Fra konsept til samlebetegnelse
I en tidligere kronikk på Stratagem tok jeg et historisk tilbakeblikk på utviklingen av det såkalte totalforsvarskonseptet. Jeg ga en kort beskrivelse av mellomkrigstidens nøytralitetskonsept, der forsyninger og luftvern var sentrale elementer i den sivil beredskap. Jeg beskrev også etterkrigstidens totalforsvarskonsept som handlet om mobilisering av landets ressurser for maksimal militær motstand, og der et militært invasjonsforsvar, sivilforsvar og økonomisk beredskap var hovedingrediensene.
I dag er totalforsvarskonseptet noe helt annet. Krig er ikke lenger dimensjonerende faktor, og væpnet forsvarskamp er ikke lenger målet. Totalforsvaret har blitt en samlebetegnelse, eller som Forsvarets langtidsplan sier: «en overbygning og et verktøy for en rekke aktiviteter.»[i]
Sivilbefolkningen som mål
Både i mellomkrigstidens nøytralitetskonsept og etterkrigstidens totalforsvarskonsept sto beskyttelse av sivilbefolkningen sentralt. Dette på bakgrunn av erfaringer fra kriger i Europa, der sivilbefolkningen ble utsatt for terrorbombing, giftgass og ulike former for overgrep. Spesielt fremme i bevisstheten lå erfaringene fra 9. april 1940, da Oslo lå åpen for tyskernes invasjon. I rapporter etter krigen beskrives en situasjon der tilfluktsrommene og evakueringsplanene var ubrukelige[ii]. Det ble oppsiktsvekkende nok hevdet at Oslo ble oppgitt av norske myndigheter fordi man visste at sivilbefolkningen var forsvarsløs. Begrepet «det forsvarsløse sivilfolket» ble brukt som karakteristikk[iii].
Sivilbefolkningen har dessverre alltid vært gjenstand for militære angrep. Hvis vi ser bort ifra tilfeller der sivile blir rammet fordi de befinner seg i nærheten av militære mål, er det flere årsaker til at sivile blir angrepet. Sivilbefolkningen representerer grunnlaget for et samfunn. Tar man vekk ungdommene, fjerner man rekrutteringsgrunnlaget til en hær. Tar man vekk studenter og lærere, fjerner man kompetansen og grunnlaget for lederskap. Tar man vekk barna, fjerner man håpet. Det er en enkel og brutal logikk.
En annen viktig grunn til drap på sivile, handler om psykologi. Det har en enorm påvirkning på et samfunns vilje til å føre krig, når befolkningen opplever at de mest sårbare kan risikere grufull smerte og voldsom død. Det er dette som er terrorens kjerne, noe som filosofen Hannah Arendt var inne på når hun definerte terror som «drap på uskyldige fordi de er uskyldige».[iv] I dag trenger vi ikke å gå lenger enn til Syria eller Afghanistan for å se hvordan angrep mot sivile mål er en bevisst strategi. Hvorfor skal en krigførende part bruke flere år og tusenvis av soldater på luftkamper, sjøslag og trefninger på slagmarken, når man kan sette motstanderen ut av spill med ett effektivt angrep mot byer med mennesker? I et utilitaristisk perspektiv vil noen til og med kunne hevde at bombing av byer er moralsk forsvarlig hvis krigen blir forkortet og man i det lange løp sparer noen liv. Slik man argumenterte for bombene i Hiroshima og Nagasaki.
Statens viktigste oppgave
«Å sørge for innbyggernes sikkerhet er en av statens viktigste oppgaver», står det først på Regjeringens nettside om den nye samfunnssikkerhetsmeldingen[v] Dette er en litt nedtonet variant av det som har vært et moralsk prinsipp innenfor politikk og statsvitenskap til alle tider, fra greske filosofer til nålevende ledere og tenkere; at statens første og viktigste oppgave er å beskytte sitt folk. Professor og tidligere rådgiver for Tony Blair, professor Geoff Mulgan er tydelig på denne plikten i sin bok om god og ond makt, og han henviser blant annet til Machiavelli, Sun Tzu, John Stuart Mill og Henry Kissinger[vi].
Ansvaret for beskyttelse står sentralt i samfunnskontrakten mellom staten og folket. Hvis en stat mislykkes med å beskytte innbyggerne, har den mistet sin legitimitet. Hvilke oppgaver som ligger i beskyttelsesrollen er gjenstand for ulike syn. Noen mener at beskyttelsesansvaret inkluderer helse- og velferdstjenester, mens for eksempel Robert Nozick, mener at statens ansvar begrenser seg til det å beskytte innbyggerne mot vold og overgrep[vii]. Uansett perspektiv og politisk ståsted er de fleste imidlertid enige om at grunnsteinene i statens beskyttelsesstruktur er et militært forsvar og rettsvesen/politi.
