senere bekreftet i budsjettproposisjonen for 2021. Først og viktigst må̊ være å styrke alliansen. Det norske småstatsforsvaret må̊ i størst mulig grad bidra til NATOs forsvarsevne. Det betyr å innrette det slik at det er relevant og slagkraftig som en del av NATO. Det må̊ bygges infrastruktur, forhåndslagre, og evnen til vertslandsstøtte må̊ styrkes. Her er det mye å bygge videre på̊ i forlengelsen av storøvelsen Trident Juncture i 2018. Til dette kommer forsvar gjennom evne til bilateralt samarbeid og forsterkningsplaner, både innenfor og utenfor NATO-rammen. Norges deltakelse i NATOs enhanced forward presence i Litauen siden 2017 gir antakelig relevante og nyttige erfaringer med overføringsverdi til Norge i så måte. Det andre må̊ være å styrke den nasjonale egenevnen. Selv om ambisjonen om det balanserte forsvar aldri ble forlatt, ble evnen til selv å kunne forsvare Norge svekket etter den kalde krigen. Selv om det er forbedringer å spore, er det ikke tilstrekkelig. Det gjelder både å kunne håndtere mindre kriser selv – og å kunne bidra til NATOs kollektive forsvar. Det er all grunn til å regne med flere kriser i gråsonene mellom fred og krig, og dermed blir egenevne enda viktigere. Et styrket totalforsvar blir avgjørende viktig for slike gråsonekriser. Både gråsonekriser og politiske endringer i NATO kan dessuten gjøre NATO-garantien mindre sikker – og dermed blir Norges egen evne til forsvar enda viktigere.

Innfrielse av toprosentmålet er sentralt i oppbygging av egenevnen. Det må̊ dermed brukes mer penger på̊ Forsvaret, noe som er i ferd med å realiseres med Regjeringens siste budsjettforslag på̊ totalt 64,5 milliarder. Samtidig er USA opptatt av og følger nøye med på̊ byrdefordelingen i NATO, og det er tvil omkring de gjensidige forpliktelsene til støtte. Dette kommer til å fortsette. På̊ 1950-tallet brukte – et mye fattigere Norge – over fire prosent av BNP på̊ Forsvaret. Helt frem til 1990-tallet lå tallet på̊ mellom tre og fire prosent. I harde tall brukte Norge ved inngangen til 1970-tallet drøyt 13 prosent av nasjonalbudsjettet på̊ forsvar. Uavhengig av amerikansk påtrykk sier det seg derfor selv at det trengs økte bevilgninger også̊ bortenfor 2021 for å kunne snakke om en satsning på̊ Forsvaret som både tetter huller i dagens struktur og gjør det mulig å bygge et Forsvar som er relevant for fremtiden.

Et siste element i et mer overordnet politisk konsept må̊ være evne til innovasjon og omstilling. Selv om det har vært påtrykk for interneffektivisering, har ikke mer grunnleggende omstillingsevne stått høyt på̊ dagsorden siden forsvarsreformen omring årtusenskiftet. Det har imidlertid blitt stadig tydeligere at forsvarsektoren må̊ gjøres klar for omstilling til en ny tid, og det haster allerede med å gjøre tøffe prioriteringer. Vi ser konturene av fremtidens trusler der såkalt hybrid- og cyberkrig samt helt ny våpenteknologi byr på̊ svært store utfordringer, og utviklingen går raskere enn det forsvarssektorens fireårige plansyklus makter å fange opp. I flere slike scenarioer er det ikke sikkert Forsvaret av i dag har relevante midler overhodet. Hvis ikke grunnleggende innovasjons- og omstillingsevne på̊ en eller annen måte inngår i et fremtidig forsvarskonsept, er det derfor ikke gitt at et budsjett på̊ verken to eller tre pro- sent av BNP vil gjøre Norge sikrere.

Foto: Torbjørn Kjosvold / Forsvaret

Innlegget ble først presentert på luftmaktseminaret 2020 og deretter publisert i Skriftserie vol. 38

[1] https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Innstillinger/Stortinget/ 2019-2020/inns-201920-334s/

[2] https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Innstillinger/Stortinget/ 2019-2020/inns-201920-334s/

[3]  https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/prop.-62-s-20192020/id2697623/

[4] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/prop.-62-s-20192020/id2697623/, særlig kapittel 7

[5] https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/-vil-oppmuntre-til-en-bred-offentlig-debatt-om-den-nye- langtidsplanen/id2661668/

[6] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/prop.-62-s-20192020/id2697623/

[7] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/prop.-1-s-20202021/id2768130/?ch=1, s. 13-14

[8] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/prop.-1-s-20202021/id2768130/?ch=1

[9] Kjell Inge Bjerga og Håkon Saxi, «Behovet for et norsk forsvarskonsept», IFS Insights 8/2018. Deler av denne teksten er basert på Insighten.

[10] Hvor mye av BNP som brukes på Forsvaret avhenger blant annet av hva som regnes inn av utgifter samtidig som signifikant vekst eller reduksjon i BNP vil ha stor betydning.

[11] https://forsvaret.no/fmr

[12] Kjell Inge Bjerga og Sigurd Sørlie, «Et departement for politikk? Forsvarsdepartementet 1940– 2014», bind 2 i Forsvarsdepartementets historie 1814–2014, Bergen: Fagbokforlaget 2020, s. 178– 187.