Allierte i Nord - Politikk og Praksis i Norden

I debatten som fulgte Finland og Sveriges søknader om NATO-medlemskap i 2022 var ett av spørsmålene hvorvidt de ville innrette sin alliansepolitikk annerledes enn Norge, hvor en kombinasjon av avskrekking og beroligelse overfor vår nabo i øst har vært en vedvarende del av sikkerhetspolitikken siden 1949. Hvilken linje Finland legger seg på er spesielt interessant fordi det i likhet med Norge er et naboland til Russland. Snart to år senere fortoner det seg både likheter og ulikheter i de nordiske landenes tilnærming til NATO. Ingen av dem er egentlig overraskende. En forskjell er norsk og finsk politikk om alliert militær tilstedeværelse opp mot den russiske grensen, der Finland har valgt en mindre restriktiv løsning, tilpasset landets geografi og andre hensyn.

Hva er den norske modellen? Etter at Norge ble medlem av NATO i 1949 vokste det gradvis frem en tosidig sikkerhetspolitikk som kombinerte avskrekking med beroligelse. Intensjonen var å ha en fast, men noe avdempet ekstern profil mot det som den gang var Sovjetunionen. De selvpålagte restriksjonene hadde også til hensikt å dempe de interne sikkerhetspolitiske uenighetene i Norge, spesielt på venstresiden. Beroligelse har vært, og er fremdeles, ivaretatt gjennom basepolitikken, atomvåpenpolitikken og geografiske restriksjoner på alliert virksomhet nær grensen mot Russland. Dette er ensidige norske erklæringer og tiltak, og de har aldri vært omfattet av bindende avtaler med Sovjetunionen eller Russland, og de har aldri blitt imøtekommet med tilsvarende restriksjoner på russisk side. Både de geografiske restriksjonene og basepolitikken har vært under utvikling og blitt tilpasset den rådende sikkerhetspolitiske situasjonen i ulike tidsepoker.

Denne artikkelen vil først beskrive og analysere den fremvoksende alliansepolitikken i de nordiske landene. Deretter blir finsk og norsk tilnærming til alliert militær tilstedeværelse og aktivitet utdypet og sammenlignet. Til slutt vil vi kort drøfte hvorfor Finland og Norge har ulike tilnærminger.

Basepolitikk i Norden

Alle nordiske land har nå en todelt flernasjonal militær integrasjonsstrategi som inkluderer både medlemskap i NATO samt en rekke bi- og multilaterale avtaler med USA, Canada og viktige europeiske allierte. Utenlandske baser og forhåndslagre i nordiske land er i hovedsak knyttet til en rekke bilaterale avtaler, i første rekke mellom det enkelte nordiske land og USA.

Flere av avtalene ble inngått allerede under den kalde krigen, i hovedsak mellom USA og de daværende nordiske NATO-medlemmene, men også Sverige inngikk enkelte avtaler med USA. De ulike avtalene USA har inngått med nordiske land har til felles at de direkte eller indirekte skal legge forholdene til rette for mottak av amerikanske forsterkningsstyrker i krise og krig. Avtalene omfatter tiltak som etablering av infrastruktur, forhåndslagring av materiell og tilrettelegging for trening/øving. Avtalene gir også de juridiske rammene for amerikanske styrker når de deployerer til et nordisk land i forbindelse med trening, øving eller andre aktiviteter. Avtalene innebærer ikke utplassering av amerikanske operative avdelinger i fredstid, foruten på Island og Grønland, hvor det i så langt tilbake som 1951 ble inngått egne avtaler for amerikanske baser på disse øyene.

Under den kalde krigen hadde USA fast stasjonerte styrker på sagaøya, med opptil 2500 personer og blant annet en F-15 kampflyskvadron på Keflavik. I dag er flystasjonen en deployeringsbase hvor amerikanske, kanadiske og europeiske militære fly deployerer med jevne mellomrom. Kampfly fra USA og europeiske stater deltar i NATO-operasjonen Icelandic Air Policing, og maritime overvåkningsfly fra den amerikanske marinen og andre land bruker i perioder basen som et utgangspunkt for å drive overvåkning i Nord-Atlanteren og omkringliggende havområder. I 2017 var Island det første landet i Norden som undertegnet en såkalt Defense Cooperation Agreement (DCA) med USA.