Distriktsforsvaret
Det norske forsvar i dag er innrettet for å kunne utløse allierte forsterkninger ved en norsk-russisk konflikt i Nord-Norge. Man har tatt utgangspunkt i noen scenarier og deretter utarbeidet et militært konsept som man mener gir best forutsetninger for å lykkes. Men militære eksperter er svært uenige om innrettingen, noe debatten på Stratagem bærer preg av.
I dagens «totalforsvarskonsept» er det et fravær av militære beskyttelsessystemer for sivilbefolkningen i de mest folkerike områdene. Det finnes ingen brigader i sør, heller ikke luftvern rundt byene. Heimevernet skal beskytte militære objekter, ikke sivile. Garden skal beskytte kongehuset. Spørsmålet er hvem som skal beskytte sivilbefolkningen. Vi står igjen med politi og vekterselskaper. Dessverre står det ingenting i politimeldingen om politiets rolle i krig[viii].
Alle forstår at med et forsvar som har færre ansatte enn Oslo universitetssykehus, kan man ikke være over alt. Men i debatten om hvor Forsvaret skal være og hvordan forsvarsgrenene skal utrustes, har man glemt sivilbefolkningen. Det savnes en debatt der beskyttelse av sivilbefolkningen fremkommer som et krav/behov i diskusjoner knyttet til strukturer og kapasiteter. Det handler ikke «bare» om beskyttelse av sivile mot bomber, raketter og fremrykkende soldater, men også om trusler om å bli skadet på grunn av panikk, plyndringer, terror og opptøyer. Alt som en krig kan føre med seg. Dette er kanskje spesielt viktig i en tid der man snakker om «hybride trusler».
Det må stilles spørsmål om behovet for nye stridsvogner til flere milliarder i Troms, når det mangler militære styrker på Østlandet. Og når man skal anskaffe luftvernsystemer til militære baser, bør det også vurderes anskaffelse av luftvernsystemer for befolkningstette områder. Kanskje det til og med kan kombineres. Det er et tankekors at det best beskyttede området i Norge er en halvøy i Trøndelag, med luftvernsystemer, bakkestyrker og sensorer. Moderne fly trumfer tydeligvis mennesker, i hvert fall når det kommer til beskyttelse.
Et sivilforsvar for fred
Når Forsvaret ikke er der for å beskytte sivilbefolkningen, stiller dette enda større krav til sivile beskyttelsestiltak. Men også de sivile beskyttelsessystemene har store mangler. VG hadde i 2017 et stort oppslag om situasjonen på sivil side, med overskriften: «Hemmeligholdt rapport: Sivilforsvaret kan ikke beskytte befolkningen.»[ix] Daværende direktør i Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Cecilie Daae, uttalte: «Vi har vært i fredstid og hatt lite oppmerksomhet på denne typen beskyttelsestiltak.»
I følge en rapport fra FFI har Norge i dag cirka 600 offentlige og 19 500 private tilfluktsrom[x]. Dette dekker cirka halve befolkningen, men mange av tilfluktsrommene er i dårlig forfatning. Det finnes ikke noe planverk for klargjøring og drift, ei heller personell for å gjøre jobben. Det er ikke bygget nye tilfluktsrom siden 1996. Dette betyr at store fortettingsområder i byer som Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim er helt uten tilfluktsrom.
Tyfonvarslingsanlegg som opprinnelig ble utplassert i tilknytning til tilfluktsrommene har en dekningsgrad på cirka 50%. Det er mange som ikke vet hva signalene betyr. En undersøkelse i 2010 viste at i aldersgruppen 15 til 24 år var det 90 % som ikke kjente til noen av signalene. Et mobilbasert varslingssystem er utredet i mange år, men lar vente på seg.
Et alternativ til tilfluktsrom er evakuering. Myndighet til evakuering i krig ligger hos Sivilforsvaret, men det finnes ikke planer for slikt. Sivilforsvaret har kun en fredsinnsatsstyrke på 8000 tjenestepliktige, og styrken har store befalsmangler. Sivilforsvaret er utrustet og trent for fredsinnsats; skogbranner, flominnsats og redningsoppgaver, ikke krigsoppgaver. Med et driftsbudsjett på cirka 270 millioner per år, er det i realiteten en etat på sparebluss.
Beredskapskompetansen som forsvant
Hvordan har denne situasjonen oppstått? Etter den kalde krigens slutt bygget man ned den militære og sivile beredskapen. Forsvaret gikk fra å være et invasjonsforsvar for Norge, til å bli et innsatsforsvar for NATO. Sivilforsvaret ble på samme tid foreslått nedlagt, men overlevde med nød og neppe fordi et utvalg aldri klarte å bli helt enige om hva Sivilforsvaret skulle brukes til[xi]. Heimevernet overlevde fordi politikerne ønsket det.
