Det konjunkturbestemte Forsvarets problem

Det er nå vel femten år siden toneangivende røster proklamerte at krig mellom europeiske stater var reservert for historiens skraphaug. Det var inntrådt et universelt militært «paradigmeskifte» som totalt endret premissene for vår sikkerhetstenkning. Krig mellom stater i Europa var ikke lenger sannsynlig; det «Napoleonske paradigme» med store vernepliktshærer til forsvar av eget territorium var en saga blott. Denne utviklingen var irreversibel, og måtte få konsekvenser for hvordan Forsvaret burde utrustes og innrettes.[1] Vi måtte til og med glemme det meste av det vi lærte om sikkerhetspolitikk i denne perioden (kald krig) fordi alle parameterne er endret, som en av våre eksperter uttrykte det.[2]

Så kom Georgia-krigen i 2008, og den russiske annekteringen av Krim i 2014. Spådommene fra ti år tidligere ble arkivert og forbigått i stillhet. I stedet hentet man fram de gamle avskrekkingsdoktrinen som tilhørte den kalde krigens tenkning, perioden som få år tidligere ble betegnet som «et gedigent sikkerhetspolitisk unntak.»[3]. Det var denne oppfatningen som ble lagt til grunn for det «innsatsforsvaret» man for alvor la grunnlaget for i langtidsproposisjonen for Forsvaret i perioden 2005-2008, med det tilhørende strategiske konseptet «Styrke og relevans». Der het det at: «Styrker som utelukkende er egnet til å ivareta rent nasjonale oppgaver, skal videreføres bare i den grad de dekker et klart definert nasjonalt behov som ikke kan dekkes på annen måte (eksempler på slike styrker er HMKG, HV, Kystvakten, Grensevakten, kommandostrukturen).» [4] Denne langtidsperioden var knapt over før Russland angrep Georgia og «Nærområdeinitiativet» ble lansert for å styrke forsvaret av NATOs eget område.

I lys av den massive russiske invasjonen av Ukraina, og krigens forløp så langt, synes spådommene fra den gang nærmest bisarre. Men i samtiden var de langt fra oppsiktsvekkende sett i lys av de forutgående årenes utvikling. Og i stedet for å godte oss over at ekspertene den gang tok grundig feil, bør vi heller stille spørsmål om hvordan vi forholder oss til markante endringer i internasjonale relasjoner. Erfaringen tilsier at det er dristig å proklamere klare og varige brudd, eller «paradigmeskifter», ut fra iakttagelser og bedømmelser av internasjonale begivenheter som inntreffer, dramatiske som de enn kan være. Enda mer problematisk er det å styre forsvarspolitikken etter skiftende konjunkturer, eller proklamerte «paradigmeendringer».

For det første er proklamasjonene ofte feil. Troen på en fredelig verden på 1920-tallet og «the end of history» etter Sovjetunionens kollaps, viste seg å ikke tåle tidens tann. For det andre fører det til synkroniseringsproblem i forsvarsplanleggingen. Oppfatninger om hva den sikkerhetspolitiske utfordringen består i og utviklingen av et adekvat forsvar for å møte utfordringene kommer i utakt, ettersom det tar tid å omstille et forsvar. På den annen side synes det politisk svært vanskelig å ikke gjøre dette, spesielt i et demokrati med en opplyst velgermasse og pågående medier. Man må vise politisk vilje å møte skiftende utfordringene. Som den tidligere britiske statsministeren Harold Macmillan skal ha svart på spørsmålet hva de største politiske utfordringene besto i; «Events, dear boy, events».

Til tross for skiftende og ofte dramatiske endringer i det internasjonale systemet, «events», har skiftende regjeringer proklamert at hovedlinjene i norsk- utenriks- og sikkerhetspolitikk ligger fast. De er bestemt av vår geografiske beliggenhet: naboskapet til en stormakt, Norge som kyststat og vår tilknytning til den vestlige demokratiske liberale verden hvor vi også har våre økonomiske bånd.