Pituffik Space Base (tidligere Thule flystasjon) på Grønland er fremdeles en amerikansk base med permanent tilstedeværelse. Basen huset tidligere kampfly på permanent basis, men er i dag primært en overvåkningsbase med en rekke sensorer. Pituffik var i sin tid også en spredningsbase for strategiske bombefly. I dag er Pituffik en spredningsbase for amerikanske F-16 og F-35 samt kanadiske CF-18 kampfly, men da tilknyttet NORAD[i] og ikke NATO.

Det er per i dag ingen indikasjoner på at det vil bli etablert flere permanente baser i Norden med fast stasjonerte operative avdelinger fra USA eller andre NATO-land. På den annen side har Danmark, Finland og Sverige nylig signert hver sine bilaterale DCA avtaler om forsvarssamarbeid med USA. I 2021-2022 inngikk Norge og USA en tilsvarende avtale kalt Supplementary Defense Cooperation Agreement (SDCA), som inneholder mange av de samme forordningene, men da som et tillegg til allerede inngåtte avtaler. Sammenlignet med Norge har Finland og Sverige i sine avtaler med USA åpnet for amerikansk aktivitet ved et større antall baser og andre typer fasiliteter, henholdsvis 15 og 17. Den norsk-amerikanske SDCA-avtalen gjaldt i første omgang for fire baser, men ble nylig utvidet til omforente områder på 12 baser og anlegg.

Forsvarsminister Jens Christian Hauge uttalte i Stortinget allerede i 1951 at norsk basepolitikk ikke var til hinder for å bygge ut militære anlegg «slik at de er skikket til umiddelbart å ta imot og underholde på effektiv vis allierte stridskrefter som overføres til Norge for å bistå med forsvaret av landet». Videre ble det slått fast at basepolitikken ikke var til hinder for «at Norge deltar i allierte fellesøvelser eller tar imot kortvarige besøk av allierte stridskrefter allerede i fred».

Helt siden 1950-tallet har det vært et tydelig alliert fotavtrykk i Norge i form av ulike typer baseanlegg og flernasjonale NATO-hovedkvarter og -sentre. Siden 1970-tallet har det også vært lagt til rette for sesongbasert trening i Norge. Styrker fra Nederland og Storbritannia trener og øver i Norge årlig og har egne fasiliteter til formålet tilknyttet Hærens tyngdepunkt i Indre Troms. I den senere tid har også amerikanske styrker trent og øvd under vinterforhold i både Finland, Norge og Sverige. NATO har også egne permanente fasiliteter på Ørland for sine luftovervåkningsfly (AEW&C) for å understøtte deployeringer til Nordområdene. En rekke steder i Trøndelag er det anlagt fasiliteter hvor det amerikanske marinekorpset har forhåndslagret materiell[ii] som i den senere tid har vært anvendt under øvelser i både Finland, Norge og Sverige. Dette har en sammenheng utviklingen i våre naboland med stadig tettere samarbeid med USA (og Storbritannia og andre).

Finland

Den finske presidenten Sauli Niinistö uttalte under et NUPI-seminar i Oslo den 10. oktober 2022 at Finlands utgangsposisjon var å bli med i NATO fullt ut og helt uten forutsetninger eller forbehold. Å ta skrittet fullt ut var også Finlands tilnærming da landet ble medlem av Den europeiske union i 1995. For eksempel reserverte de seg ikke fra å delta i EUs samarbeid innen sikkerhet og forsvar, slik Danmark hadde gjort, og Finland er det eneste landet i Norden som har innført Euroen som sin valuta. Niinistö sa også i sin tale at den finske profilen i NATO ville utvikle seg naturlig over tid og i henhold til skiftende omstendigheter. Med andre ord har finnene valgt ambiguitet og handlefrihet i stedet for å binde seg nå og i fremtiden til en politikk med fastlagte prinsipper.

Men hva er Finlands nåværende linje i spørsmålene som inngår i den norske modellen for beroligelse? I atomvåpenpolitikken har Finland en tilsvarende tilnærming som Norge og andre nordiske land. I det finske regjeringsprogrammet står det at Finland deltar fullt ut i NATOs regime for avskrekking som inkluderer atomvåpen og deltar i tilknyttede planleggingsmøter. Samtidig er nåværende poltikk å ikke tillate stasjonering av atomvåpen i Finland. President Niinistö har påpekt at det uansett er en uaktuell problemstilling fordi ingen nasjoner i NATO har bedt om å plassere atomvåpen i Finland, men sakskomplekset kom likevel opp til debatt i den nylige avviklende presidentvalgkampen. I spørsmålene om allierte baser i Finland og ordninger for tilrettelegging av flernasjonal trening og øving i landet, har finske myndigheter kun gitt en generell uttalelse om at de som vertsnasjon har full nasjonal selvbestemmelse i slike saker.