Da den internasjonale situasjonen endret seg fikk man en stor oppgave med å gjenreise en beredskap for «den totale krig». Både Forsvaret og Sivilforsvaret var da krympet betraktelig, men Forsvaret hadde i det minste blitt modernisert. I tillegg hadde militært personell fått verdifull krigserfaring fra internasjonale operasjoner. På sivil side derimot, hadde mye av kompetansen forsvunnet. «Direktoratet for sivil beredskap» som hadde fokus på statssikkerhet, ble avviklet i 2004. Det ble slått sammen med «Direktoratet for brann og eksplosjonsvern (DBE)» og fikk navnet «Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap». Kun noen få medarbeidere fra Oslo-miljøet ble med på flyttelasset. Det nye direktoratet fikk ansvar for alt fra tåtesmokker til atomkrig. Det sier seg selv at dette måtte gå utover noe.
Befolkningen i byene har ingen talspersoner. Det er ingen politikere som argumenterer for et forsvar av Oslo, slik politikerne kjemper for fly på Andøya. Det er heller ingen som stiller spørsmål om hvorfor det ikke finnes tilfluktsrom i Nydalen eller evakueringsplaner for Gamlebyen. Når noen argumenterer for luftvern på Haakonsvern, er det fregattene man er redd for, ikke barnefamiliene rundt basen.
Når også store deler av befolkningen ikke avtjener verneplikt, har mange verken innsikt eller kompetanse til å delta i forsvarsdebatten. Folk i byene blir mest opptatt av bompenger, barnehagedekning og døgnåpne butikker. Man har ingen forutsetninger for å etterlyse noe man ikke har et forhold til.
Et nytt totalforsvarskonsept
Det er behov for et nytt totalforsvarskonsept der man går tilbake til utgangspunktet; samfunnets totale mobilisering for krig. Beskyttelse av sivilbefolkningen må komme inn som en sentral premiss, også når det gjelder Forsvarets innretning. Med begrenset mulighet til militært nærvær over hele landet, må bakkestyrker ha evne til mobilitet og rask deployering. Kampfly og luftvernsystemer må kunne benyttes for beskyttelse av de mest folkerike områdene og viktig sivil produksjonsvirksomhet. Det kan ikke være slik at de mest avanserte flyene i verden «bare» skal støtte hæravdelinger som har til oppgave å utløse artikkel 5.
Militære og sivile beskyttelsessystemer må sees i sammenheng. Dersom man velger å konsentrere militære styrker i Nord-Norge, krever dette gode sivile beskyttelsestiltak i Sør-Norge. Man må prioritere beskyttelsestiltak for mennesker i byene, der flest mennesker bor og befolkningen er mest sårbar.
I fraværet av en opplyst stemme fra de som er berørt, trenger vi et sterkt nasjonalt kompetansemiljø for totalforsvaret og sivil beredskap. Kanskje er det nå på tide å etablere et innenriksdepartement, slik Sårbarhetsutvalget anbefalte for over tjue år siden[xii]. Manglene innenfor sivil beredskap er så store at det er behov for betydelige grep. Risikoen er rett og slett ikke til å leve med.
Referanser:
[i] Prop. 14 S (2020–2021). Evne til forsvar – vilje til beredskap. Langtidsplan for forsvarssektoren. Side 70.
[ii] Direktoratet for sivil beredskap. «Totalforsvaret – fra idé til realitet». 1998.
[iii] Arne Odd Johnsen. «Sivilforsvaret i Oslo i tilknytning til krigen våren 1940.»
[iv] Hannah Arendt. The Origins of Totalitarianism. Penguin modern classics. 2017.
[v] Meld. St. 5 (2020–2021). Samfunnssikkerhet i en usikker verden.
[vi] Geoff Mulgan, God og ond makt. Om staters vekst og fall, idealer og svik, Abstrakt forlag. Oslo. 2009.
[vii] Robert Nozick, Anarchy, State, and Utopia (New York: Basic Books, 1974)
[viii] Meld. St. 29 (2019 –2020) Politimeldingen – et politi for fremtiden.
[ix] VG. «Hemmeligholdt rapport: Sivilforsvaret kan ikke beskytte befolkningen.»
[x] FFI har en prosjektserie under betegnelsen BAS («Beskyttelse av samfunnet»), og det åttende programmet; BAS 8, omhandler sivil-militær krisehåndtering og beredskap. En delaktivitet i BAS8 er rapporten: «Samfunnets behov for sivile beskyttelsestiltak – En vurdering av dagens beskyttelsestiltak.»
[xi] NOU 2001:31. Når ulykken er ute. Om organiseringen av operative rednings- og beredskapsressurser.
[xii] NOU 2000: 24. Et sårbart samfunn— Utfordringer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet
