Det innerste rommet: Hvordan den første forsvarskommisjonen etter den kalde krigen ble til

Natt til 3. mai 2023, i loslitte, men fortsatt imponerende lokaler i Tollbugata 10, ble det overrakt en uvanlig gave. En maskinskrevet og håndtegnet original av forsvarskommisjonens rapport fra 1949 fremkalte følelser da den ble sendt rundt bordet. Stundens alvor og sølvguttenes opptreden noen timer tidligere gjorde nok sitt. Likevel hadde det gulnede dokumentet en helt spesiell betydning for gruppen som snart skulle levere fra seg den første Forsvarskommisjonsrapporten siden den kalde krigen. Forsvarskommisjonen av 1946 hadde fungert som en viktig rettesnor for å finne kjernen av Norges sikkerhetspolitiske stilling og hva det er vi skal forsvare. En falmet antikvariatutgave symboliserte at et historisk arbeid straks var slutt.

I skrivende stund sonderer regjeringen mulighetene for det forsvarsforliket som ble forsvarskommisjonens hovedanbefaling. Hva forhandlingene med Stortinget fører til vil blant annet bli avgjort med neste langtidsplan for forsvarssektoren. Hensikten med denne artikkelen er ikke å analysere, avsløre, eller anbefale. Det er andres plass. Ønsker man innsikt i kommisjonens funn kan disse leses i sin helhet via regjeringens nettsider, eller, for aller første gang, lyttes til som podkast.

Redaktør Høiback argumenterer imidlertid overbevisende for at det er på tide å etterlate noen spor om hvordan selve arbeidet gikk til. Når han i tillegg omtaler Norsk Militært Tidsskrift som «Forsvarets kollektive minne» er det verdt å tilby noen refleksjoner. Hvordan ble forsvarskommisjonen som den ble? Hvilken inngang og hvilken arbeidsform ledet til det 364 sider lange dokumentet fullstappet med sikkerhets- og forsvarspolitikk? Og hva forteller det om sammensetning og lederskap at en så variert forsamling leverte en så vidt skarp og samstemt utredning? Den slags bør nedtegnes før minnene blir borte.

Utgangspunktet

En god start for en offentlig utredning er å være ønsket. Forsvarskommisjonen av 2021 ville neppe ha kunnet komme med så klare anbefalinger på så bred front om det ikke var for Stortingets bestilling og handlingsrommet regjeringen ga i mandatet. Et mandat uten reell frihet, kunne ha tvunget vurderingene inn på et snevrere spor. Det finnes også eksempler på mandater som skrives på en måte som søker å unngå at man får mer i fanget enn det som lar seg håndtere. Ingen av delene ble noe tema for forsvarskommisjonen. Når man leser mandatet på ny er det snarere bredden og langsiktigheten som er slående – måten det reflekterer et ønske om å få belyst hele bredden av Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske situasjon. Og hva som bør gjøres for å utbedre den.

Forsvarskommisjonen ble ikke bare bedt om å analysere sikkerhetssituasjonen eller gi anbefalinger om hvordan militærmakten som statlig maktinstrument bør videreutvikles. Den skulle også se langt frem i tid, og det på en helhetlig måte. Kommisjonen ble bedt om å: «vurdere hvilke potensielle sikkerhets- og forsvarspolitiske veivalg og prioriteringer Norge kan ta for best å ivareta norsk sikkerhet i et 10-20 års perspektiv».

Oppdraget var og er omfattende. Så omfattende at selv garvede kommisjonsmedlemmer og byråkrater slet med nattesøvnen de siste ukene frem mot målstreken. I tillegg til å analysere og legge føringer for forsvarssektorens langsiktige utvikling, ba mandatet om svar på syv konkrete spørsmål om alt fra klima til Forsvarets organisasjon, militærteknologisk utvikling, håndteringen av sammensatte trusler og strukturelle prioriteringer. Å hente frem nødvendig data og kunnskap, samtidig som kommisjonens møter, reiser og utredninger skulle organiseres kostet. Innsamling og tilrettelegging måtte kombineres med løpende skriving av kapittelutkast der disposisjonen stadig var i bevegelse. I tillegg inneholdt mandatet krav om å «bidra til åpen og bred offentlig debatt» og man måtte forholde seg til byråkratiets standarder for faglighet og sporbarhet. Med bare 15 måneder, cirka halvparten av det tidligere forsvarskommisjoner fikk til rådighet, lå forholdene godt til rette for hastverk, opplevelse av utilstrekkelighet og tøffe prioriteringer.