Alliert militær virksomhet i Finland

Amerikanske og europeiske militære styrker har trent og øvd i Finland siden lenge før det var aktuelt for landet å søke om NATO-medlemskap. Både Finland og Sverige har siden 1990-tallet deltatt i den amerikanskledede øvelsen BALTOPS i Østersjøen, og siden 2013 har militære fly fra andre land brukt finske flybaser for å delta på øvelsene Arctic Challenge Exercise som foregår i luftrommet i de nordlige delene av Finland, Sverige og Norge. I tillegg har tankfly fra det amerikanske flyvåpenet regelmessig fløyet til Finland to ganger i året for å trene de finske kampflygerne. På landjorda har avdelinger fra det amerikanske Marinekorpset over flere år tatt ut materiell fra lagrene i Trøndelag, dratt over grensen til våre naboland, og deltatt på øvelser med avdelinger fra både det finske og svenske forsvaret. Under NATO-øvelsen Trident Juncture 2018 forgikk deler av aktiviteten i Finland og Sverige.

I 2022 og 2023 har utenlandske avdelinger øvd oftere i Finland for å følge opp avtaler om økt tilstedeværelse. Bakgrunnen er at USA sammen med andre allierte garanterte for finsk og svensk sikkerhet under NATO-søknadsprosessen. Hærstyrker, marineskip, marineinfanteri og fly fra Storbritannia og USA har i den senere tid vært hyppig i Finland. Blant annet har amerikanske F-16 vært stasjonert på Rovaniemi flybase 150 km fra grensen mot Russland for å øve sammen med finske F-18 fly. I slutten av 2023 arrangerte Finland en større marineøvelse i Østersjøområdet med om lag 20 skip fra flere NATO-land.

Bomber Task Force

På ett område har finnene vært mer restriktive enn sine nordiske naboland. Tilbake i 2018 etablerte det amerikanske flyvåpenet en operasjon kalt Bomber Task Force (BTF) i rammen av Dynamic Force Employment-programmet. Amerikanske bombefly har med uregelmessige mellomrom deployert fra USA til andre verdensdeler og fløyet sammen med regionale alliertes flyvåpen. Både B-1B, B-2 og B-52 bombefly har fløyet over nordisk luftrom sammen med danske, finske, norske og svenske kampfly. Enkelte ganger har amerikanske bombefly også vært stasjonert på Keflavik eller Ørland i forbindelse med BTF-operasjoner og deployeringer til Europa.

Amerikanske bombefly har fløyet over Sverige flere ganger for å øve sammen med det svenske forsvaret. I 2022 slapp en B-52 skarpe bomber i Vidsel skytefelt i Sverige og i 2023 landet B-1B i Sverige for første gang. Finnene har derimot hatt en lav profil i BTF-operasjonene. Så langt har ingen av oppdragene foregått over Finland og finske kampfly har utelukkende øvd sammen med de amerikanske bombeflyene andre steder i Norden. Unntaket var én enslig overflygning av to B-1B i forbindelse med et finsk flyshow.

Overvåkning og etterretning mot Russland

På et annet område er finnene langt mindre restriktive enn Norge. Siden mars 2023 har Finland tillatt at amerikanske RC-135 Rivet Joint overvåknings- og etterretningsfly stasjonert i Storbritannia flyr oppdrag langs hele den finske landegrensen mot Russland, fra Finskebukta i sør helt opp til Enaresjøen i nord. De amerikanske flyene får tydeligvis en diplomatisk klarering som er så fleksibel at de enkelte steder kan fly mindre enn 50 km fra grensen mot Russland. Helt øverst i Nord-Finland, hvor de kommer nærmest det russiske basekomplekset på Kolahalvøya, pleier Rivet Joint-flyene å patruljere ved å sirkle i en nord-sør bane mens de gjennomfører innhenting av informasjon. Mønstre indikerer at det ikke er lagt begrensninger på hvor i Finland de får lov til å fly.

På slike tokt kan de amerikanske flyene innhente informasjon fra flere sensitive områder i Russland.. Et typisk tokt fra Mildenhall-basen i Storbritannia går gjennom Nederland, Tyskland, Polen, de tre baltiske statene og til slutt inn i finsk luftrom. Under denne type oppdrag kan de gjennomføre innhenting fra både Kaliningrad og St. Petersburg-regionene, samt fra Kolahalvøya. Det finnes ingen offentlig kjente tilfeller der Rivet Joint-fly har fortsatt fra Nord-Finland, inn i Finnmark og ut i Barentshavet.