Historikeren Olav Riste hevdet at dette har karakterisert norsk utenrikspolitikk helt fra 1905. «Scenebilde og kostymene kan skifte, men Peer Gynt er seg sjølv – og til dels seg sjølv nok».[5] Det som endret seg var «kulissene» - den utvendige rammen for norsk utenrikspolitikk. Poltikkens grunnleggende innhold er og har vært kombinasjonen av «atlantisme» og «isolasjonisme». I mellomkrigstida var vi nøytrale, men under britene som implisitt garantist. Fra 1949 ble den implisitte garantien gjort eksplisitt gjennom NATO-medlemsskapet, men med en base- og atompolitikken som holdt vår allierte stormakter på avstand - integrasjon og avskjerming på samme tid for å låne Rolf Tamnes begrepspar. Kulissene ble dramatisk endret under og etter andre verdenskrig, men fundamentene i norsk utenrikspolitikk sto fast. Men det norske Forsvarets omfang og innretning ble i større grad bestemt av «kulissen», om enn i en noe forsinket utgave. Det forsvaret vi stod med i 1940 var preget av 1920-tallets internasjonale scene - innrettet mot nøytalitetshevdelse og ikke mot den invasjonen som kom. I løpet av den kalde krigen ble Forsvaret etter hvert avstemt mot vårt allansemedlemsskap der «holdetid» ble målet, gitt at vi fikk forsterkninger fra våre allierte – i førte rekke USA. Men vi byttet ut sannsynligheten for umiddelbar assistanse som følge av basepolitikken mot et ønske om mest mulig lavspenning i nord. Forsterknings- og forhåndslagrinsavtaler kompenserte i noen grad for ulempene basepolitikken ga for forsterkningskomplekset, men valg av sted for lagringen av amerikansk materiell understreket ønsket om å berolige Sovjetunionen, avkjermingspolitikkens formål. Forsvaret var skreddersydd for dette formålet da Berlin-muren brast.

Avviklingen av den kalde krigen innebar et nytt, og dramatisk sceneskifte. Bortfallet av Sovjetunionen og Warszawapakten innledet en gradvis nedbygging av invasjonsforsvaret, et forsvar som heller ikke var økonomisk bærekraftig gitt ønske om å ta ut en «fredsdividende». De som advarte mot denne nedbyggingen ble karakterisert som utdaterte kalde krigere som ikke evnet å ta innover seg de «varige» endringene som hadde inntrådt i internasjonal politikk.

For det norske Forsvaret representerte Kosovo-krigen et vendepunkt. Nå ble målet å kunne bistå i internasjonale operasjoner sammen med våre allierte for å stabilisere områder som lå utenfor NATOs territorium. En for Norge, og flere øvrige NATO-medlemmer, utenkelig tanke under den kalde krigen. Likevel lå det i dette et norsk ønske om å bevare mest mulig av de amerikanske sikkerhetsgarantiene mot en trussel som stadig færre så. Våre internasjonale bidrag skulle fungere som innskudd i en «sikkerhetskonto» vi kunne trekke på dersom tidene forandret seg.

Men troen var også sterk på at det ikke kun var et sceneskifte i det internasjonale systemet vi var vitne til. Som vi har vist ble dette ansett som et varig «paradigmeskifte» som gjorde krig mellom stater i vår del av verden utenkelig.  I de første årene av det nye millenniet var retningen mot et innsatsforsvar satt, med tilhørende avvikling av det gamle invasjonsforsvaret. Afghanistan ble i større grad dimensjonerende for eksempelvis Hæren enn vår stormaktsnabo i øst.

Dette «paradigmet» fikk sitt første skudd for baugen da Russland invaderte Georgia i 2008. Kort tid før hadde Norge hadde lansert det såkalte «Nærområdeinitiativet» i NATO, der målet var å øke NATOs oppmerksomhet på sikkerhetspolitiske utfordringer innenfor alliansens geografiske områder; altså de gamle kjerneoppgavene. Men da var man på det nærmeste ferdig med å realisere «innsatsforvaret» i Norge, et forsvar med marginal evne til å forsvare det norske territoriet. Utakten var nærmest fullkommen.

Innsatsforsvarets effektivitet og reaksjonsevne fikk vi riktignok demonstrert i den FN-sanksjonerte operasjonen i Libya. Men fra politisk hold ble operasjonen mot Libya betegnet som unntaket fra regelen om at Vesten nå hadde mistet lysten på flere internasjonale intervensjoner. Erfaringene fra Afghanistan og Irak ga ikke mersmak.

Så kom annekteringen av Krim og den fordekte russiske operasjonen inn i Donetsk og Luhansk i 2014. Begrep og analyseverktøy som vi noen år tidligere ble bedt om å glemme fortest mulig ettersom krig mellom europeiske stater var et fenomen reservert for historiens skraphaug ble nå hentet frem. Avskrekking og geopolitikk var blant disse, selv om kunnskapen om innholdet var blitt noe rusten. Avskrekking og beroligelse i norsk sammenheng ble igjen en del av politikernes vokabular, om enn noe uklart oppfattet den første tiden både av politikere og «forsvarseksperter». Den omfattende russiske invasjonen av Ukraina ga det endelige dødsstøtet til det «paradigme» som var proklamer vel 15 år tidligere. Men det forsvaret som vi hadde utviklet i løpet av disse årene var ikke dimensjonert for å håndtere en ny trussel fra øst.

Milliardene til forsvar og beredskap sitter derfor nå løsere enn noen gang siden den kalde krigen. Spørsmålet er om vi evner å bruke nye milliarder til Forsvaret på en riktig måte? Faren er at vi på nytt haster mot den vei kulissene peker, i overbevisningen om at vi er vitne til et nytt «paradigmeskifte» der vi ukritisk projiserer det som skjer i Ukraina på den utfordringen Russland representerer for Norge. At endringene i den europeisk sikkerhetstenkning er omfattende, og vil være langvarige, synes uomtvistelige.  Situasjonen har likheter med den kalde krigen. En slik analogi kan virker besnærende, men bør anvendes med varsomhet. Den kan skjule mer enn den avslører. Kulissene er ikke de samme. Putins Russland er ikke Sovjetunionen, men ikke nødvendigvis mindre farlig. Like fullt er det ingen grunn til at Norge skal forlate den utenriks- og sikkerhetspolitiske hovedlinjen som Norge har holdt fast ved, gitt vår geografi, vår økonomi og våre politiske verdier.

Det tilsier en mindre konjunkturbestemt forsvarspolitikk. Vi må i overskuelig fremtid antas å leve med et Russland som ikke deler våre grunnleggende politiske verdier og idealer. Erfaringen tilsier derfor at vi må bygge et norsk forsvar som er i overenstemmelse med hovedlinjene i norsk sikkerhetspolitikk, der vårt naboskap til Russland må være dimensjonerende. I det inngår en god og kjølig strategisk analyse av Russland. Russland er, og vil forbli, et annet sted enn vårt. Ingen ser lenger med undring på Finlands standhaftige vedlikehold av et sterkt nasjonalt forsvar siden slutten av den kalde krigen. Men like viktig er det å diskutere hva vi skal forsvare. Det betyr at Finnmark alene ikke bør være dimensjonerende for norsk forsvarsplanlegging.

Bibliografi

[1] Sverre Diesen: «Mot et allainseintegrert forsvar» i Matlary og Østerud (2005): Mot et avnasjonalisert forsvar? s. 165 ff.

[2] Janne Haaland Matlary (2005) «Den gode militærmakten?», Ny Tid, 29. januar.

[3] Ibid.

[4] Forsvarsdepartementet (2004): Styrke og relevans, s. 77

[5] Olav Riste (1991): «Isolasjonisme og stormaktsgarantier», Forsvarsstudier nr.3

Foto: UD 3-2 Veiledning i militær undervisning, side 44. Nasjonalbiblioteket.