Men lite fostrer kreativitet som ansvar under press. Regjeringens ønske om en rapport som ikke bare skulle beskrive nåtid eller trusler, men gjøre en bred vurdering av innretningen av forsvaret av Norge de neste 20 årene, var blant de viktigste grunnene til at kommisjonen gikk så grundig til verks. Oppdragets omfang bidro også til en rapport som gir unik oversikt over Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske stilling ved begynnelsen av 2020-tallet. Men det var langsiktigheten – kravet om å se 10-20 år frem i tid – som la fundamentet for metoden som på mange måter skulle definere kommisjonens rapport.

Metoden

I innledningen beskriver kommisjonen hvordan man “først ved å definere hva som er viktig å forsvare, kan vurdere hvordan ytre utviklingstrekk vil påvirke norsk sikkerhet og handlingsrom…”. Uinnvidde på leting etter overskrifter og raske konklusjoner hopper gjerne forbi slike betraktninger. Men disse ordene fanger ikke bare metoden kommisjonen fulgte. Tilnærmingen fraviker også fra mer tradisjonelle rapporter og råd på samme tema.

For å se strategisk og helhetlig 10-20 år frem i tid valgte kommisjonen å unngå en trusselbasert tilnærming. Skal man forsøke å se langt frem, er det ikke nok å ta utgangspunkt i dagens utfordringer for så å resonere seg frem til hvordan de vil se ut en gang i fremtiden. Over 10-20 år vil trusler og utfordringer endre seg. Selv om den sannsynlige utviklingen hos sentrale enkeltaktører alltid må være en del av vurderingen, valgte kommisjonen å ta utgangspunkt i de mer bestandige elementene: Geografi, overordnede internasjonale og samfunnsmessige karaktertrekk og avgjørende fortrinn og sårbarheter for norsk sikkerhet.

Å spå fremtiden er det få som lykkes med. For å lykkes så godt som mulig, er sannsynligheten likevel større om man tar utgangspunkt i elementer som er så bestandige som mulig. I fysikk og deler av filosofien omtaler man gjerne slike logiske nøkkelsteiner som grunnprinsipper – grunnleggende påstander eller antagelser som ikke kan avledes fra noen annen påstand eller antagelse.  Samfunnsvitenskap er på langt nær fysikk. Det finnes ingen garanti for presisjon på så lang sikt som ti og tyve år. Men når man må, har en tilnærming som tar utgangspunkt i helt grunnleggende innsikter bedre forutsetninger enn resonnementer basert på analogi eller antagelser om at historien går i ring. Det var grunnideen bak forsvarskommisjonens metode. Hvor presis den er vil vise seg. Men den tilfører noe offentlige beslutningsprosesser vanligvis ikke har anledning til.

Røttene

Paradoksalt nok var det også kravet om å se så langt frem som ledet til at kommisjonens øvelse med å se langt tilbake var mer enn historisk nysgjerrighet. At hver av rapportens fire deler åpner med et sitat fra kommisjonen av 46’ understreker ikke bare hvor holdbare mange av innsiktene derfra er. Det er også prov på den kontinuiteten som har preget norsk sikkerhetspolitisk kurs i snart 80 år.

Kommisjonen av 46’ maktet å fange og formulere sannheter om Norges forsvar og strategiske stilling som ikke bare er like relevante i dag, men som knapt kan uttrykkes enklere eller klarere. Å miste sitt land for så å vinne det tilbake igjen gir en annen innsikt i hva som betyr noe og hva som ikke gjør det. Innsiktene fra slutten av andre verdenskrig gjorde det også mulig å se inn i en verden som var mindre belastet av arven og tankegangen fra den kalde krigen og perioden etterpå.

Tretti år med nedskjæringer og globalt amerikansk hegemoni har gjort at mye av Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske tilnærming har vært overlatt til byråkratisk vedlikehold. Forsvarssaken har vært smal i offentligheten og overlatt til sine respektive menigheter å mene noe hardt om. I møte med en ny sikkerhetssituasjon var det ikke nok å gå tilbake til før Gorbatsjovs reformer slukket lyset over Sovjetunionen. Kommisjonen erkjente at vi står i noe annet. Alvoret, maktforholdene, usikkerheten og endringstakten passer ikke inn i noen historisk analogi. I møte med en så omskiftelig fremtid var det avgjørende å finne tilbake til de bestandige trekkene – grunnprinsippene – som utgjør Norges grunnleggende strategiske interesser, styrker og svakheter.