Det svenske Flygvapnet opererer to fly som er utrustet for å utføre signaletterretning. I fjor fløy de flere innhentningsoppdrag over hele Finland i det samme mønsteret som brukes av de amerikanske Rivet Joint-flyene. I år har vi også sett koordinerte amerikanske og svenske tokt i forbindelse med innsamlingsoppdrag i nord. Svenskene får lov til å fly nær grensen mot Russland, både i Sør- og Nord-Finland, langt nærmere enn hva allierte får anledning til i Norge.

Utenlandsk militær aktivitet i Norge

Regimet for utenlandsk militær aktivitet i Norge har blitt endret i flere omganger, i hovedsak ved å fjerne eller myke opp restriksjoner. Tidlig på 1950-tallet kunne ikke allierte marineskip eller militærfly operere forbi 68° nord (omtrent ved Hamarøy). I tillegg skulle Utenriksdepartementet (UD) selv godkjenne og gi diplomatisk klarering for all utenlandsk militær aktivitet sør for 68° nord. Det inkluderte for eksempel danske militærfly som ønsket å fly over Sør-Norge på vei til Island eller Grønland. UD forlangte også at alle søknader skulle leveres minst 72 timer i forveien. Det oppsto raskt press mot dette regimet, først og fremst fordi allierte ikke kunne trene og øve sammen med norske styrker i Ofoten og Troms.

Etter hvert ble skillelinjen for utenlandske marineskip og militærfly flyttet til 24° øst, nær Hammerfest, som fremdeles gir en margin på om lag 250 km til grensen. Allierte landstyrker fikk et mer restriktivt regime og kunne ikke trene og øve i Finnmark fylke under hele den kalde krigen. Forsvaret fikk selv myndighet til å utstede diplomatiske klareringer til utenlandske militære i resten av Norge, men i henhold til de restriksjonene og reglene som ble gitt av Forsvarsdepartementet.

Grensen på 24° øst var gjeldende for allierte militære fly som brukte norske flyplasser. Etter 1960 var norsk policy å ikke tillate at utenlandske militærfly brukte norske flybaser for å fly østover inn i Barentshavet, men det ble utstedt en rekke unntak før Norge fikk et mer kapabelt overvåkningsfly med innføringen av P-3 Orion i 1969.

Men allerede på 1950-tallet kunne våre allierte fly fra andre land fly til Barentshavet via internasjonalt luftrom utenfor Norge, da vanligvis fra baser i Storbritannia eller Keflavik-basen på Island. Til og med Thule-basen (nå Pituffik) på Grønland var et utgangspunkt for denne type flygninger nord for den Sovjetiske kysten. Utviklingen av fly med lengre rekkevidde og mulighet for etterfylling av drivstoff i lufta førte til at allierte ikke lengre var avhengig av norske baser for å fly i disse områdene.

I 1995 ble de norske restriksjonene forenklet for å legge forholdene bedre til rette for alliert trening og øving i Norge. Forsvarsdepartementet gikk bort fra å kalle regimet for selvpålagte restriksjoner og det ble i stedet etablert mer generelle retningslinjer for utenlandsk militær aktivitet i Norge. For eksempel ble det tillatt at allierte deltok på landmilitære øvelser i Finnmark og det ble mindre restriktivt for utenlandske militære fly og helikoptre å operere i Finnmark.

Bestemmelsene for militær luftfart av 2017 er offentlig tilgjengelig og beskriver et endret regime som åpner for at utenlandske militære luftfartøy kan fly øst for den 24 lengdegrad, men står samtidig at alle flyginger forbi 24° øst skal koordineres av ledelsen i Luftforsvaret i tråd med Forsvarsdepartementets «Retningslinjer for utenlandsk militær aktivitet i Norge». I de nye bestemmelsene er det åpnet for at utenlandske militære transport- og passasjerfly samt helikoptre under visse forutsetninger kan fly i hele Finnmark. Nær grensen til Russland er det en ny sikkerhetssone ved 28° øst, som en absolutt grense for flyginger med utenlandske kampfly. Forsvarsdepartementet må godkjenne at allierte kampfly opererer mellom 24° og 28° øst, noe som har skjedd ved flere anledninger. Tilbake i 2014 og 2015 fikk franske kampfly tillatelse til å bruke Banak flystasjon og det nærliggende Halkavarre skytefelt til sin trening. Da opererte de i det minste opp mot 26° øst, noe som var blitt mulig på grunn av de reviderte bestemmelsene.

Allierte fly som innhenter informasjon om den russiske Nordflåten til havs og i basekomplekset på Kolahalvøya måtte tidligere holde seg utenfor norsk luftrom under hele turen til og fra Barentshavet, men i den senere tid har Norge tillatt at de flyr i transitt over fastlands-Norge frem til Vest-Finnmark. Derfra må flyene dreie nordover ut i internasjonalt luftrom før de kan fly østover videre inn i Barentshavet. Det finnes altså fremdeles en sikkerhetssone i den østre delen av Finnmark hvor fly som Rivet Joint ikke kan passere. Finske F-18 har fløyet inn i Finnmark fra sine baser i forbindelse med enkelte Cross Border Training-aktiviteter med norske kampfly. I forbindelse med den kommende øvelse Nordic Reponse 2024 er det etablert et felles finsk-norsk-svensk øvingsområde på Nordkalotten, som vil føre til grenseoverskridende aktivitet, dog ikke i Øst-Finnmark (se kart). Ytterpunktet for øvingsområdet ved 26,5 grader øst.

Geografi

Geografien legger viktige premisser for de ulike tilnærmingene til utenlandsk militær aktivitet i de nordiske landene. Norge har kun en 198 km lang landgrense mot Russland i den østre delen av ett fylke. En grense på 24° øst får dermed ingen betydning for mulighetene for alliert trening og øving i de resterende 14 fylkene i Norge. Hvis Finland etablere en 250 km buffersone (som Norge) mot grensen til Russland ville derimot store deler av landet, og nesten hele den nordlige delen, bli utilgjengelig for alliert øving og trening. Finland har en 1340 km lang grense mot Russland fra Finskebukta i sør til treriksrøysa i Pasvik og landet er kun 100-500 km bredt. Dermed er det helt nødvendig for Finland å tillate aktivitet nærmere grensen enn det Norge gjør, all den tid alliert militær virksomhet er et premiss for troverdig avskrekking. Samtidig er ikke geografi den eneste forklaringen på forskjellene i de nordiske landenes tilnærming til alliert aktivitet. Det er også en stor forskjell på å bli medlem av NATO i 1949 versus i 2023-2024, rett etter Russlands fullskala invasjon av Ukraina. Selv om norsk alliansepolitikk har endret seg vesentlig over årene spiller historien fortsatt en viktig rolle i politikkutviklingen. I dag legger NATO-landene som grenser til Russland naturlig nok stor vekt på alliansetilknytning, avskrekking og alliert tilstedeværelse allerede i fredstid.

Nordic Response 2024 og den russiske responsen

I mars 2024 vil den flernasjonale øvelsen Nordic Response gjennomføres med tyngdepunkt i det nordlige Norge, Sverige og Finland samt i tilhørende luftrom og havområder. På norsk side vil øvelsen foregå i området Bardufoss-Lakselv med et norsk tyngdepunkt i Alta.

Selv om det vil være en buffersone på cirka 150-200 km til grensen mot Russland vil russerne meget sannsynlig kalle øvelsen en provokasjon. Dette til tross for at Russland selv gjennomfører militære øvelser ikke bare i eget nærområde, men også utenfor norskekysten og i enkelte tilfeller helt ned til havområdene rundt Storbritannia. Det oppstår dermed en asymmetri all den tid ingen NATO-land har gjennomført tilsvarende store militærøvelser i Barentshavet eller andre områder rett nord for Russland. Dette må ikke forveksles med overvåkningsoppdrag og innsamling av informasjon i internasjonalt farvann og luftrom. Både Russland og NATO-land gjennomfører slik aktivitet utenfor hverandres stuedør, noe som er både fullt lovlig og bidrar til transparens og strategisk stabilitet.

Avslutning

Det siste tiåret har øvelser som Arctic Challenge Exercise og Trident Juncture og andre aktiviteter lagt til rette for en utvikling mot mer grenseløs alliert militær øvingsaktivitet i Norden. Den kommende øvelse Nordic Reponse 2024 vil være en fortsettelse av denne utviklingen. Det er et viktig avskrekkende signal at nordiske land og deres allierte i økende grad demonstrerer en evne til et sterkt og fleksibelt regionalt forsvar. Samtidig er Finlands tilbakeholdet med Bomber Task Force-oppdrag i landet og Norges buffersone for kampfly i Øst-Finnmark eksempler på hvordan hvert enkelt land kan tilpasse alliansepolitikken til sine unike forutsetninger og kombinere avskrekking med tilbakeholdenhet.

Foto: Torbjørn Kjosvold/ Forsvaret