I forsvarskommisjonens rapport er disse bestandige trekkene ved Norges sikkerhet og forsvar presentert i kapittel 11, men de går som en rød tråd gjennom hele analysen. Det handler om at vi er en småstat i naboskapet til en eller flere brysomme stormakter; styrken som bor i vår allierte og vestlig-demokratiske tilhørighet; at folkeretten og en regelbasert verdensorden danner vårt førstelinjeforsvar; samt våre geografiske, samfunnsmessige, økonomiske og verdimessige fortrinn og sårbarheter.

Først med et aktivt forhold til Norges grunnleggende strategiske interesser, og våre fremste styrker og svakheter, kunne man få en tilstrekkelig konsentrert forståelse av hvordan de neste 10-20 årenes utviklingstrekk kan ramme oss. Vurderingen av hvilke utviklingstrekk dett er var mer tradisjonell, men den omskiftelige tiden vi lever i og bredden av det som treffer oss, gjorde det likevel krevende. Selv om datainnsamlingen ofte var gjort av andre, medførte den et behov for å sette seg inn i litteratur og innhente ekspertvurderinger om en rekke ulike tema. Med et langt tidsperspektiv var det også en kontinuerlig oppgave å finne frem til formuleringer som fanget riktig grad av usikkerhet, risiko og presisjon.

Støttespillerne

Et så stort prosjekt er avhengig av sterk støtte. Først og fremst fra oppdragsgiver, men også fra omgivelsene. Uten ressurser og tro er selv den beste idé fortapt. Men forsvarskommisjonen fikk ressurser for å kunne lykkes: Et tilstrekkelig budsjett, egnede lokaler, andre sektorer som ilte til ved behov og generell velvilje.

Forsvaret og hele forsvarssektoren leverte over norm. Ved kommisjonens aller første samling gjorde forsvarssjefen det klart at han stilte hele Forsvaret til kommisjonens disposisjon – uten unntak eller begrensninger. Det er en ordre man best merker betydningen av når man ikke kan støtte seg på den. Behøvdes regnekraft og kompetanse fra FFI fikk man det. Ønsket man en rapport fra Etterretningstjenesten sto de parat. Besøk til flernasjonale øvelser ble fikset og en lang rekke møter med Forsvarets avdelinger ble organisert. Forsvarskommisjonen ble prioritert. Ikke helt uventet, kanskje. Men avdelinger som står i en daglig spagat av krevende oppdrag med begrensede ressurser finner ikke alltid overskudd til å ta et steg til siden og legge til rette for prinsipielle diskusjoner om egen og andres fremtid.

Kommisjonen ble ikke bare møtt med åpenhet og profesjonalitet, men med entusiasme. Fra toppledere til soldater på grensen, fra pensjonistene på flyet til flyktningen på bussen. Noe var nok Ukraina – følelsen av at det var godt noen gjorde noe. Noe var nok ønsket om å bidra til noe større. Og mye var troen på at dette var sjansen til å si det som det var og ta sats for et forsvar for morgendagen. Eller i det minste for det Forsvaret man trodde at man hadde.

Sammensetningen

Mandat, metode, ressurser og drivkraft dannet et avgjørende grunnlag for produktet som ble lagt frem. Men en offentlig utredning er fundamentalt sett en prosess mellom mennesker. Form, farge og byggeklosser har begrenset verdi uten at sammensetning, intern kultur og lederskap fungerer.

Forsvars-, Utenriks- og Justisdepartementet, Forsvaret og FFI bidro uselvisk til sekretariatet. Uten tilstrekkelig kompetanse ville det vært umulig å ivareta fremdriften og fagligheten i en rapport som rammer et så bredt spekter av utviklingstrekk og politikkområder. Konklusjonene ville fått problemer i første møte med miljøene som skal ta dem videre. Uten faglig forsprang og tilstrekkelig arbeidskraft ville det blitt tøft å svare på oppdraget på så kort tid. Og uten god innsikt i brytninger i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk, ville det blitt mer krevende å utfordre etablerte sannheter med troverdighet.

Sammensetningen av kommisjonens medlemmer traff også. Før man kom i gang var det de som hevdet at kommisjonen manglet både faglig tyngde, erfaring og nok offiserer. Dem om det. Selv om navnene kanskje ikke var blant de mest kjente i media ved arbeidets begynnelse, bestod kommisjonen av noen av Norges fremste eksperter på sine felt og noen av våre mest anerkjente strategiske tenkere. Medlemmenes bakgrunn fra politikk, forsvar, politi, nærings- og arbeidsliv gjorde dem godt egnet til å forstå og vurdere Norges muligheter og utfordringer i den mangefasetterte sikkerhetssituasjonen som er under utvikling.

Forsvarskommisjonen av 2021 skulle ikke være av og for menigheten. Kommisjonen skulle være av og for hele den politiske og faglige bredden som omfattes av spørsmål om morgendagens forsvar av Norge og norske interesser.

Ispedd litt flaks og tilfeldigheter, bidro den uvanlige sammensetningen til et uvanlig godt samarbeidsklima. Der tidligere kommisjoner ofte utelukkende har bestått av sentrale politikere, embetsmenn og et relativt stort antall offiserer, var denne annerledes. Kommisjonen ble satt sammen på en måte som ikke bare hadde bred faglig forankring og representasjon på tvers av kjønn og politikk, men som også tok hensyn til geografi. Det ledet til en gruppe som ikke bare fungerte godt sammen, men hvor ingen konstellasjon var stor nok til å dominere de andre. Kvaliteter som ikke skal undervurderes i et konsensusarbeid.

Læring

Det fantes for all del utfordringer. At kommisjonsmedlemmene hadde ulike erfaringer, gjorde at man måtte bruke tid på å bygge et felles nivå av forståelse man kunne fatte beslutninger på bakgrunn av. Her kom sekretariatet og kommisjonens erfarne lederskap til sin rett. Man turte å gi tid til å bygge nødvendig beslutningsgrunnlag. Tross bare 15 måneder til rådighet, reiste, leste og utredet kommisjonen i nesten tolv av dem. Først i mars 2023 begynte den å fatte endelige beslutninger. En tilnærming som la stort press på sekretariatet som måtte utrede, disponere og organisere møter og besøk samtidig med skriving, presentering og kontinuerlig redigering av rapportutkast. Tilnærmingen ga imidlertid kommisjonen tid til å opparbeide seg en dyp, felles forståelse av problemkomplekset. Det bygget faglig trygghet, men også handlekraft.

De lange periodene kommisjonen tilbrakte sammen på møter og reiser bidro dessuten til å bygge felles kriseforståelse. Flere kommisjonsmedlemmer har fortalt om hvordan man på sine reiser utenlands fanget opp en ganske annen opplevelse av alvor enn det man kjente på i Norge. I Berlin gikk kommisjonen rundt i en mørklagt og kald by som følge av embargo og sabotasje mot russiske gassleveranser. I Brüssel fikk kommisjonen ubehagelige orienteringer om situasjonen på bakken i Ukraina og det en gang så usårbare Europas egentlige stilling. Og reiser man til Washington er det vanskelig å ikke legge merke til at Kina er viktigere for amerikanerne enn alt annet.

En annerledes sammensetning bidro nok også til at man våget å si det som det er. Flere har hevdet at en forsvarssektor preget av 30 år med nedskjæringer sliter med å omstille seg for vekst. Mer tradisjonelle kandidater kunne ha hatt vanskeligere for å komme med så klare anbefalinger. Kanskje i frykt for å bli skuffet på ny, kanskje for at ambisjon for å møte én virkelighetsforståelse vil forveksles med naivitet i møte med en annen. Kommisjonens medlemmer kom rundt slike begrensninger. Med frisk innsikt, erfaring nok, men ikke så stor at den er forsteinet, vurderte den i stedet hva som var nødvendig, hva som var mulig og hvordan det kunne gjøres.

Lederen

Også kommisjoner formes av sitt lederskap. Storbergets metode var raushet, åpenhet og inkludering. Hele kommisjonen skulle alltid føle seg komfortable med å si det de mente og løfte sine bekymringer. For å komme dit må en gi tid og ta seg tid. Dette var aktiv lytting og aktivt engasjement. Nøyaktig samme oppmerksomhet ble gitt regjeringsadvokat som student, tidligere statsråd som politikere med noe mindre erfaring på det nasjonale plan. Det er ikke godt å si hvor mange timer Storberget brukte i telefonen hver søndag. Men det var fryktelig mange. Han sa han hadde lært det av Jens. Kommer man til et nytt sted, ringer man ordførere og lokale partifolk. Hver enkelt var like viktig. Han trengte din hjelp, ditt viktige bidrag. For den som tok telefonen en søndag formiddag var det åpenbart ektefølt, men det var også effektivt. Poenget med en kommisjon sammensatt av hele bredden av det norske politiske landskapet var å videreføre Norges tradisjon for å samles på tvers av skillelinjer når saken er viktig nok.

Norsk diplomatisk tradisjon er kjent for å bygge enighet gjennom tillit, varme, og en porsjon list pakket inn i godt norskt bondevett. Storberget har talent for det. Som leder lyttet, lærte og støttet han i et helt år. Lot alle andre enn seg selv slippe til, viste omsorg og nysgjerrighet. Forhørte seg om hva medlemmene mente om det de var blitt forelagt, hva de bekymret seg for, hvor det var behov for mer informasjon og hva som kunne bli utfordrende. Det gjorde at man var klar over hva som kunne bli krevende på forhånd. Sekretariatet fikk tilbakemeldinger om hvordan man kunne tilpasse sitt arbeid for å imøtekomme kommisjonens behov. Alle ble hørt, alle argumenter fikk en like god sjanse. Noen myter sprakk, noen nye realiteter fikk anerkjennelse. Og arbeidet skred frem.

Men det var mot arbeidets slutt at effekten virkelig slo til. Når tidsfristene ulte og man måtte treffe endelige valg, ble det klart hvor stort handlingsrom som var skapt. Etter halvannet års massering og ro var det nå rom og aksept for å skjære igjennom der det trengtes. Det nitidige arbeidet for å lime, spikre og sveise staurene sammen ga avkastning. Tid og tålmodighet kunne høstes som enighet om kvass substans.

Konklusjon

Forsvarskommisjonens arbeid var et slit og det skulle bare mangle. Tiden var knapp, oppdraget var stort, men folk og lederskap gjorde det håndterbart, og metoden skapte en rapport som tilbyr noe nytt og grunnleggende på samme tid. Hva det leder til vil tiden vise.

Men på noen områder har kommisjonen kanskje allerede hatt effekt. Med 360 siders åpen og direkte beskrivelse av situasjonen og forsvaret av Norge er den et bidrag i seg selv. Åpenhet er blant vårt lands største fortrinn. Evnen til å beskrive og gjøre noe med det som ikke virker som vi ønsker. Uansett hva som skjer i fortsettelsen gjør en historisk rapport som kan leses av alle noe med den offentlige samtalen. Takhøyden – og gulvet – er hevet. Forståelsen for utfordringene er større og muligheten til å sminke over mindre. Det er ikke ingenting.

Kommisjonsrapporter måles sjelden på hvilke økonomiske konsekvenser de leder til. Iblant fordi de ikke får økonomiske konsekvenser, men også fordi anbefalinger på tvers av beslutningssykluser er vanskelige å følge. Så vil en gjerne tro at denne gangen er annerledes. Denne gangen er det mulig å gjøre en forskjell. Denne gangen er mange nok mottakelige for et tungt budskap og villige til å gjøre noe med det. Skattebetalere som skattebesluttere.  For folk flest vet at Norge kan når det kreves. De vet at vi må begynne å håndtere morgendagens utfordringer. De skjønner når det er alvor, merker at det er dyrtid.

Det som er sikkert er at Forsvarskommisjonen av 1946 ikke bare var viktig for forsvarskommisjonen av 2021. I en tid som denne er den viktig for oss alle. Erkjennelsen «aldri mer», rommer mer enn at vi aldri mer må stå alene i møte med en ublid verden. Den er også en erkjennelse av at norsk strategisk tenkning og en handlekraftig sikkerhets- og forsvarspolitikk ikke kommer av seg selv. At forsvar ikke når opp i konkurranse med andre viktige formål av seg selv. Trygve Bratteli og hans menn kjente styrken i menneskets forførende dragning mot at det helst går godt. Selv ikke når krisen er over oss klarer vi å fri oss fra å tenke at dette må jo gå bra og snart går det jo uansett over. Men de visste så altfor godt at noen ganger går det ikke bra. Noen ganger går det ikke over. Og noen ganger får man ikke en sjanse til. Det var derfor de sverget at Norge aldri mer skulle tillate seg å være så uforberedt eller late som om problemer i våre omgivelser ikke angår oss selv.

For det innerste rommet inneholder ingen hemmeligheter. Det er ingen skjulte agendaer eller storstrategiske vyer. Med mindre hemmeligheten er at vår største utfordring er å motstå dragningen mot at om vi bare er oss selv nok, så går det jo helst bra.

Forsvarskommisjonen av 2050 får gjøre opp status. Om vi holder stand til da.